Acerca de operadores lógicos
Última revisión
20/08/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1062/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 102/2018 de 21 de Julio de 2020
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Julio de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: TOLEDANO CANTERO, RAFAEL
Nº de sentencia: 1062/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100217
Núm. Ecli: ES:TS:2020:2702
Núm. Roj: STS 2702:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 21/07/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 102/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 03/03/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Procedencia: JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 9
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Maria Pilar Molina Lopez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 102/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Maria Pilar Molina Lopez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 21 de julio de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 102/2018, promovido por el Ayuntamiento de Llinars del Vallés, representado por el procurador de los Tribunales D. Manuel Infante Sánchez, bajo la dirección letrada de D. José María Pesquer Garriga, contra la sentencia núm. 202/2017, de 17 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Barcelona, recaída en el procedimiento abreviado 44/2017.
Comparece como parte recurrida Dª. Cristina, representada por el procurador D. Pablo Trujillo Castellano, con la asistencia letrada de D. Pere Ciudad Palanques.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero.
Antecedentes
'CUARTO.- Expuestas sintéticamente, más arriba, las posiciones de la partes, la cuestión de fondo planteada por la recurrente es que se encuentra discriminada, por su condición de funcionaria interina, por no tener derecho a indemnización al acabar su relación funcionarial.
El Acuerdo marco celebrado entre las organizaciones interprofesionales de carácter general, CES (Confederación Europea de Sindicatos), UNICE (Unión de Confederaciones de la Industria Europea y CEEP (Centro Europeo de la Empresa Pública), sobre el trabajo de duración determinada, incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, dispone, en sus cláusulas 3, 4 y 5, lo que sigue:
[...]
La parte recurrente invoca en apoyo de su postura la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de Septiembre de 2016 (Sala Décima, asunto C-596/14, Diego Porras) y también la del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de A Coruña, de 30 de julio de 2017 -que cita la del TJUE-, que declaró el derecho del actor, funcionario interino, a percibir una indemnización de 20 días por año trabajado. También la Administración demandada cita la misma STJUE, pero niega su aplicación al caso.
[...]
Es cierto que la anterior sentencia se refiere a un supuesto en que la relación con la Administración Pública era en virtud de un contrato laboral, pero no es menos cierto que el mismo TJUE ha declarado que quienes prestan sus servicios en virtud de una relación funcionarial, también están incluidos dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo y, en este sentido, cabe citar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de diciembre de 2010 (Sala Segunda, asuntos acumulados C-444/09, Gavieiro Gavieiro, y C-456/09, Iglesias Torres).
Esta STJUE de 22 de diciembre de 2010, en sendas cuestiones prejudiciales planteada por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de A Coruña y nº 3 de Pontevedra, en relación con la interpretación de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, del Anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, reconoció que los funcionarios interinos están incluidos en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 1999/70 y en el del Acuerdo marco y, en consecuencia, declaró el derecho a que el reconocimiento de trienios a los funcionarios interinos tuviera efecto retroactivo desde la fecha de expiración del plazo para la transposición de la Directiva al Derecho interno.
[...]
Así las cosas, la alegación de la Administración demandada de que la STJUE de 14 de septiembre de 2016 no resulta de aplicación al supuesto de autos, simplemente, por referirse a un contratado laboral, no puede compartirse, pues los funcionarios interinos también están incluidos en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio y en el del Acuerdo marco.
[...]
Por todo lo anterior, no acreditada por la Administración demandada la especial naturaleza o características de las tareas realizadas por la hoy recurrente y, en consecuencia, no acreditas 'razones objetivas' que justificarían una desigualdad de trato; dado que existen empleados públicos de carácter indefinido con derecho a la indemnización reclamada, por finalización de su relación por causas objetivas; y dado que el mero hecho de prestar servicios en virtud de un contrato de interinidad no puede justificar la negativa a obtener la mencionada indemnización, procede declarar el derecho de la recurrente a percibir también la tan referida indemnización [...]'.
El procurador del Consistorio preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 4 de diciembre de 2017, identificando como normas legales y doctrina jurisprudencial que se consideran infringidas las cláusulas 3, 4, 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y las sentencias del TJUE de 14 de septiembre de 2016, asunto C-596/2014, (caso Diego Porras) y asunto C-16/2015, (caso María Elena Pérez López contra el Servicio Madrileño de Salud), y la sentencia del TJUE de 7 de marzo de 2013, asunto C-178/12 (caso Rivas Montes).
El juzgado tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 21 de diciembre de 2017.
'Segundo. Precisar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión atinente a si de conformidad con las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 2016 (asunto C-596/14 y C-16/15), procede o no reconocer a este personal indemnización ante su cese.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las cláusulas 3, 4, 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada'.
Finalmente solicita '[...] se dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos: (i) Desestimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Cristina contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, luego confirmada mediante resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Llinars del Vallès núm. 2017/0160, de fecha 28 de marzo de 2017, de la reclamación de cantidad formulada por la actora en fecha 16 de noviembre de 2016; y, (ii) Declarar que no asiste a la demandante el derecho a percibir del Ayuntamiento de Llinars del Vallès la indemnización peticionada de importe 18.810 euros, ni ninguna otra de cualquier naturaleza, por cese en su condición de funcionaria interina de la corporación municipal como agente de la plantilla de la policía local'.
Por todo ello suplica a la Sala 'sea dictada Sentencia por la que desestimando íntegramente las pretensiones de la recurrente CONFIRME la Sentencia de instancia'.
Fundamentos
Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 202/2017, de 17 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Barcelona, estimatoria parcial del recurso núm. 44/2017, en la que se desestima la solicitud de doña Cristina, funcionaria interina de la policía local del municipio, para que se le abonaran las retribuciones que estimaba procedentes tras su cese como funcionaria interina de la policía local, por causa de la cobertura por procedimiento reglamentario de la vacante que venía desempeñando
La sentencia recurrida estima sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy recurrida, doña Cristina, contra la resolución desestimatoria presunta de su solicitud de abono de una indemnización equivalente a la establecida en la legislación laboral para el caso de despido objetivo, por importe total de 20.398,88 euros, por razón de su cese como funcionaria interina del Ayuntamiento, categoría de agente de policía local. El cese, cuya procedencia no fue discutida por la actora, alcanzando firmeza, se produjo por resolución de la Alcaldía de fecha 25 de agosto de 2016, al darse la circunstancia prevista en el art. 7.a) del Decreto 214/1990, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Personal al Servicio de las Entidades Locales [tomar posesión como funcionario de carrera el aspirante aprobado en la convocatoria en que se incluyó la plaza ocupada por la funcionaria interina, doña Cristina]. La solicitud se fundamenta en la doctrina establecida en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016. La sentencia, acoge la pretensión en lo sustancial de su fundamentación jurídica, y afirma que '[...] Así las cosas, la alegación de la Administración demandada de que la STJUE de 14 de septiembre de 2016 no resulta de aplicación al supuesto de autos, simplemente, por referirse a un contratado laboral, no puede compartirse, pues los funcionarios interinos también están incluidos en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio y en el del Acuerdo marco. [...] [n]o acreditada por la Administración demandada la especial naturaleza o características de las tareas realizadas por la hoy recurrente y, en consecuencia, no acreditas 'razones objetivas' que justificarían una desigualdad de trato; dado que existen empleados públicos de carácter indefinido con derecho a la indemnización reclamada, por finalización de su relación por causas objetivas; y dado que el mero hecho de prestar servicios en virtud de un contrato de interinidad no puede justificar la negativa a obtener la mencionada indemnización, procede declarar el derecho de la recurrente a percibir también la tan referida indemnización[...]'. En consecuencia, reconoce el derecho de la actora, hoy recurrida, a recibir de la Administración local demandada una indemnización correspondiente a 20 días de las retribuciones del puesto desempeñado, por cada año de relación de servicio, que fija en 11,25 años, por lo que establece una indemnización de 18.810 euros, rechazando la indemnización por no haber dado un preaviso de 15 días a la fecha de extinción de la relación laboral.
La actora, doña Cristina, fue nombrada para el agente de policía local en el Ayuntamiento demandado, puesto que vino desempeñando desde el 1 de junio de 2005, según afirma en el hecho primero de su demanda, con nombramiento de funcionaria interina, categoría de agente de la policía local, perteneciente a la escala de administración especial, subgrupo de servicios especiales, clase policía local, subgrupo D, del Ayuntamiento de Llinars del Vallès. El cese se produjo el día 25 de agosto de 2016, por la toma de posesión como funcionario de carrera de aspirante aprobado en la convocatoria en que se incluyó la plaza que venía siendo desempeñada por la actora que, según alega en su demanda, se presentó en las convocatorias de pruebas selectivas de 2006, en las que no superó la fase de prácticas, y 2016, que tampoco superó.
El auto de 2 de abril de 2018, dictado por la Sección de Admisión de esta Sala acuerda admitir el recurso de casación y fija la siguiente cuestión de interés casacional:
'Segundo. Precisar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión atinente a si de conformidad con las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 2016 (asunto C-596/14 y C-16/15), procede o no reconocer a este personal indemnización ante su cese.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las cláusulas 3, 4, 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada'.
La representación del Ayuntamiento recurrente aduce que la decisión de la sentencia recurrida incurre en '[...] la vulneración de la Directiva y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia, por cuanto que [...] la sentencia impugnada realiza una interpretación absolutamente contraria a la norma y la doctrina jurisprudencial aplicables, en orden a la determinación de la condición de trabajo y del trabajador fijo comparable', ya que '[...] no compara a la demandante con un funcionario de carrera, sino con un trabajador laboral con contrato indefinido[...]', sin tener en cuenta que '[...] se trata de colectivos distintos que se hallan sujetos a marcos jurídicos diferenciados, de derecho público en el caso de los funcionarios y de derecho privado en el caso del personal laboral, por lo que, en definitiva, no constituyen situaciones comparables [...]', tal como lo entiende nuestro Tribunal Constitucional. Por ello -apunta-, sólo puede compararse la situación del funcionario interino con la del funcionario de carrera, y '[...] entre ambos tipos de funcionario (interino y de carrera) no se produce discriminación alguna, porque en ninguno de los dos casos se prevé indemnización derivada de la extinción de la relación funcionarial', siendo este el criterio seguido por diversas sentencias de otros juzgados y tribunales de la jurisdicción española en casos idénticos, tanto por lo que se refiere a la norma y la jurisprudencia aplicada como por lo que se refiere a la realidad jurídica a la que se aplican, citando al efecto la sentencia núm. 155/2016, del Juzgado contencioso-administrativo núm. 2 de Murcia, de 21 de septiembre (rec. 342/2015) y del Juzgado contencioso administrativo núm. 2 de Santiago de Compostela en su sentencia núm. 152/2017, de 5 de mayo (rec. 21/2017) (págs. 5-9 del escrito de interposición).
La parte recurrida sostiene que la tesis de la Administración recurrente '[...] supondría dejar fuera del marco de protección de la Directiva a todo el personal interino contratado por las administraciones públicas, en régimen administrativo. Lo cual es contrario a la propia Directiva, a la interpretación del TJUE y a uno de los principios del Derecho Social de la Unión, que por ello no debe interpretarse de forma restrictiva', argumentando que la distinción entre personal laboral y funcionarios resulta irrelevante a efectos de aplicar la Directiva 1999/70 (pág. 2 del escrito de oposición), y cita la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de junio de 2018, asunto C-677/16, caso Lucía Montero, relativa al derecho a indemnización por cese en la contratación.
La cuestión de la interpretación y aplicación de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada de suscitada, y en particular de sus cláusulas 3, 4, 5 de ha sido objeto de una abundante jurisprudencia por parte del TJUE, además de la sentencia de 14 de septiembre de 2016, asunto C-596/15. Recientemente se ha dictado la sentencia del TJUE de 20 de enero de 2020, asunto C-177/18, que aborda la cuestión que se nos plantea.
Hay que comenzar por destacar que en el caso enjuiciado no existe duda de la relación de servicio que ha desempeñado la actora es única y ha perdurado durante todo el tiempo que ha desempeñado el puesto de funcionaria interina. En segundo lugar, la legislación es explícita y clara acerca de que el puesto de trabajo de policía local debe ser necesariamente provisto por funcionarios, sin que quepa su desempeño por personal laboral. En el presente caso se trata de la extinción de una relación de servicio como funcionario público interino, en la que, es importante remarcarlo, no ha existido una sucesión a lo largo del tiempo de varios contratos o nombramientos sino que según se constata en la sentencia y en las alegaciones de la actora, la Sra. Cristina fue nombrada como funcionaria interina el 1 de junio de 2005 y ha venido desempeñando, en virtud del mismo nombramiento, las funciones de policía local en el Ayuntamiento demandado, concretamente funcionaria interina, categoría de agente de la policía local, perteneciente a la escala de administración especial, subgrupo de servicios especiales, clase policía local, subgrupo D.
Las funciones de policía local solo pueden ser desempeñadas por funcionarios, conforme dispone el art. 92.2 de la Ley 7/1985, de bases de régimen local, conforme al cual '[...] Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al Estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función'. La función de policía local, para la que fue nombrada la actora, implica el ejercicio de autoridad y está reservada a personal funcionario, por lo que es errónea y desconoce lo previsto en el art. 92.2 LBRL la afirmación de la sentencia recurrida de que no está '[...] acreditada por la Administración demandada la especial naturaleza o características de las tareas realizadas por la hoy recurrente y, en consecuencia, no acreditas 'razones objetivas' que justificarían una desigualdad de trato; dado que existen empleados públicos de carácter indefinido con derecho a la indemnización reclamada, por finalización de su relación por causas objetivas [...]' (FJ 4). Por otra parte, es un hecho incontrovertido de que la relación de servicio de la recurrente no ha sido más que una, y que la extinción de la misma se ha producido por un hecho establecido en la legislación de aplicación, cual es la ocupación de la plaza por el funcionario que superó las pruebas selectivas a las que, también concurrió la actora, si bien no las superó.
No se discute por las partes que el estatuto funcionarial no prevé la percepción de una indemnización o compensación económica a la finalización de la relación de servicio, cualquiera que sea la causa, y tampoco en el caso de los funcionarios interinos. Es por ello que el personal laboral, que en modo alguno podría desempeñar el puesto que ha ocupado la actora hasta su cese, tiene un estatuto jurídico que no permite calificarlo de 'comparable', a los efectos de la cláusula 4 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, que incorpora como anexo la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999.
Por consiguiente, no es contrario a lo dispuesto en la cláusula 4, apartado 1 del Acuerdo Marco recogido en la Directiva 1999/70 una legislación como la del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), al que está sujeta, en lo que ahora interesa, la relación de servicio como funcionario interino, que no contempla del Acuerdo Marco, y debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo por concurrir una causa objetiva.
Así lo ha declarado el TJUE en su sentencia de 22 de enero de 2020, asunto C-177/18, Baldonedo Martín, en una cuestión prejudicial que plantea una situación semejante, si bien referida allí se refería a un puesto de jardinería, cubierto por funcionario interino, que no está sometido al principio de reserva a funcionarios que impone el art. 92.2 LBRL. En el caso que nos ocupa, la reserva del puesto de policía local a funcionario de carrera despeja toda duda de que la relación es necesariamente funcionarial, y por consiguiente no existe término 'empleado comparable' a los fines del Acuerdo Marco.
Pues bien, la cuestión que se nos suscita está resuelta en la citada STJUE de 20 de enero de 2020, asunto C-177/18, que precisa y concreta la derivada de la sentencia 14 de septiembre de 2016 (asunto C-596/14 y C-16/15), del TJUE. Así, la sentencia de 20 de enero de 2020, cit., declara de forma inequívoca que:
'[...] 1) La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo por concurrir una causa objetiva.
2) Los artículos 151 TFUE y 153 TFUE y la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna por cese a los funcionarios interinos, mientras que al personal laboral temporal se le concede una indemnización cuando finaliza el contrato de trabajo'.
La legislación española sobre función pública, que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos, ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, no se opone a la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.
Procede, en atención a todo lo razonado, estimar el recurso de casación y anular la sentencia recurrida, por ser contraria a la doctrina jurisprudencial que hemos fijado, por aplicar indebida y erróneamente la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.
En consecuencia, la pretensión de la actora carece de base legal, por lo que se impone la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la instancia, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia recurrida, y apreciando la existencia serias dudas jurídicas no ha lugar a su imposición a ninguna de las partes, conforme al art. 139. 1 LJCA.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento sexto:
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.