Sentencia Administrativo Nº 1066/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 421/2011 de 12 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000421/2011

N.I.G.: 46250-33-3-2011-0003309

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la Ciudad de Valencia, a 12 de diciembre de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, Dª. ROSARIO VIDAL MAS, D. FERNANDO NIETO MARTIN, Dª. BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y D, ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, se ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1066

En el recurso contencioso administrativo num. 421/11 y el acumulado 522/11, interpuesto por la entidad 'AGRUPACIÓ APICULTORS PERJUDICATS PER LA PINYOLA ', representada por el procurador D. PEDRO GARCÍA-REYES COMINO y asistida por el Letrado D. CONSTANTINO MARÍN TEJERINA, y por JOVENES AGRICULTORES-ASAJA ALICANTE, representada por el Procurador Dª AURELIA PERALTA SANROSENDO y asistida por el Letrado D. GUSTAVO RUÍZ ALONSO, contra Acuerdo de 04/03/2011, del Consell de la Generalitat Valenciana.

Ha comparecido en estos autos como partes demandadas la citada Administración, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico, y la entidad 'COMITÉ DE GESTIÓN DE CÍTRICOS', representada por el Procurador Dª. CRISTINA BORRÁS BOLDOVA y asistida por el Letrado D. CESAR GONZÁLEZ RAMOS ,siendo Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplicó se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la disposición recurrida.

SEGUNDO.- La representación de las partes demandadas contestaron a la demanda, mediante escritos en los que solicitaron que se dictara sentencia por la que se inadmitiese o desestimase el recurso interpuesto.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a ésta para que evacuaran el trámite de conclusiones, y verificado quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 2 de diciembre de dos mil catorce, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se somete a revisión jurisdiccional un Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 3 de marzo de 2011, por el que se aprueban medidas para limitar la polinización cruzada entre plantaciones de cítricos, prohibiendo el asentamiento de colmenas a menos de 4 kilómetros de plantaciones de cítricos, entre el 1 de abril y el 31 de mayo de 2011.

Los artículos 2º, 3º, 4º y 5º, establecen excepciones según el número de colmenas, los asentamientos, distinguiendo zonas según municipios y especie de cítricos, reduciendo las distancias. No solo en los casos anteriores, sino también en aquellos otros en los que, los cultivos, requieran la polinización entomófila.

El Art. 6º permite el uso de ácido giberélico o de sulfato de cobre durante el periodo de floración, como método alternativo para reducir la presencia de semillas en los frutos.

Los artículos 7º a último recogen el régimen sancionador y de control de las medidas establecidas.

SEGUNDO.- La actora 'AGRUPACIÓ APICULTORS PERJUDICATS PER LA PINYOLA' aduce como motivos para la estimación del recurso, los siguientes:

a).- Ausencia de motivación del reglamento que se dicta.

b).- La causa de la problemática de los asentamientos de colmenas entre las plantaciones de cítricos radica en la introducción de variedades híbridas de mandarinas, con el objetivo de desestacionalizar la oferta y prolongar el periodo de producción.

c).- No establece compensación alguna para los apicultores pese a que en las compañas anteriores reguladas por decretos semejantes al que ahora se examina si se contemplaban, fijando el importe de la indemnización.

d).- Existen otros agentes responsables de la polinización cruzada. No hay prueba alguna de que el riesgo se deba a la población de las abejas melitus

e).- Los tratamientos fitosanitarios provocan el exterminio de los polinizadores.

f).- Importancia económica de ambos sectores, de forma tal que no es posible discriminar a uno en beneficio de otro, vulnerando el derecho de igualdad.

g) Se vulnera el derecho a la libertad de empresa al limitar los asentamientos apícolas sin justificación y arbitrariamente.

Por la otra parte demandante se añade a tales motivos la existencia de vicios en el procedimiento al haberse omitido la audiencia a organizaciones y asociaciones que representen los intereses de los animales,

Por las partes codemandadas se insta la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69, en relación con el art, 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , por no haberse aportado el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos para entablar acciones las personas jurídicas.

Inadmisibilidad que no merece favorable acogida, por cuanto dicho requisito ha sido subsanado en virtud de requerimiento formulado por este Tribunal.

TERCERO.- La cuestión objeto de examen en el presente proceso ha sido ya objeto de análisis y resolución en sentencia de esta misma Sala, Sección Primera, de fecha 28 de noviembre de 2012 , de la cual procede recoger los siguientes argumentos: ' TERCERO.- Consta acreditado a la Sala que:

a).- La polinización cruzada en el cultivo de cítricos, da lugar a la aparición de semillas en las mandarinas, provocando una depreciación comercial del producto, afectando gravemente al sector citrícola de gran relevancia en la economía de la Comunidad Valenciana.

b).- Que la ausencia de pepitas en las clementinas es un factor esencial de la calidad percibida del producto.

c).- Que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Valenciano de Investigaciones Agrarias, los causantes de la polinización cruzada son los insectos polinizadores, principalmente las abejas, al situar los apicultores sus colmenas cerca de los campos de cítricos, por lo que las medidas a adoptar por la Administración se han centrado a lo largo de los años, en la ordenación de la actividad apícola.

d).- Consta igualmente probado que a la vista del negativo impacto que sobre el sector citrícola tenía la actividad apícola, la Generalitat Valenciana lleva adoptando medidas tendentes a regular dicha actividad desde el año 2000, medidas mucho más restrictivas que las que ahora se adoptan en el Acuerdo objeto de impugnación, y que pivotaban alrededor de la prohibición absoluta de situar colmenas a menos de una determinada distancia de las plantaciones de cítricos durante su época de floración.

e).- En todo caso, a diferencia de lo que ocurría en años anteriores, no se impone en el Acuerdo impugnado una limitación total a la actividad apícola, sino que se definen zonas en las que, con unas condiciones concretas, puede seguir llevándose a cabo esta actividad sin atender a la distancia mínima arriba indicada - Artículos Segundo, Tercero y Cuarto del Acuerdo impugnado-.

CUARTO.- En cuanto al fondo y en relación con los elementos puestos de manifiesto por la actora, hemos de hacer las siguientes precisiones:

a).- La motivación a juicio de la Sala es suficiente según se expresa la Exposición de Motivos del acto que se recurre, donde constan, de una parte, los antecedentes, las causas y la finalidad de la medida adoptada para limitar la polinización cruzada con las plantaciones de cítricos; de otra, la justificación jurídica de las medidas adoptadas; de forma tal que, se ha dado cumplimiento a lo que previene la letra 'a' del nº 1º del Art. 54 de la Ley de procedimiento.

De esta manera, se acredita, suficientemente, la necesidad de mantener la calidad final de las variedades de cítricos, para evitar la aparición de las semillas en los frutos e impedir una repercusión negativa en su comercialización.

Existe pues, una clara delimitación entre los hechos determinantes y las normas que integran las medidas adoptadas. Es evidente que, lo anterior, da suficiente cobertura a la exigencia de motivación, tal como la entiende la toda jurisprudencia del TS y más expresamente, entre otras, la sentencia de 10 de junio de 2010 .

La motivación, no quiere decir que necesariamente hayan de compartirse los criterios del acuerdo adoptado.

Por otra parte, el Acuerdo, no es más que el desarrollo reglamentario de lo previsto en la DA 5ª de la Ley 9/2001, de 27 de diciembre , de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la generalitat, que expresamente prevé que:

' Como medida de la ordenación de la producción citrícola y de la agricultura el Gobierno Valenciano podrá fijar una distancia mínima preventiva excluida de la autorización de asentamientos de colmenas respecto de las plantaciones de cítricos, en las áreas y términos municipales en los que existe riesgo de polinización cruzada, limitada su aplicación al periodo de floración '

El acuerdo que se recurre está dentro del mandato y los condicionantes de la norma de cobertura, por lo que el Acuerdo reglamentario está, además, plenamente justificado en el precepto legal que lo previene y autoriza.

b).- En cuanto a la previsión indemnizatoria, el Acuerdo que se menciona, no da lugar a una privación total del ejercicio de la actividad apícola, ni tampoco a la imposibilidad de los apicultores de obtener miel de azahar. Nos encontramos ante una mera limitación del ejercicio de una actividad, regulando el modo en el que ha de ejercerse la misma, por lo que no necesariamente ha de venir acompañada de una previsión indemnizatoria.

La actora no nos indica que norma viola la inexistencia de tal previsión económico -indemnizatoria, aludiendo exclusivamente a otras regulaciones anteriores en la materia.

Efectivamente, parece que en las regulaciones anteriores se preveía, por otro instrumento normativo distinto al de las prohibiciones de asentamientos colmeneros, la existencia de indemnizaciones motivadas por el hecho de esa prohibición.

Ello no obstante, no existe una similitud absoluta entre las situaciones anteriores y la actual pues, aquellas, eran distintas a la presente, ya que en aquellos casos, la limitación de la actividad apícola era total, sin ninguna excepción, mientras que en el caso del acuerdo que ahora se impugna, la limitación no es total, sino que previene excepciones, según hemos visto. Por ello, la existencia de situaciones inidenticas, no coincidentes, no nos permiten afirmar la presencia de desigualdades temporales, o de rupturas de la confianza legítima, fundada en precedentes vinculantes.

Por otra parte, no hay que olvidar que la actividad apícola no es libre, sino que se encuentra sujeta a límites impuestos por el ordenamiento e intervenida por medio de la pertinente autorización, susceptible de mutación en el caso de concurrir circunstancias determinantes que así lo aconsejen, como ocurre en el supuesto de autos en los que, esa circunstancias, vienen previstas en una norma con rango formal de ley.

En todo caso, en el supuesto de que se hubieran producido perjuicios, a resultas de la aplicación del Acuerdo que se menciona, el apicultor no estaría desprotegido sino que dispondría de la acción indemnizatoria, frente a la media adoptada por la administración, aun en los supuestos de funcionamiento normal de la misma.

c).- No se ha acreditado que los tratamientos fitosanitarios que se mencionan en la norma consistentes en el ácido giberlético o el sulfato tríbasico de cobre, sean ilegales desde el punto de vista de la reglamentación Comunitaria. Su uso viene autorizado por el Anexo I de la Directiva 1991/414/CEE, de 15 de julio.

Por otra parte, tampoco se ha acreditado que los productos fitosanitarios que se mencionan, vulneren lo dispuesto en la Directiva 2009/128/ del Parlamento CE o 2010/21 del Consejo ya que, estas directivas, únicamente establecen una serie de medidas, para el uso sostenible de plaguicidas, que deben ser adoptadas por los estados, en unos plazos no vencidos, con lo que, difícilmente, pueden entenderse vulnerados por las normas que aquí se impugnan.

d).- En fin no creemos que el sector apícola resulte francamente perjudicado por las limitaciones establecidas por el Consell, que implican una concreción perfectamente posible de la actividad de los apicultores sometida a autorización.

Por otra parte, la actual reglamentación, contrariamente a lo que ocurría en ejercicios anteriores, compatibiliza ambas actividades, pues no establece una prohibición absoluta para los apicultores, sino que modula el emplazamiento de colmenas, según los casos.

Existen en los autos elementos que ratifican estos asertos e indican que, el objetivo de la administración, ha sido el de compatibilizar ambos sectores.

Así se expresa el director general de de investigación y Tecnología Agroalimentaria, en informe emitido el 26 de enero de 2011, del siguiente tenor:

La conclusión a la que se llega es que si se desea mantener la calidad de la fruta obtenida de determinadas variedades de cítricos susceptibles de polinización cruzada, es imprescindible alejar las poblaciones de abejas de las zonas donde se ubiquen esas variedades. Esta es la razón por la que se pone en marcha el acuerdo.

En base al SIG citrícola en 2009 disponíamos en la CAPA de una cartografía por parcelas. Con esta información se trabajó municipio a municipio para estudiar aquellas zonas en las que había poca densidad de híbridos polinizables, en las que la ubicación de colmenas no fuese a generar un problema importante de aparición de semillas. En esas zonas se autorizó el asentamiento de colmenas con limitaciones de distancia y número de colmenas por asentamiento.

Hasta 2009 la limitación de acceso de las colmenas a la zona citrícola era total, salvo autorización expresa de los propietarios de los huertos de cítricos.

En 2009 cambian los planteamientos: se autoriza la ubicación de colmenas. Las medidas adoptadas suponen un cambio fundamental en la estrategia de compatibilizar la actividad citrícola con la actividad apícola. Somos conscientes de que se trata de dos sectores complementarios que pueden mantener su actividad respetando los intereses de los dos colectivos. Ello es posible una vez que se ha iniciado el Plan de reestructuración en el sector citrícola que supondrá el arranque de una parte importante de los híbridos disponibles.

Los apicultores disponen de 88 municipios para poder asentar colmenas en 2009, frente a la situación del ejercicio 2008 y anteriores, en el que no podían ejercer la actividad de producción de miel en la Comunidad Va1enciana.

Estos municipios disponen de una superficie de 108.000 Ha sobre la que, asentando sus colmenas, las abejas tendrían acceso a las plantaciones de cítricos, por ubicarse a menos de 1000 metros de aquel1as. De esta superficie hemos eliminado el 40 %, por considerar que se trata del entorno urbano en el que no es posible ubicar colmenas. Con esta reducción, y aplicando las limitaciones del Acuerdo, que supone ubicarse a 500 m de parcelas de híbridos, 400 m de otro asentamiento apícola y 120 0 60 colmenas por asentamiento, los apicultores dispondrían de superficie para instalar un elevado número de colmenas, que se aproximaría al conjunto del censo de la Comunidad . Por supuesto, en estos asentamientos los apicultores deben contar con la autorización del propietario del terreno.

Además, los apicultores pueden en otros puntos, diferentes a esos municipios. En este caso deben contar con la autorización de todos los agricultores de 1 Km. alrededor. El objetivo de esta limitación es que los propietarios de fincas agrícolas a la que pudiese llegar, en su caso, parte de la población de abejas, sean conscientes de la insta1ación de las mismas. Eh la práctica esta medida permite la instalación de colmenas en fincas aisladas.

Este informe relativiza notablemente la tesis fundamental de los actores, pues parece deducirse del mismo que, a raíz de la reglamentación, la administración pretende compatibilizar adecuadamente ambas actividades, ya además de acometer una reconversión de la actividad citrícola, ofrece a los apicultores una superficie de trabajo, prácticamente idéntica a la del conjunto de su censo en la Comunidad.

No decimos que esto sea taxativamente exacto; pero si afirmamos que, de ello, se desprende una falta de acreditación de los elementos que textualizan la demanda. Sobre todo si se tiene en cuenta que, copia de ese informe, obraba en la contestación y no se ha cuestionado.'.

A lo expuesto, tan solo cabe añadir que se ha producido vicio en la tramitación del procedimiento administrativo, puesto que, por un lado, tal como se ha expuesto, no consta la existencia de perjuicios respecto de las abejas; por otro lado, en el trámite administrativo ha sido oída la 'Agrupació Apicultors Perjudicats per la Pinyola', la cual ha podido actuar en defensa de los específicos intereses de las abejas.

Por todo lo expuesto y en aplicación de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, procede desestimar los recursos planteados y confirmar el Acuerdo recurrido, por ser conforme a derecho.

CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , no procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

1º.- Se desestima la causa de inadmisibilidad planteada por las partes codemandadas.

2ª.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'AGRUPACIÓ APICULTORS PERJUDICATS PER LA PINYOLA' y por JOVENES AGRICULTORES-ASAJA ALICANTE contra Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 3 de marzo de 2011, por el que se aprueban medidas para limitar la polinización cruzada entre plantaciones de cítricos.

3ª.- No se hace expresa condena de las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico. Valencia a