Sentencia Administrativo Nº 1066/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1288/2006 de 03 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

APELACION Nº 1288/2006

ORIGEN VALENCIA JUZGADO CONTENCIOSO Nº 2

SENTENCIA Nº 1066

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ilmos. Sres.

Presidente

D. Edilberto José Narbón Lainez

Magistrados:

D. Salvador Bellmont y Mora

D. Luis Lorente Almiñana

D. Agustín Gomez Moreno

Dña. Inmaculada Revuelta Pérez

En la ciudad de Valencia, a tres de septiembre de dos mil siete.

Visto el recurso de apelación nº 1288/2006 interpuesto por la procuradora de los tribunales Dña. Rosa María Correcher Pardo, en nombre y representación de la mercantil "PALACIO DEL CANONIGO, S.L.", contra la Sentencia nº 192, de 30 de mayo de 2006, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 257/06, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Valencia. Habiendo sido parte en autos, como parte apelada, la Consellería de Justicia, representada por el Sr. Letrado de la Generalitat Valenciana y Magistrada Ponente Dña. Inmaculada Revuelta Pérez.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo contencioso administrativo citado se remitió a esta Sala el Recurso contencioso-administrativo arriba citado seguido a instancia de la actora, procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha 30-5-06 , cuyo fallo textual es el siguiente: "... Desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PALACIO DEL CANONIGO, S.L contra la Resolución de fecha 18.2.05 dictada por la Consellería de Justicia y Administraciones Públicas y ello sin pronunciamiento en costas..."

SEGUNDO.- Notificada la anterior Resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por la representación de la apelante suplicando la estimación del mismo así como la declaración de las Resoluciones impugnadas como no ajustadas a derecho.

TERCERO.- La parte apelada, por su parte, formalizó escrito de oposición al Recurso de Apelación en el que esencialmente se hacía constar que procedía la confirmación de la Sentencia de instancia.

CUARTO.- Elevadas las actuaciones a la Sala, se formó el presente Rollo de Apelación, se acordó admitir a trámite el recurso, quedando señalado para su votación y fallo el día 17 de julio de 2007.

En la tramitación del presente Rollo se han observado todas las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La Sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora con base en los motivos que se exponen en lo que sigue. Entiende la Sentencia que el procedimiento sancionador no habría caducado. Se considera aplicable al caso, por su especialidad, la Ley 2/91, de Espectáculos Públicos, Establecimientos y Actividades Recreativas, que establece el plazo de caducidad de dos años para las faltas muy graves, por lo que habiéndose incoado el procedimiento el 10-12-02 y finalizado el 20-1-04, no ha transcurrido dicho plazo. Y se rechaza la aplicación al caso de la vigente Ley 4/03, de Espectáculos Públicos , porque la aplicación de la norma sancionadora más favorable al infractor, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, debe hacerse en bloque y no de forma fraccionada. Conforme a la nueva Ley correspondería al infractor una sanción mucho más grave de 30.001 euros y la clausura del local por tres años, resultando la tipificación de los hechos menos favorable para el infractor si se aplica retroactivamente. No se pueden aplicar las normas de procedimiento más favorables ya que, por otra parte, la Disposición Transitoria segunda de la Ley de 2003 dispone que los expedientes incoados con anterioridad seguirán tramitándose conforme a la normativa anterior, sin perjuicio de su aplicación en aquellos supuestos en que ésta resulte más favorable, correspondiéndole el trámite procedimental dispuesto en la normativa aplicable cuando se inició el procedimiento y sólo si la tipificación de la infracción le fuera más favorable podría aplicársele las normas de procedimiento más favorables.

Considera la Sentencia, en segundo lugar, que la actora no habría obtenido la licencia de actividad por silencio administrativo, ya que consta resolución del Ayuntamiento de Valencia de 30-12-02 denegatoria de las licencias y de obras y apertura y ordenando el cese de la actividad de discoteca, sin que la actora haya acreditado que esta resolución no sea firme en derecho en vía administrativa ni haya sido suspendida en la Jurisdicción contencioso-administrativa, ya que la resolución de 17.2.03 solo acordó dejar en suspenso la ejecución subsidiaria de dicha resolución. Y se añade que en la fecha en que se dictó la resolución sancionadora la recurrente no había obtenido las licencias previstas en la Ley 3/89 para ejercer la actividad de discoteca y que no consta que en la actualidad se haya obtenido.

Concluye la Sentencia señalando la procedencia de desestimar la pretensión de nulidad de la resolución recurrida con base en que la licencia de actividad no se habría obtenido por silencio administrativo y en que se incurrió en la infracción tipificada en el art. 23 de la Ley 2/91 como muy grave de ejercer la actividad sin licencia o autorización municipal.

SEGUNDO.- La recurrente aduce, en defensa de sus intereses, una serie de alegaciones que se resumen en los siguientes puntos:

1º) Que la norma más favorable, a efectos de la eventual caducidad del expediente, es la Ley 4/03, cuya disposición Transitoria segunda permite la aplicación de la norma más favorable, en lugar de la Ley 2/91 , puesto que la aplicación del plazo de caducidad previsto en aquélla (seis meses) supone que no puede imponerse sanción alguna.

2º) Que el expediente sancionador habría caducado, puesto que el expediente habría permanecido abierto quince meses y que incluso transcurrieron seis meses desde que se presentó escrito de alegaciones hasta que la Administración adoptó la resolución recurrida. Y se cita y transcribe parcialmente la Sentencia de esta Sala de 7-10-04 .

3º) Que se ha obtenido la licencia de apertura por silencio administrativo, ya que se solicitó aquélla el 24-1-02 y se presentó escrito ante el Ayuntamiento de Valencia del 30-4-02 comunicando la finalización de las obras y que, dado que los técnicos municipales no habían realizado la correspondiente visita de comprobación ni realizado el acta de comprobación, procedía el inicio de la actividad, conforme al art. 6 de la Ley 3/89 ; que el Ayuntamiento sigue sin resolver la solicitud de licencia, como es su obligación; que conforme al art. 1 del Real Decreto Ley 1/86 , la regla en este tipo de licencias es la del silencio positivo por transcurso de dos meses desde la solicitud. Se cita y transcribe parcialmente la Sentencia de esta Sala de 15-2-02; que la resolución de 30-12-02 , denegatoria de la licencia de obras, es contraria a derecho, ya que conforme al art. 43.4.a) de la Ley 30/92 , si existe concesión por silencio administrativo, la resolución posterior solo puede ser confirmatoria.

TERCERO.- El Sr. Letrado de la Generalidad considera que debe rechazarse que proceda aplicar la Ley 4/03 , en lugar de la Ley 2/91, puesto que el art. 2.3 del Código Civil prohíbe la aplicación retroactiva de las Leyes, salvo que en ellas se disponga otra cosa y la Ley 4/03 no contempla su aplicación retroactiva. Se señala también que el art. 9.3 de la CE garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y que en este caso se pretende la aplicación retroactiva de una norma procedimental y no de una disposición sancionadora más favorable. Considera el Sr. Letrado de la Generalidad que la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 4/03 excluye de su aplicación los expedientes sancionadores incoados antes de su entrada en vigor; que las sanciones que se asocian a las infracciones graves son superiores a las establecidas en la Ley 2/91 , por lo que no cabe aplicarla en este caso; que la retroactividad no puede afectar a la sustanciación del procedimiento, puesto que ello requeriría la formulación de un nuevo procedimiento al haberse modificado las normas aplicables; y, que dicha Disposición Transitoria determina claramente que el trámite procedimental será el establecido por la norma que regía cuando se inició el expediente. Se rechaza también que la Sentencia recurrida haya vulnerado la Sentencia de esta Sala de 7-10-04 , puesto que tal decisión viene referida a un expediente sancionador en materia de urbanismo, que nada tiene que ver con la materia de espectáculos.

Sobre las alegaciones de la recurrente acerca del supuesto otorgamiento de la licencia de apertura por silencio administrativo se afirma que la parte apelante no realiza una crítica razonada de la Sentencia y se remite a la doctrina del Tribunal Supremo que contiene la Sentencia de 26-10-98 , que se transcribe parcialmente así como a la Sentencia de esta Sala de 5-3-04 . En este sentido, se concluye que la Sentencia de instancia justifica adecuadamente los motivos por los que no se habría obtenido la licencia por silencio administrativo; que la sanción se ha impuesto por el ejercicio de una actividad sin licencia de apertura, cuya posesión no se ha acreditado por la actora; y, que en estos casos, la doctrina de esta Sala y del Tribunal Supremo determinan claramente la existencia de una prohibición de ejercer la actividad con carácter previo a la obtención de la licencia municipal de apertura. Y se cita y transcriben parcialmente Sentencias de esta Sala y del Tribunal Supremo.

CUARTO.- La primera cuestión que debe abordarse es la relativa a la eventual caducidad del procedimiento sancionador. Como punto de partida, debe precisarse que la norma aplicable al caso es la, hoy derogada, Ley 2/91, de Espectáculos Públicos , como acertadamente determinó la Sentencia de instancia. La Resolución sancionadora de la Generalitat Valenciana es ajustada a Derecho puesto que resulta aplicable al caso la citada Ley 2/91, de Espectáculos Públicos , vigente en el momento de comisión de los hechos, y no, como pretende la actora, la Ley 4/03 , vigente en el momento de adopción del acuerdo sancionador. La norma aplicable, conforme al art. 25.1 de la Constitución es, en principio, la que está en vigor cuando se produce la infracción, salvo que proceda la aplicación retroactiva de la norma posterior, por ser ésta más favorable al infractor. Este principio ha sido consagrado por el artículo 128.2 de la Ley 30/92 , en los siguientes términos: «las disposiciones administrativas producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor».

Pero en este caso y conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en la materia, no estamos en presencia de una norma sancionadora más favorable que deba aplicarse retroactivamente, puesto que, como reconoce la parte actora, la Ley 4/03 prevé sanciones más gravosas para la conducta que ha originado la sanción que se fiscaliza en este proceso. Debe rechazarse la interpretación que pretende la parte actora de lo que constituye en este caso norma más favorable, ya que con la aprobación de la nueva Ley, el legislador, claramente, ha querido castigar más duramente los incumplimientos en este ámbito. A pesar de ello, sostiene la recurrente que dicha norma le beneficia, al preverse un plazo de caducidad del procedimiento sancionador más reducido, cuya aplicación al caso de autos implicaría la improcedencia de la sanción al haber caducado el procedimiento sancionador. Al margen de que no es admisible que en la apreciación de lo que constituye norma más favorable en este caso quede en segundo plano el hecho de que el régimen de sanciones de la nueva norma sea más desfavorable, resulta que no puede otorgarse carácter retroactivo a una disposición que no estaba en vigor cuando se inició y tramitó el procedimiento. Esta cuestión de la eventual caducidad del procedimiento, al igual que ocurre con el resto de normas procedimentales, deben resolverse conforme a las previsiones de la norma vigente en el momento en que se produce la infracción.

En consecuencia, debe rechazarse la alegación realizada por la parte actora de caducidad del procedimiento, puesto que, como se consideró probado en la Sentencia de instancia, aquél se inició el 10-12-02 y finalizó el 20-1-04 , no habiendo transcurrido el plazo de caducidad fijado en la norma que conforme a lo expuesto resulta aplicable la conducta infractora desarrollada por la actora.

QUINTO.- Procede analizar seguidamente el motivo de impugnación de las sanciones impuestas basado en el eventual otorgamiento de la licencia de actividad por silencio positivo y, con ello, la presunta disconformidad a derecho de la misma. Hay que señalar que es impertinente entrar ahora a analizar si, como aduce el recurrente, obtuvo la licencia solicitada por silencio administrativo, cuestión que no es propia de este proceso. Ahora bien, y sin prejuzgar esa cuestión, sí cabe entrar en alguna medida a valorar tanto la actuación de la actora como la de la propia Administración en el otorgamiento de la licencia solicitada y en su resolución por la Administración, ya que tanto del cumplimiento por parte de la actora de todos los requisitos que prevé el Ordenamiento positivo para, en su caso, entender otorgada en este caso la licencia como, por otra parte, la actuación de la Administración en la instrucción y resolución del procedimiento son aspectos que podrían llegar a tener alguna incidencia en la validez de las sanciones impuestas por la Generalitat Valenciana a la actora por falta de licencia, en la medida en que pudiera llegar a concluirse la ausencia de culpabilidad de la actora. Pero nada de esto ocurre en este caso. El expediente administrativo pone de manifiesto que el Ayuntamiento de Valencia ha cumplido con el deber de diligencia que corresponde a cualquier Administración en la gestión de los asuntos de su competencia, como lo es la tramitación y resolución de la solicitudes de licencias de obras y actividad, puesto que, a lo largo del procedimiento, ha realizado las actuaciones procedentes para resolver las solicitudes de la actora, recabando los diversos informes que requería el otorgamiento de las licencias solicitadas para la ejecución de las obras proyectadas en un edificio ubicado en terrenos parcialmente calificados como suelo no urbanizable y para el ejercicio de actividades calificadas, como lo son una discoteca y un restaurante. El citado Ayuntamiento ha dado audiencia al interesado, permitiéndole hacer alegaciones y aportar documentación complementaria para subsanar las múltiples deficiencias detectadas. Y se extrae también del expediente administrativo que la solicitud de la actora fue objeto de numerosos informes desfavorables por parte de varios Servicios municipales por la falta de acreditación de la adecuación de las obras y de la actividad a la normativa vigente en aspectos diversos, como, por ejemplo, urbanísticos, en materia sanitaria, de incendios o del informe acústico que prevé la normativa de contaminación acústica. Deficiencias que han tratado de subsanarse por la parte actora a lo largo del procedimiento, previo requerimiento del Ayuntamiento de Valencia.

Consta, en efecto, en el expediente administrativo, entre otros, los siguientes hechos: que la actora solicitó licencia de obras el 14-4-98 (folio 44); que dicha solicitud fue expresamente denegada, previa emisión de informe desfavorable a la misma por diversos motivos, mediante Resolución de 22-10-98 (folio 45); que el 18-12-98 la actora volvió a solicitar licencia de obras (folio 56); que la citada licencia finalmente se concedió, previa emisión de los informes pertinentes, algunos desfavorables, y la subsanación por la actora de las deficiencias detectadas en el proyecto presentado, mediante Resolución de 22-11-00, en la que se establecían determinados condicionantes (folio 193); que el 24-5-01 se solicitó ampliación de la licencia de obras concedida; que previa emisión de diversos informes desfavorables así como presentación en varias ocasiones de documentación complementaria por la actora, el 29-11-02 se denegó la licencia de modificación y ampliación de la licencia de obras concedida por incumplir el proyecto presentado la normativa vigente y se denegaba también en la misma Resolución la licencia de apertura del local, por haberse incumplido las condiciones de la licencia inicialmente otorgada y por no ajustarse la actividad al proyecto aprobado al haberse realizado obras de ampliación ilegalizables, ordenándose además el cese de la actividad de discoteca, en caso de encontrarse en funcionamiento (folio 321); que la actora volvió a presentar documentación complementaria a efectos de tratar de subsanar las deficiencias detectadas por la Administración (entre otros, en el informe de los Servicios Técnicos Municipales de Sanidad y Consumo; Incendios y Patrimonio), solicitando de nuevo el otorgamiento de la licencia; que, mediante escrito notificado el 11-9-03, se concedió a la actora plazo de quince días para ampliar la memoria y subsanar las deficiencias detectadas, dónde se advertía de la interrupción del plazo de concesión de la licencia por silencio positivo establecido en la Disposición Adicional Cuarta de la LRAU; que, finalmente, se otorgó la solicitud de licencia de ampliación y modificación de la licencia de obras concedida el 23-5-05 (folio 516); que mediante escrito de 29-07-05 la actora solicitó la licencia de apertura (folio 514); Que el interesado presentó documentación complementaria el 29.7.05 y el estudio acústico el 23-8-05; que el 29-8-05 se firmó acta de inspección por funcionarios del Servicio Municipal de Actividades (folio 557); que no consta el otorgamiento final de la licencia de apertura, si bien figuran informes favorables de diversos Servicios municipales.

Los hechos expuestos son suficientemente ilustrativos como para rechazar la alegación de la actora de que la falta de licencia que ampara el funcionamiento de la actividad sea imputable a la inactividad del Ayuntamiento de Valencia pues la dilación del procedimiento solo puede achacarse a las deficiencias detectadas en los proyectos presentados y a las sucesivas ampliaciones y cambios de los mismos. A mayor abundamiento, se pone de manifiesto también que tanto en el momento en que se inició el procedimiento sancionador por ejercer una actividad molesta sin la correspondiente licencia como en la fecha en que la Generalitat Valenciana le impuso las sanciones por ejercer la misma sin la preceptiva licencia de apertura (20-1-04), la actora ni siquiera había solicitado dicha licencia, pues tal solicitud se presentó el 29-07-05.

SEXTO.- Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación entablada y, por ende, la confirmación de la Sentencia recurrida.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la mercantil "PALACIO DEL CANONIGO, S.L.", contra la Sentencia nº 192, de 30 de mayo de 2006, del juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Valencia . Sentencia que CONFIRMAMOS por ser la misma conforme a Derecho. La íntegra desestimación de las pretensiones del apelante comporta la condena en costas en la presente apelación, conforme al art. 139.2 LJCA .

Devuélvanse estos autos al Juzgado de procedencia, a fin de que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, con testimonio de la misma para su ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos