Sentencia Administrativo Nº 108/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 981/2003 de 15 de Febrero de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 981/2003

Parte actora: Gabriel y Verónica

Parte demandada: DEPARTAMENT DE GOVERNACIO,

Parte codemandada: Benjamín , Catalina y Julieta

SENTENCIA nº 108/2007

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

D./ª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

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En Barcelona, a quince de febrero de dos mil siete.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Gabriel y Verónica , actuando en calidad de funcionarios públicos en su propia representación y defensa, contra la Administración demandada DEPARTAMENT DE GOVERNACIO, actuando en nombre y representación de la misma el LLETRAT DE LA GENERALITAT.

Son partes codemandadas Benjamín , Catalina y Julieta , actuando en su propia representación y defensa.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la resolución presunta de la solicitud de integración directa del demandante en el Cuerpo de Abogados de la Generalitat de Catalunya convocado por resolución de fecha 24 de julio de 2002.

El demandante alega en la demanda la nulidad absoluta o anulabilidad del apartado 2.2 de las bases de la convocatoria por vulneración de la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/1996 , en relación con la Ley 4/2000, de 26 de mayo , en lo que se refiere a la promoción interna e integración directa en el Cuerpo de Abogados de la Generalitat de Catalunya; nulidad del apartado 2.2 de las bases por vulnerar el derecho fundamental de acceder a la función pública y del derecho a la promoción; prohibición de ir contra actos propios; desviación de poder

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en el escrito de oposición a la misma, en relación con la resolución administrativa objeto de impugnación, así como sentencias dictadas por este mismo órgano jurisdiccional en recursos que han tenido el mismo objeto.

En primer lugar no concurre ninguno de los requisitos que se expresan en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que permita fundamentar la declaración de nulidad absoluta solicitada en la demanda. Lo mismo ocurre con el vicio de anulabilidad que de forma genérica se expresa en el artículo 63 del mismo texto legal, por lo que se expondrá a continuación.

Entrando en el fondo del asunto, analizaremos la cuestión planteada, partiendo del contexto normativo en que se creó el nuevo Cuerpo de Abogados de la Generalitat, en cuyo ámbito se dictó posteriormente la D.T. quinta de la Llei 21/2001. Esta última norma, al amparo de la cual se inicia el procedimiento de integración ahora examinado, tenía como finalidad habilitar un nuevo plazo para la integración contemplada en el apartado 3 de la D.T. segunda la Llei 7/1996 y concretar su ámbito subjetivo.

Como se indicaba en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de mayo de 2002, número 457 , dictada en recurso 2561/1997 en relación a otra cuestión relativa a la creación del Cuerpo de Advocats de la Generalitat, la Llei 7/1996, de 5 de julio, reguladora de los servicios jurídicos de la Generalitat de Catalunya, y también el Decret 257/1997, de 30 de septiembre, han supuesto un cambio importante en la organización de los servicios jurídicos, habiéndose elegido por el legislador un sistema de organización que actúe con unidad de criterio, tanto en lo que se refiere al asesoramiento, como en la representación y defensa de los derechos e intereses de la Generalitat de Catalunya ante los órganos jurisdiccionales.

Como quiera que dicha reorganización se hizo partiendo de los medios personales ya existentes, a cuyo efecto el nuevo Cuerpo, en su diseño legal, inicialmente se nutre fundamentalmente de los funcionarios que ya venían desempeñando estas funciones, respecto de los cuales se preveía un proceso de integración en el nuevo Cuerpo a partir de determinados requisitos fijados por la D.T. segunda de la Llei 7/1996, apartado 1. Junto a ello, la Ley contempla el acceso por oposición libre, como sistema de provisión normal una vez culminado el proceso de integración, y el acceso por promoción interna.

Como es sabido, el acceso por integración tiene una naturaleza distinta a la promoción interna, ya que ésta supone el paso a un Grupo superior mediante la superación de un proceso selectivo, en tanto que aquélla supone la incorporación a un Cuerpo o Escala del mismo Grupo o superior, como consecuencia de la aplicación de la Ley. En la integración, el funcionario ha de tener la titulación exigida para el ingreso en el Cuerpo y es la Ley la que determina los supuestos de integración, no pudiendo crearse un Cuerpo o Clase a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo, ni tampoco pueden éstos determinar el paso de un grupo a otro.

La técnica de la integración se utiliza normalmente para reestructuraciones organizativas y, más concretamente, está siendo utilizada en referencia a Cuerpos o Escalas de nueva creación en el Grupo A. La técnica organizativa consiste en dotar de unas mejores condiciones a determinados cuadros de funcionarios más cualificados, creando un nuevo Cuerpo o Escala donde se integran generalmente los funcionarios que ya desempeñaban estas funciones, con lo que indirectamente se promociona al funcionario a través de la integración y se fomenta la permanencia del mismo en la Administración, evitando su movilidad a otras Administraciones o al sector privado.

Esta técnica de integración sirve parcialmente a la selección de los miembros del nuevo Cuerpo de Abogados de la Generalitat, creado por Llei 7/1996, pues el sistema de acceso por integración obviamente coexiste junto al sistema de oposición libre y de promoción interna. No obstante, la importancia del acceso por integración al nuevo Cuerpo resulta cuantitativamente significativa en el momento de su creación, lo que es lógico y razonable, pues el nuevo Cuerpo parte de unas funciones y servicios que ya se estaban desarrollando, por lo que lógicamente la reestructuración ha de partir de los medios personales existentes al momento de la creación del nuevo Cuerpo.

A la hora de configurar los requisitos para la integración en el nuevo Cuerpo, el legislador goza de amplia discrecionalidad, sólo limitada por el respeto al marco constitucional, por lo que el análisis que hemos de hacer, como siempre cuando valoramos una norma con rango de ley, es el de la adecuación de tales criterios al marco constitucional que ha de respetar.

De cuestionarse tal adecuación, debe plantearse por el Tribunal el correspondiente interrogante sobre su posible inconstitucionalidad ante el órgano encargado de resolverlo, que no es otro que el Tribunal Constitucional, debiendo indicarse que esta Sala ya se ha pronunciado en otras ocasiones esta cuestión. En este sentido, esta Sala y Sección ya se pronunció sobre la adecuación al marco constitucional de la exigencia de un determinado nivel de complemento de destino en la sentencia antes citada de 23 de mayo de 2002 , indicando que el nivel inicialmente exigido -26- no aparecía desproporcionado con la función que deben desempeñar los Abogados de la Generalitat.

En el caso contemplado, la cuestión que se plantea es si el demandante reunía los requisitos para la integración, siendo que en la fecha de entrada en vigor de la Llei 7/1996 estaba desempeñando funciones de asesoramiento y defensa.

Para resolver la cuestión debe indicarse, por una parte, que el proceso de integración para los funcionarios que desempeñaban estas funciones fue convocado anteriormente en dos ocasiones: la primera por imperio de la Llei 7/1996 y la segunda por la habilitación conferida por la Llei 4/2000, que ampliaba el ámbito subjetivo al eliminar el requisito del nivel del puesto de trabajo ocupado. Por tanto, la convocatoria ahora examinada no estaba prevista para estos funcionarios que desempeñaban funciones en el Gabinete Jurídico y asesorías jurídicas, entre los cuales, abstracción hecha del requisito de si había de ostentarse la condición de funcionario de carrera, se incluiría el recurrente.

En efecto, se trata de dos vías bien diferenciadas: la primera, obligatoria, que se agotó con las dos convocatorias anteriores y en cuyo ámbito subjetivo entraban los que prestaban funciones en el Gabinete Jurídico y asesorías de los Departamentos, y la segunda, de carácter potestativo, para los demás funcionarios con los requisitos establecidos en la convocatoria ahora examinada.

Por otra parte, las diferentes convocatorias de integración tienen su referencia temporal en la Llei 7/1996, a la situación personal que existía al momento de entrada en vigor de dicha Llei, tal como expresamente se recoge en el apartado 2.b) de la D.T. quinta de la Llei 21/2001, que dispone lo siguiente:

"1. El plazo para ejercer la facultad atribuida por el apartado 3 de la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1996, de 5 de julio , de organización de los servicios jurídicos de la Administración de la Generalidad, es de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley y es de aplicación:

a) A los funcionarios de la Generalidad, licenciados en derecho, que en fecha 1 de enero de 1996 eran catedráticos o profesores de universidad titulares o asociados en facultades de derecho, siempre y cuando en aquella fecha hubiesen impartido en la universidad durante cuatro cursos, como mínimo, alguna de las asignaturas siguientes, directamente relacionadas con las tareas atribuidas al Cuerpo de Abogados de la Generalidad: derecho civil, derecho mercantil, derecho administrativo, derecho tributario, derecho penal, derecho laboral o derecho constitucional.

b) A los funcionarios de la Generalidad de Cataluña, licenciados en derecho, que a la entrada en vigor de la Ley 7/1996 prestaban sus servicios como letrados en el Parlamento de Cataluña o en los otros organismos estatutarios, siempre y cuando hayan cumplido, en los mismos, funciones de asesoramiento o representación y defensa jurídica durante dos años consecutivos o tres años alternos, como mínimo, y también los que, reuniendo estos requisitos, hayan cumplido aquellas funciones y se encuentren en la situación de servicios especiales. La experiencia a valorar es la correspondiente a los servicios prestados en la respectiva institución.

c) A los funcionarios de la Generalidad, licenciados en derecho, de los cuales dependan las asesorías jurídicas generales de los departamentos de la Generalidad de acuerdo con lo establecido en el art. 2.4 de la Ley 7/1996 , siempre y cuando cumplan los requisitos de antigüedad determinados por la letra b.

2. En todos los casos definidos por el apartado 1, los funcionarios deben desarrollar, efectivamente, como mínimo durante tres años, contados desde su incorporación, funciones propias del Cuerpo de Abogados de la Generalidad. En caso de que no se ejerzan estas funciones, el funcionario afectado pierde su derecho a la integración.

3. En todos los supuestos, la integración en el Cuerpo de Abogados de la Generalidad se debe llevar a cabo mediante la convocatoria de un procedimiento cuyo único objetivo debe consistir en proponer el nombramiento de los aspirantes a la integración que cumplan los requisitos establecidos por esta disposición.

4. En el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno puede hacer uso de la facultad atribuida por la disposición transitoria tercera de la Ley 7/1996 ."

De ello se deduce que no se dio comienzo a un procedimiento de oficio para la integración automática de los posibles interesados, sino de valoración de las condiciones y requisitos que podrían concurrir en cada uno de los solicitantes para aceder al Cuerpo de Abogados del Estado, en virtud de la autorización concedida al Gobierno en la mencionada Disposición Quinta de la Ley 21/2001 , en relación con lo que se disponía en el apartado tercero de la Disposición Trnasitoria Segunda de la Ley 7/1996, de 5 de julio. Por ello una vez finalizado el año 2002, es obvio que la mencionada autorización había caducado, pues dicho plazo era de un año. No se trata de una integración directa y automática, como se ha indicado, sino de valoración de los requisitos que podían concurrir en los solicitantes.

De acuerdo a esta norma, al momento de la entrada en vigor de la Llei 7/1996, el interesado había de ser funcionario de la Generalitat y, en recta interpretación del precepto, debe entenderse que la condición exigida era la de funcionario de carrera, por cuanto, como se ha indicado, estamos ante una integración de funcionarios en un nuevo Cuerpo, y tal integración tan solo puede producirse si se ostenta la condición de funcionario de carrera al momento temporal fijado en la norma, condición ésta que el recurrente adquirió en un momento posterior, de manera que tampoco en este caso cumplía los requisitos exigidos por la Llei para la integración directa.

No se aprecia la existencia de vulneración alguna de precepto material o formal, y menos aún de naturaleza constitucional, como es el derecho al acceso de funciones públicas, que puede serlo en condiciones restricticas en función de las circunstancias o condicionamientos objetivos que concurran en cada caso. La potestad organizatoria de la Administración Pública puede selecconar distintos modos de ingreso o acceso a la función pública siempre que se respeten los principios constitucionales de mérito y capacidad. Como se ha expuesto con anterioridad, el acceso directo al Cuerpo de Abogado de la Generalitat de Catalunya, tuvo unas razones excepcionales que no pueden repetirse continuamente a lo largo del tiempo, pues el fundamento legal y las circunstancias habilitantes de dicha integración directa, fueron tenidas en cuenta por el Legislador para un determinado momento histórico. Es por ello que el Legislador reguló el accesó al mencionado Cuerpo en función de las necesidades organizativas y de eficacia del mismo, sin que en tal regulación tampoco se aprecie vulneración de ninguna norma de rango constitucional.

En cuanto a la desviación de poder, hay que tener en cuenta que La alegación de desviación de poder que se desliza en la demanda carece de base alguna, entre otras razones porque no se concreta qué otra finalidad distinta que la prosecución del interés general puede perseguirse con la resolución impugnada.

Con arreglo a los artículos 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa (LJCA) de 1956 y 63.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LAPPAC), se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Es una figura de importancia destacada en el control de la legalidad de los actos administrativos, como se acredita con su reconocimiento implícito en el artículo 106.1 de la Constitución, ya que si en este precepto se declara que los Tribunales controlan el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, si se demuestra que son torcidos o desviados los que la inspiran ha de revocarse o anularse la resolución o acto consiguiente porque no estarán guiados por la finalidad de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Pero no basta la simple alegación sin aportar un mínimo principio de fundamento de la existencia de la desviación de poder, que pueda servir de convicción racional a este Tribunal para apreciar su existencia.

De todo lo expuesto resulta que ha de desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin hacer imposición de costas, al no darse circunstancias que la justifiquen, conforme dispone el art. 139 de la LJCA

Fallo

1º Desestimar el recurso

2º No imponer costas

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 21 DE FEBRERO DE 2007, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.