Sentencia Administrativo Nº 1073/2006, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 600/2001 de 05 de Junio de 2006

Encabezamiento

1

SENTENCIA Nº 1073 DE DOS MIL SEIS

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. MÁLAGA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. JOAQUÍN GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS

MAGISTRADOS

D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

Dª ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

Dª MARÍA TERESA GÓMEZ PASTOR

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

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En la Ciudad de Málaga a cinco de junio de dos mil seis

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 600 de 2001, interpuesto por LORA SANGRAN HERMANOS, S.C., representado por el Procurador Sr. González González, contra Tesorería General de la Seguridad Social, asistida del Sr. Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador Sr. González González en la representación expresada se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social por la que se deniega al hoy recurrente la devolución de ingresos indebidos, en el expediente número 29-03-2000-0-00346320, registrándose el recurso con el número 600 de 2001, de cuantía 19.939 €.

SEGUNDO.- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO.- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se centra la cuestión litigiosa en determinar si la resolución impugnada dictada el 23 de Agosto del 2000 por la Tesorería General de la Seguridad Social en cuanto que desestima la reclamación de la parte en orden a la devolución de cuotas indebidamente ingresadas al cotizar por jornadas reales en el régimen especial agrario correspondiente al periodo de junio de 1995 a diciembre de 1999 es ajustada o no a derecho, entendiendo la parte recurrente que no lo es y ello por cuanto que habiéndose regulado por primera vez las tasas tipos y demás elementos definitivos de la obligación de cotizar por jornadas reales por la ley de presupuestos 31/91 de 30 de diciembre pues la anterior regulación lo era por los decretos 36/78 y1137/79, y siendo dicha norma inadecuada e inhábil para crear y e imponer la obligación de cotización por jornadas reales pues requeriría una norma sustantiva propia que le diera cobertura legal necesaria, lo que no tuvo lugar sino hasta la ley 55/99 no puede sino estimarse el recurso lo que así dejó interesado y subsidiariamente y en todo caso se procediese a la devolución entre lo ingresado por jornadas reales y el sistema de jornadas teóricas. A todo ello se opuso la parte recurrida que entendiendo ajustada a derecho la citada resolución interesó la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- La pretensión que formula parte recurrente no puede ser estimada, ni en orden a la principal de ellas cual es la devolución por lo ingresado en concepto de jornadas reales ni la subsidiaria por lo que se refiere a la diferencia entre lo ingresado por tal concepto, lo que hubiera podido corresponder a ingresar, como jornadas teóricas y ello porque centrada su posición a la resulto en el hecho de entender que la obligación empresarial de ingresar por jornadas reales carecía de cobertura legal necesaria para ser exigible, y teniendo en cuenta que dicha cuestión ha sido resuelta por esta Sala en diferentes sentencias entre otras las de 28 de julio del 2002 y 20 de diciembre del 20002 , en el sentido de entender que la ley presupuestadas 30/91 daba cobertura suficiente a la obligación de cotización que se discute y ello porque como se dice en la segunda de las sentencias citadas: El problema antes de la promulgación de la Ley 30/1991 - era dar respuesta a si el R.D. 1134/1979, de 4 de mayo , por el que se introduce el R.E.A., contaba o no con la necesaria cobertura legal y para ello entra a dilucidar dos cuestiones sucesivas: el alcance de la reserva de la ley teniendo en cuenta que el propio significado y alcance de la modificación que representa el nuevo sistema del R.D. con respecto al anterior de evaluación global, llamado de " Jornadas Teóricas ". Según relata la Sentencia el referido cambio sustancial en el establecimiento de la cuota empresarial al R.E.A. " se produjo, hasta su incorporación norma con rango de ley, pro una norma reglamentaria" siendo la indicada previsión legal reserva material de Ley "ex" artículo 31.3 C.E ., en cuanto que por lo que a las prestaciones patrimoniales públicas se refiere, comporta el deber de cotizar y los elementos configuradores de la aportación. Así se concluye la referida sentencia.

A diferencia de la anterior cuestión, la situación que ahora nos ocupa es la producida tras las sucesivas publicaciones de las Leyes de Presupuestos que según aquélla incorporarían tanto la propia modalidad de cuota por jornadas reales, como lo que son sus elementos esenciales, la base y el tipo, siendo el núcleo de la cuestión que debemos ahora analizar si dichas Leyes de Presupuestos pueden o no regular esta clase de materias.

La Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 comprobamos como destaca en su Preámbulo que "por primera vez son objeto de regulación en esta Ley las bases, tipos y demás elementos definitorios de la obligación de cotizar al considerarse que la Ley de Presupuestos es el vehículo más adecuado para ello, dado que los Presupuestos Generales del Estado son la expresión cifrada de los ingresos previstos para el ejercicio correspondiente, y las cotizaciones sociales constituyen el ingreso principal de una parte de dichos Presupuestos Generales: El presupuesto de la Seguridad Social.

El recurrente, por lo que se refiere a la Ley 31/1991, de 30 de diciembre , afirma que es incierto que en la misma se otorgue cobertura legal al sistema de cotización por jornadas reales, sino que, simplemente, se incluye, por primera vez, alguna referencia a dicho sistema, que en modo alguno resulta suficiente para dar cumplimiento al principio de reserva de Ley, en la medida en que los criterios rectores del sistema y parte de sus elementos esenciales, continúan regulándose en normas con rango inferior al de Ley.

En cuanto al elemento personal de la obligación, realmente no constituye un elemento novedoso introducido por el Decreto 1134/1979 , sino que venía expresamente determinado en la Ley 38/66 y Ley 41/70 , y asimismo recogido en las Leyes Presupuestarias, que imponen la obligación de cotizar a los "empresarios que ocupen trabajadores en labores agrarias". Puede afirmarse que aunque la cobertura legal del Real Decreto 1134/1979 no pueda encontrarse en la genérica habilitación del Real Decreto-Ley 36/78, ni en el artículo 44.5 del Decreto 2123/71 , sí lo encuentra suficientemente en las normas presupuestarias que aunque no son Leyes sustantivas, sí que garantizan por su rango normativo, que las prestaciones que los particulares satisfacen a los Entes públicos, sean previamente consentidas por sus representantes, sin que la actora ponga en duda que tal materia pueda ser regulada por este tipo de leyes.

Según reiterada doctrina del Tribunal Supremo las cotizaciones a la Seguridad Social no están incluidas estrictamente en el ámbito del principio de legalidad en materia tributaria. Como se desprende de la Sentencia del Tribunal Constitucional 19/1987 , la reserva de Ley se configura como una garantía de autoimposición de la comunidad sobre si misma y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano, habiéndose también declarado por el 1. C. en Sentencia 185/1995 que en el Estado Social y Democrático de Derecho la reserva de Ley cumple otras funciones, pero la finalidad última, con todos los matices que hoy exige el origen democrático del poder ejecutivo, continuó siendo la de asegurar que cuando un Ente Público impone coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos, cuenta para ello con la voluntaria aceptación de sus representantes."

Esta última Sentencia de 1-4 de diciembre de 1995 concreta en los siguientes puntos la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público:

"a) Se trata de una reserva de Ley de carácter relativo, en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, y el alcance de tal colaboración está en función de la diversa naturaleza de la prestación patrimonial

Por lo que se refiere concretamente a la posibilidad de que las Leyes de Presupuestos incluyan en su contenido disposiciones como las que ahora tratamos, tenemos necesariamente que volver a referimos a la doctrina sentada por el máximo intérprete de la Constitución y así por ejemplo en Sentencia de 1 de febrero de 1996 (16/1996 ) ha venido a establecer que Según dicha doctrina, la Ley de Presupuestos, que se configura como una verdadera ley, no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio de una función o competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 CE ) tiene un contenido mínimo, necesario e indisponible esencial, porque no puede faltar y que califica a una ley como de Presupuestos en el sentido constitucional del concepto, esto es "aquella que, como núcleo fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, es decir las previsiones de ingresos y las. autorizaciones de gastos par un ejercicio económico determinado" (STC 126/87,1 j. 5 ) constituido por la "expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos" y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial "que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan ".

Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente que para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitaciones de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario que es materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.

Asimismo la más reciente S.T.C. Pleno de 15 de noviembre de 2000 , al respecto del

contenido material de las Leyes de Presupuestos indica que: Desde la primera Sentencia en la que abordó el tema de la Ley de Presupuestos, esta Tribunal dio por sentado que se trata de una verdadera ley, considerando así superada la cuestión de su carácter formal o material de ley. No obstante la afirmación reiterada , de que el Parlamento aprueba los Presupuestos Generales que el Gobierno elabora en el ejercicio de una función competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa, hemos sostenido que los Presupuestos en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos y el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley y es objeto idóneo de control de constitucionalidad.

Se trata de la ley que cada año aprueba los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Y puesto que el Presupuesto es un instrumento de la política económica del Gobierno, la Ley de Presupuestos ha sido calificada por este Tribunal además como "vehículo de dirección y orientación de la política económica"

Tratándose de una ley que no es sólo un conjunto de previsiones contables, sino un vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno, no sólo puede - y debe - contener la previsión de ingresos y las autorizaciones del gasto, sino que también puede establecer "disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7 del arto 134 CE ) que guardan directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan. Así pues, las leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos.

Para delimitar el ámbito dentro del cual debe moverse necesariamente la inclusión, en las Leyes de Presupuestos, de las materias que no constituyen el núcleo esencial, mínimo e indisponible de las mismas, el Tribunal ha establecido dos condiciones.. la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales.

En cuanto a la primera condición hemos declarado con reiteración que ha de ser una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el Presupuesto o con los criterios de política económica general del que dicho Presupuesto es el instrumento. En cuanto a la segunda condición, hemos sostenido que la inclusión injustificada de estas materias en la ley anual de Presupuestos puede ser contraria a la Constitución por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina.

El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las Leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE , esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponde a su función constitucional.

A la vista de lo anterior no cabe duda a la Sala de que las Leyes Generales de Presupuestos del Estado, a raíz de la ley 31/1991, de 30 de diciembre cumplen las dos condiciones constitucionalmente exigidas para la regulación por una Ley de Presupuestos del R.E.A, cotización por jornadas reales: que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de que ese Presupuesto es instrumento y que, además, su inclusión en dicha ley esté justificada por ser un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno. A pesar de ello constituye un acierto su posterior regulación por Ley 55/1999 , pues ha venido a zanjar la polémica existente al respecto de su inclusión en las Leyes anteriormente estudiadas.

TERCERO .-En cuanto al pago de las costas procesales causadas y visto que no se observa mala fe ni temeridad en la parte recurrente, procede no hacer especial pronunciamiento, debiendo en consecuencia de satisfacer cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los preceptos legales de general aplicación,

Fallo

Que debemos de desestimar y desestimamos el recurso interpuesto contra la resolución antes mencionada y que se ha seguido ante esta Sala con el número de orden 600/01 , sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-