Sentencia Administrativo Nº 1071/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 62/2013 de 10 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2013/0001063

RECURSO DE APELACIÓN 62/2013

SENTENCIA NÚMERO 1071

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a diez de diciembre de dos mil catorce.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 62/2013, interpuesto por ROLOP GREDOS, S.L., Dª. Esperanza , D. Anton , D. Dionisio , D. Héctor , Dª. DIRECCION000 C.B. y GEOGRAPHIC CHANELL, S.L.U., representados por la Procuradora Dª. María Rodríguez Puyol, contra la Sentencia dictada el 10 de julio de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 21 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 78/2011. Ha sido parte apelada el Ayuntamiento de Alcobendas, representado por el Procurador D. Ángel Rojas Santos.

Antecedentes

PRIMERO.-Notificada la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de la parte recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por diligencia de ordenación en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 4 de diciembre de 2014, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 10 de julio de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 21 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 78/2011, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los aquí apelantes contra la resolución del Concejal Delegado de Medio Ambiente, Comercio, Industria y Empleo del Ayuntamiento de Alcobendas, de 13 de enero de 1911, por la que se acuerda la reducción del horario máximo de cierre de los locales y establecimientos abiertos al público, relacionados en el hecho primero de la propia resolución.

Frente a la Sentencia de instancia se alzan los recurrentes-apelantes, quienes fundamentan su recurso, en esencia, en que: (i) No se ha acreditado y probado los problemas de ruido alegados por el Ayuntamiento; (ii) En cualquier caso, la saturación de locales y establecimientos lo ha provocado el propio Ayuntamiento; (iii) Que las denuncias obrantes en expediente administrativo solo se refieren a problemas de ruido en un 25 %; (iv) Que el informe técnico emitido no es concluyente; (v) Que la causa del ruido y molestias para los vecinos es el tráfico y no las actividades nocturnas de los locales; y (vi) Existen otras medidas alternativas.

La representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas se muestra conforme con los criterios sustentados en la Sentencia apelada, añadiendo que la adaptación de la medida reductora de horarios se ha efectuado al amparo del artículo 6 de la Orden 1562/1998, dictada en desarrollo de la Ley 17/1997, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas ; resaltando el carácter temporal de la medida, citando al efecto determinadas Sentencias de esta Sala y Sección.

SEGUNDO.-De los razonamientos contenidos en la resolución administrativa impugnada, así como de las alegaciones vertidas en el presente proceso por la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, se infiere que la reducción del horario máximo de cierre de los locales y establecimientos abiertos al público, que se relacionan en el hecho primero de la referida resolución, viene motivado o se asienta en las circunstancias fácticas siguientes: (i) La zona sobre la que se propone la reducción de horario tiene un carácter eminentemente residencial, en la que se produce una amplia concentración de locales de espectáculos públicos y actividades recreativas; (ii) Las calles en las que se encuentran los locales tienen un régimen de protección especial en el PGOU de Alcobendas, previsto tanto en el de 1.999 como en el vigente de 2009, al estar calificada como zona saturada; (iii) Mediante la elaboración del correspondiente mapa de ruido se ha constatado que en dicha zona los niveles máximos de ruido nocturno, establecido en 50 dBA, se sobrepasan en 12 dBA, ' circunstancia que ha de tenerse en cuenta en el desarrollo del Plan de Acción para la reducción del impacto acústico en el municipio'; (iv) Que las limitaciones urbanísticas hasta ahora adoptadas, así como en su caso la adopción de medidas sancionadoras, no han sido suficientes ' para garantizar el derecho al descanso de los vecinos residentes de la zona'; y (v) Que la medida de intervención adoptada tiene como inequívoco propósito el salvaguardar el derecho al medio ambiente adecuado, que ' en nuestros días obra un valor preeminente, imponiéndose por mandato constitucional ( artículo 45 de la Constitución Española ) la obligación a todos los poderes públicos, entre los que se encuentran los Ayuntamientos, de velar la utilización racional de los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida, y defender y restaurar el medio ambiente'

Según se hace constar en la resolución administrativa impugnada, y así lo confirma expresamente la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, la medida de reducción horaria se ampara en el artículo 6.2 de la Orden 1562/1998, de 23 de octubre, de la Consejería de Presidencia, por la que se establece el régimen relativo a los horarios de los locales de espectáculos públicos y actividades recreativas, así como de otros establecimientos abiertos al público, según el cual: ' Serán causas de reducción de horario la ubicación de locales recintos, instalaciones y establecimientos en áreas o zonas de alta - concentración de los mismos y/o que se encuentren calificadas y delimitadas como residenciales, medioambientales protegidas o simplemente saturadas cuando la actividad que en ellos se desarrolla impida el derecho al descanso de los vecinos'; precepto que, según la Administración municipal, viene a desarrollar la habilitación contenida en el artículo 23 de la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas .

De cuanto queda dicho se desprende, inequívocamente, que la medida de reducción de horarios decretada en la resolución administrativa impugnada tiene su justificación, en primer lugar, en la constatación de que en la zona donde se ubican los locales y establecimientos abiertos al públicos afectados se superan los niveles máximos de ruido nocturno, establecido en 50 dBA, sobrepasando en 12 dBA; y en segundo lugar, en la constatación, igualmente, de la insuficiencia de las medidas anteriormente adoptadas, encaminadas o dirigidas a corregir la superación de los niveles máximos de ruido.

Pues bien, dada la evidente relación que existe entre la medida de reducción de horarios adoptada con la superación de los niveles máximos de ruido, admitida explícitamente en la fundamentación jurídica de la propia resolución administrativa impugnada, llevó a la Sala, haciendo uso de la facultad contemplada en el artículo 33.2 de la LJCA , a poner de manifiesto a las partes, por Providencia de 2 de octubre de 2014, la eventual existencia de un motivo que pudiera fundamentar la impugnación de la resolución administrativa, no apreciado ni por las partes ni por el Juzgador de la instancia, referido al desplazamiento del artículo 6 de la ya citada Orden 1562/1998, de 23 de octubre, en la que pretende ampararse la reducción horaria decretada, por su contradicción con los artículos 18.c ), 25 y 26 de la de 17 de noviembre, de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (en adelante LR), a cuyo estudio pasamos seguidamente.

TERCERO.-Con la finalidad de enmarcar adecuadamente la actuación administrativa impugnada estimamos conveniente realizar, con carácter previo, una serie de consideraciones en relación con el marco jurídico de protección frente al ruido, así como en relación con la distribución competencial de las diversas Administraciones Públicas en la defensa frente al ruido

Pues bien, en relación con la descripción del marco jurídico de protección frente al ruido debemos, en primer lugar, destacar la importancia y transcendencia que en este ámbito ha tenido y tiene la Directiva 2002/49/CE del Parlamento y del Consejo, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental.

La citada Directiva viene a establecer las bases para una evaluación objetiva con técnicas comunes, en todo el territorio de la Unión Europea, del ruido. Es indudable la relevancia jurídica de objetivar el concepto ruido, pero con carácter previo, deben objetivarse las formas de cálculo, cuantitativa y cualitativamente, y en este ámbito la Directiva satisface esa necesidad para el ruido ambiental al fijar los indicadores de ruido que deben utilizarse en la elaboración de mapas de ruido y mapas estratégicos de ruido. En cuanto a los métodos de evaluación (que permiten calcular, predecir, estimar o medir el valor de un indicador de ruido o el efecto o efectos nocivos correspondientes), el artículo 5 de la directiva establece que hasta que no se usen con carácter obligatorio métodos comunes de evaluación para la determinación de los indicadores Lden (indicador de ruido día-tarde- noche), y Lnight (indicador de ruido en período nocturno), ambos descritos en el anexo I de la Directiva, los Estados miembros podrán utilizar a estos efectos los indicadores de ruido nacionales existentes y otros datos conexos, que deberán transformarse en los indicadores anteriormente citados.

El establecimiento de indicadores y de una evaluación objetiva y común es imprescindible para conseguir el primer objetivo de la directiva: establecer un enfoque común destinado a evitar, prevenir o reducir con carácter prioritario los efectos nocivos, incluyendo las molestias, de la exposición al ruido ambiental.

En el análisis del marco jurídico de lucha frente al ruido que nos ocupa debe resaltarse, también, la importancia y transcendencia de la LR. La citada Ley tiene por objeto, en primer lugar, la transposición al ordenamiento interno de las técnicas para evitar, prevenir y reducir el ruido ambiental establecidas en la Directiva 2002/49/CE y las fechas límite en las que deben estar aprobados los mapas de ruido y los planes de acción de las grandes aglomeraciones de población y zonas afectadas por grandes infraestructuras de transporte. En segundo lugar, atribuir las competencias que conlleva la transposición de las técnicas comunitarias, entre los tres niveles del poder territorial, con una reserva de competencias de gran relevancia para Estado.

Para el desarrollo de la LR se ha dictado el Real Decreto 1.513/2005, de 16 de diciembre, que la desarrolla en lo referente a la evaluación y gestión del ruido ambiental, y el Real Decreto 1.367/2007, de 19 de octubre, que lo hace en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.

En el ámbito del legislador autonómico madrileño debemos mencionar el Decreto 78/1999, de 27 de mayo, por el que se regula el régimen de protección contra la contaminación acústica en la Comunidad de Madrid. El mismo ha sido derogado por el artículo 1 del Decreto 55/2012, de 15 de marzo, del Consejo de Gobierno , que dispone en su artículo 2 que el régimen jurídico en la materia de protección contra la contaminación acústica en la Comunidad de Madrid ' será el definido por la legislación estatal'.

CUARTO.-Una vez descrito el marco jurídico de protección frente al ruido, resulta conveniente, tal como advertimos más arriba, poner de manifiesto, aunque de forma somera, la distribución competencial, a la luz de la LR, de las Administraciones territoriales en la lucha contra el ruido.

Recordemos que la Disposición final primera de la LR establece el carácter básico de la misma, fundamentándolo en un doble título competencial: los artículos 149.1.23º, relativo al medio ambiente, y 149.1.16º, sobre la sanidad, ambos de la Constitución . En este sentido, el primero de los preceptos referidos establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la ' Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección'.

Por tanto, en relación con el control del ruido ambiental corresponde al Estado la función de aprobar la legislación básica y establecer la coordinación general de aquellos aspectos de la contaminación acústica relacionados con la protección de la salud, siendo admisibles los desarrollos autonómicos que, respetando la Ley estatal, impongan un nivel de protección más elevado, que complemente o refuerce la misma.

No obstante, la propia Ley excepciona de este esquema de distribución competencial, centrado en el binomio bases-desarrollo, determinadas materias en la misma reguladas y que considera que forman parte de la exclusiva competencia estatal por integrarse en títulos materiales diferentes de los referidos.

Respetando estas condiciones, las Comunidades Autónomas podrán completar los mecanismos de evaluación y control que para reducir el ruido se prevén en la norma, establecer condiciones y estándares de emisión más severos para las actividades radicadas en su ámbito territorial, así como colaborar con el Estado en la realización de estas funciones cuando las mismas se proyecten sobre infraestructuras de titularidad estatal o interés público.

Por lo que se refiere a las atribuciones que puedan asumir las entidades locales, la LR es sumamente parca al respecto, por lo que, en esta materia, cobra especial relevancia la legislación que para el desarrollo de la Ley estatal elaboren las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus potestades, la cual deberá respetar la autonomía constitucionalmente garantizada a las mismas, así como la consideración que el legislador básico de régimen local de la materia sobre la que recaen, la protección ambiental, como una de aquéllas en las que estas corporaciones han de participar necesariamente por afectar al círculo de sus intereses propios.

La LR se limita a reconocer a favor de los Municipios las siguientes atribuciones, que exponemos de forma sucinta:

a) El diseño y ejecución de todas las competencias definidas en el artículo 4 de la Ley en relación con los nuevos instrumentos de protección en ellas previstos para la evaluación y control de la contaminación acústica en defecto de la legislación autonómica, pero siempre y cuando el Mapa de ruido de que se trate no exceda del término municipal, y que no afecten a las infraestructuras de titularidad estatal o las obras de interés público, reservadas en exclusiva a la Administración general del Estado (artículo 4.4);

b) La aprobación de las Ordenanzas en relación con las materias objeto de la propia Ley, así como la obligación de adaptar las ya existentes y el planeamiento urbanístico a las disposiciones de aquélla y de sus normas de desarrollo (artículo 6), expresado como auténtico mandato dirigido a las mismas; y

c) Las derivadas del ejercicio de la potestad sancionadora.

En todo caso, debe tenerse presente que las entidades municipales siguen reteniendo la importante competencia del control de los establecimientos y actividades clasificados como molestos a través del otorgamiento de la licencia de funcionamiento de las mismas, así como de la supervisión posterior de éstas a efectos de determinar el cumplimiento de las medidas correctoras impuestas y la de someterlas a una mejor tecnología que se revele más eficaz en cada caso. A este respecto, el artículo 18.1.c) de la LR establece que:

' Las Administraciones públicas competentes aplicarán, en relación con la contaminación acústica producida o susceptible de producirse por los emisores acústicos, las previsiones contenidas en esta Ley y en sus normas de desarrollo en cualesquiera actuaciones previstas en la normativa ambiental aplicable y, en particular, en las siguientes:

c) En las actuaciones relativas a la intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos que establezcan las Administraciones competentes sobre actividades clasificadas como molestas insalubres, nocivas y peligrosas' (Redacción dada por el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio).

QUINTO.-Una vez descrito el marco jurídico de protección del ruido, conviene que nos detengamos en las medidas que la LR contempla para hacer frente a la contaminación acústica.

La citada ley prevé elaborar y aprobar, previa información al público, mapas de ruido que mostrarán globalmente la exposición a la contaminación acústica en una determinada zona (artículo 14 LR). Así se podrá detectar áreas en las que se incumplan los objetivos de calidad acústica, lo que permitirá la adopción de planes de acción y medidas correctoras apropiadas. La información que se dará en estos mapas, entre otra, contendrá el valor de los índices acústicos existentes o previstos, el valor límite y objetivos de calidad acústica aplicables a la zona, y número estimado de personas, viviendas, colegios y hospitales expuestos a la contaminación acústica (artículo 15 LR). Una vez aprobados previa información pública, serán revisados y en su caso modificados cada cinco años (artículo 16).

En los casos en que los mapas de ruido reflejen situaciones de superación de los valores límite de inmisión o emisión, o de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica, la LR prevé medidas incluidas en los planes de acción, para luchar contra dicha contaminación acústica (artículos 22 y siguientes de la LR). Estos planes de acción son un instrumento específico de planificación para el control del ruido ambiental, teniendo como objetivos (artículo 23.1 LR):

' a) Afrontar globalmente las cuestiones concernientes a la contaminación acústica en la correspondiente área o áreas acústicas.

b) Determinar las acciones prioritarias a realizar en caso de superación de los valores límite de emisión o inmisión o de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica.

c) Proteger a las zonas tranquilas en las aglomeraciones y en campo abierto contra el aumento de la contaminación acústica'.

Al igual que los mapas de ruido, una vez aprobados los planes de acción, previa información al público, cada cinco años habrán de ser revisados y, en su caso, modificarse si la situación acústica lo requiriese (artículo 24 LR).

También tiene presente la LR la acción preventiva y correctora de la contaminación acústica, al contemplar diferentes instrumentos para el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica, como son el que se deba tener en cuenta los objetivos de calidad acústica de un área a la hora de acometer cualquier clasificación de suelo, o la intervención de las administraciones a través de mecanismos de evaluación de impacto ambiental, de licencias municipales o autorización ambiental integrada.

En este sentido, conviene ahora detenernos en la sección 3ª del Capítulo III de la Ley de Ruido, que finaliza con la descripción de algunas medidas destinadas a hacer frente a situaciones de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica aplicables a las diferentes áreas acústicas en que se divide el territorio. Son medidas adicionales y excepcionales de intervención que habrán de ser aplicadas cuando se vulnere la normativa en materia de niveles sonoros de inmisión.

Efectivamente, con el fin de corregir los incumplimientos de los objetivos acústicos en una zona se prevé la declaración de ' Zona de Protección Acústica Especial' (artículo 25.1 LR). En estas zonas se elaborarán planes zonales para la mejora acústica de forma progresiva hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica (artículo 25.3 LR). Serán las Administraciones públicas competentes las que deberán elaborar dichos planes zonales específicos para la mejora acústica progresiva del medio ambiente. Los planes contendrán las medidas correctoras que deban aplicarse tanto a los emisores acústicos como a las vías de propagación, así como los responsables de su adopción, la cuantificación económica de aquellas y, cuando sea posible, un proyecto de financiación.

Estos planes zonales contemplaran medidas correctoras para aplicar tanto a los emisores acústicos como a las medidas de propagación. Entre otras medidas se contemplan restricciones horarias y de velocidad para el tráfico, impedir la generación de nuevos emisores acústicos impidiendo su autorización o la prohibición de circulación de cierto tipo de vehículos (artículo 25.4 de la LR)

Estos planes zonales estarán vigentes hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica que le sean de aplicación, así, el artículo 25.2 LR señala que desaparecidas las causas que provocaron la declaración, la Administración pública correspondiente declarará el cese del régimen aplicable a las zonas de protección acústica especial.

En los casos en los que se siga incumpliendo los objetivos de calidad acústica en una zona declarada de protección acústica especial, y en la que se esté aplicando planes zonales, la LR prevé que las autoridades competentes, como medida correctora, puedan declarar la zona como ' Zona de Situación Acústica Especial' (artículo 26 LR). En estas zonas, el objetivo principal será conseguir, mediante medidas específicas, que se cumplan los objetivos de calidad acústicas correspondientes al espacio interior.

Pues bien, como acabamos de ver la LR prevé abordar el incumplimiento de los objetivos acústicos mediante: (i) La declaración de la zona en cuestión como Zona de Protección Acústica Especial y, en su caso, como Zona de Situación de Acústica Especial; y (ii) La elaboración posterior de planes zonales específicos, en el que se contendrán las correspondientes medidas encaminadas a alcanzar los objetivos de calidad acústica que les sean de aplicación; medidas que de forma no exhaustiva contempla el ya citado artículo 25.4 LR.

Este es el procedimiento o cauce, y no otro, al que deberán acomodar su actuación las Administraciones municipales a fin de abordar y corregir los incumplimientos de los objetivos acústicos en una determinada zona, dado, como hemos señalado, el carácter básico de la LR.

El expresado cauce procedimental viene a ser muy similar al contemplado en los artículos 33 y 34 del Decreto 78/1999, de 27 de mayo , por el que se regula el régimen de protección contra la contaminación acústica de la Comunidad de Madrid, en los que también se contempla la adopción de medidas en las áreas en que se incumplan los objetivos de calidad acústica previa declaración de 'Zona de Situación Acústica Especial' y elaboración de 'programas zonales específicos'.

SEXTO.-Pues bien, en el caso concreto, la adopción de la medida de reducción de horario decretada (según se dice, dirigida a corregir los incumplimientos acústicos constatados en la zona) ni ha sido precedida de la correspondiente declaración de Zona de Protección Acústica Especial, ni la citada medida ha sido adoptada en el marco de un plan zonal específico en el que se contemple las causas determinantes del incumplimiento de los pertinentes niveles acústicos y, en función de ello, se adopten las medidas correctoras correspondientes.

La medida adoptada, según se reconoce en la propia resolución administrativa impugnada, pretende encontrar sustento jurídico en el artículo 6 de la ya Orden nº 1562/1998, anteriormente transcrito, en el que, efectivamente posibilita la reducción de horarios en ' locales recintos, instalaciones y establecimientos en áreas o zonas de alta -concentración de los mismos y/o que se encuentren calificadas y delimitadas como residenciales, medioambientales protegidas o simplemente saturadas cuando la actividad que en ellos se desarrolla impida el derecho al descanso de los vecinos', estableciendo un procedimiento para ello que no se adecúa al establecido en la LR, lo que resulta lógico si se tiene en cuenta que la citada Orden es anterior a la aprobación de la LR.

La representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, en el escrito evacuando el trámite conferido por nuestra Providencia de 2 de octubre de 2014, alega que la expresada Orden nº 1562/1998 no es más que un desarrollo de la habilitación concedida en el artículo 23 de la ya citada la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas , de la Comunidad de Madrid, cuestión que examinamos a continuación.

Pues bien, el citado artículo 23 dispone que (en redacción vigente a la fecha del dictado de la resolución administrativa impugnada):

' 1. El horario general de apertura y cierre de los locales y establecimientos a que se refiere la presente Ley se determinará por Orden del Consejero competente en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Madrid, tras informe de la Comisión Consultiva de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.

2. Las Órdenes de determinación de horarios establecerán además:

a) Los supuestos en los que la Comunidad de Madrid podrá autorizar ampliaciones de horarios en atención a las peculiaridades de las poblaciones, condiciones de insonorización, afluencia turística o duración del espectáculo.

b) Los supuestos en que con carácter excepcional y atendiendo a las anteriores circunstancias, los respectivos Ayuntamientos podrán establecer reducciones de horario.

c) La antelación con que los locales y establecimientos deberán estar abiertos antes de que den comienzo los espectáculos'.

Como puede observarse, el precepto citado viene a habilitar a la Administración autonómica, mediante el dictado de Orden del Consejero, a la determinación del horario general de apertura y cierre de los locales y establecimientos a que se refiere la Ley, así como a la determinación, en lo que ahora nos interesa, de los supuestos en los que los respectivos Ayuntamientos puedan, ' con carácter excepcional', establecer reducciones de horario.

La habilitación no se hace de forma ' incondicionada' sino que, muy al contrario, el propio precepto limita y concreta los supuestos (' circunstancias') en los que la reducción horaria podrá determinarse. Estas concretas circunstancias son: la existencia de ' peculiaridades en las poblaciones', ' condiciones de insonorización', ' afluencia turística' o ' duración de espectáculo'.

Como puede observarse, ninguna de dichas circunstancias hace referencia a zonas en las que se estuviese incumpliendo los niveles acústicos máximos como causa justificadora de la reducción de horario. Las circunstancias habilitantes de reducción (o, en su caso, ampliación) del horario vienen referidas a supuestos bien distintos a los supuestos de incumplimientos de los objetivos acústicos (la referencia a las ' condiciones de insonorización' deben referirse al interior de los locales), y que, en todo caso, deben ser adoptados, no con carácter de generalidad, sino caso por caso para cada local, tal como ha venido a confirmar la nueva redacción del precepto que comentamos, llevada a cabo por el artículo 11 de la Ley 8/2012, 28 diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid (' Los Ayuntamientos, con carácter excepcional, y caso por caso para cada local, establecimiento o actividad que lo solicite, podrán autorizar ampliaciones o reducciones de horarios, en atención a las peculiaridades de las poblaciones, condiciones de insonorización, afluencia turística o duración del espectáculo ').

Por tanto, de cuanto queda dicho, la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas no contempla adopción de medida alguna para supuestos como el que aquí nos ocupa, de incumplimiento de objetivos acústicos referidos a una determinada zona.

En consecuencia, de cuanto queda dicho se desprende, en primer lugar, que la resolución administrativa aquí impugnada no puede ampararse en el citada Ley 17/1997 en la medida en que ésta no prevé como causa de reducción de horarios, como hemos visto, el incumplimiento de los objetivos acústicos.

Por otra parte, tampoco la resolución administrativa puede encontrar cobijo en el artículo 6.2 de la Orden nº 1562/1998 en la medida en que dicho precepto, que aparentemente posibilita la adopción de la medida de reducción de horarios por causa de incumplimiento de los objetivos acústicos, no se acomoda al específico cauce procedimental que para adoptar dicha medida (o cualesquiera otras) establecen los artículos 25 y 26 de la LR.

En efecto, como es bien sabido, y ya lo puso tempranamente de manifiesto la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1983 , las leyes básicas estatales ' poseen un sentido positivo y otro negativo'; así como el primero marca los principios a desarrollar por la norma autonómica, el ' sentido negativo... constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autonómicas en el ejercicio de sus competencias'. Este efecto de preclusión o de cierre que la legislación estatal determina se ha venido a llamar ' desplazamiento' de la norma autonómica preexistente a la ley básica (' prevalencia'). Esto es, la ley básica desplaza en la aplicación a la norma autonómica, que queda ineficaz.

Y esto es precisamente lo que acontece en el caso ahora estudiado: el artículo 6.2 de la Orden nº 1562/1998 ha quedado desplazado por los artículos 25 y 26 de la LR, preceptos que prevalen sobre aquél.

De ello obtenemos dos trascendentales consecuencias: (i) Primera, que el citado artículo 6.2 no puede amparar la medida de restricción horaria decretada en la resolución administrativa impugnada; y (ii) Segunda, que la adopción de dicha medida, tendente a corregir el incumplimiento de los niveles acústicos, debía ser adoptada en el marco procedimental establecido en los ya citados artículos 25 y 26 LR.

Pues bien, en el caso concreto, como ya hemos dicho más arriba, ni la medida adoptada ha ido precedida de la previa declaración de ' Zona de Protección Acústica Especial' ni la misma ha sido adoptada en el seno de un ' plan zonal específico', tal como imponen los preceptos de la LR ya citados, (así como los artículos 33 y 34 del ya citado Decreto 78/1999 , vigente en la fecha del dictado de la resolución aquí impugnada), por lo que, inevitablemente, habrá de llegarse a la conclusión de la concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , al ser dictada la resolución aquí impugnada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, haciéndose innecesario entrar en el estudio de los motivos de impugnación aducidos por la parte recurrente-apelante.

SÉPTIMO.-La conclusión a la que hemos llegado de que la adopción por los Ayuntamientos de cualesquiera medidas tendentes a corregir los incumplimientos de los objetivos de calidad acústica de una determinada zona debe encauzarse a través del procedimiento establecido en los artículos 25 y 26 de la LR, entendiéndose producido el desplazamiento del artículo 6.2 de la Orden nº 1562/1998, de 23 de octubre, de la Consejería de Presidencia, supone un cambio de la doctrina que en otras ocasiones había mantenido esta Sala y Sección en relación con la impugnación de acuerdos municipales de reducción del horario de cierre de locales y establecimientos públicos, que se amparaban en la habilitación contemplada en el citado artículo 6.2.

Este cambio de doctrina viene motivado al tenerse en consideración la causa motivadora de la medida de reducción de horarios adoptada, explicitada y razonada en la propia resolución administrativa impugnada, lo que llevó a la Sala a tener en consideración el régimen jurídico de protección frente a la contaminación acústica y, particularmente, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y el carácter de legislación básica de la misma.

Debe señalarse, por último, que la vinculación de las causas motivadoras de la medida adoptada con la legislación de protección frente al ruido aparece, igualmente, en la resolución administrativa impugnada en la que, de forma expresa, se contempla que el incumplimiento de los niveles sonoros constatados deberán ser tenidos 'en cuenta en el desarrollo del Plan de Acción para la reducción del impacto acústico en el municipio', cuya elaboración aparece contemplada, como ya hemos dicho en el razonamiento jurídico quinto de la presente, en el artículo 23 de la LR.

OCTAVO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en redacción anterior a la dada por la Ley 37/2011, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia, como tampoco en esta alzada en atención a las circunstancias concurrentes en el caso presente, concretadas en el carácter eminentemente jurídico de la cuestión jurídica controvertida, cuyo examen y resolución ha supuesto un cambio de la doctrina que ha venido manteniendo esta Sala en relación con el régimen jurídico aplicable a la adopción por los Ayuntamientos de medidas reductoras de horario de locales y establecimientos públicos por causa de incumplimiento de los objetivos de niveles acústicos aplicables ( artículo 139.2 LJCA ).

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por ROLOP GREDOS, S.L., Dª. Esperanza , D. Anton , D. Dionisio , D. Héctor , Dª. DIRECCION000 C.B. y GEOGRAPHIC CHANELL, S.L.U., representados por el Procurador Dª. María Rodríguez Puyol, contra la Sentencia dictada el 10 de julio de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 21 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 78/2011, debemos REVOCAR y REVOCAMOS la referida Sentencia; y en su lugar, acordamos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los citados recurrentes-apelantes contra la la resolución del Concejal Delegado de Medio Ambiente, Comercio, Industria y Empleo del Ayuntamiento de Alcobendas, de 13 de enero de 1911, por la que se acuerda la reducción del horario máximo de cierre de los locales y establecimientos abiertos al público, relacionados en el hecho primero de la propia resolución, cuya nulidad declaramos por no ser conforme a Derecho. Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno; y verificado, remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera