Sentencia Administrativo Nº 1089/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 187/2004 de 24 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO Nº: 187/2004

PARTES: MEDITERRANEA Y FORESTAL, S.A.

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A Nº 1089

Ilustrísimos Señores:

MAGISTRADOS

D. JOSÉ JUANOLA SOLER.

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Dña. ANA RUBIRA MORENO.

BARCELONA, a veinticuatro de noviembre de dos mil nueve.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso contencioso

administrativo nº 187/2004, seguido a instancia de la entidad MEDITERRANEA Y FORESTAL, S.A., representada por el Procurador Don IVO RANERA CAHIS,

contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por la LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, sobre Urbanismo-Planeamiento.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, habiendo actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado

Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- El 4 de julio de 2003 tuvo entrada en los servicios de Correos escrito de interposición de recurso de alzada contra el Acuerdo de 26 de febrero de 2003 de la Comissió d'Urbanisme de Girona de aprobación definitiva del texto refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres.

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 24 de noviembre de 2009, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre de la entidad MEDITERRANEA Y FORESTAL, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de 26 de febrero de 2003 de la Comissió d'Urbanisme de Girona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se acordó la aprobación definitiva del texto refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres.

SEGUNDO.- La parte actora cuestiona la legalidad de la figura de planeamiento de autos, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) La parte actora después de identificar la titularidad de sus terrenos -de aproximadamente 223,55 Has- ubicados en el término municipal de Vidreres, relaciona que con anterioridad estaban clasificados, en su mayor parte, como Suelo Urbanizable Programado, formando parte del Sector de suelo residencial número III del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres de 1982.

A su vez se añade que a las alturas de 1997 fue presentado para su aprobación un Avance de Planeamiento del Sector SUP III "Puig Ventós" de Vidreres, que dividía su ámbito en cuatro subsectores, así como el Plan Parcial correspondiente al Subsector I, de 62,5795 Has. Ante la aprobación inicial y provisional por el Ayuntamiento de Vidreres y la denegación de la aprobación definitiva por la Comisión de Urbanismo de Girona operada a 18 diciembre 1997 se planteó un recurso contencioso administrativo.

Se insiste en que en la tramitación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres, en su aprobación inicial y provisional, el Sector Puig Ventós quedó en parte clasificado como Suelo Urbano y en parte como Suelo Urbanizable -SUS-11 Puig Ventós-. En esta última vertiente se reconocían los usos de vivienda, usos hoteleros y del sector terciario, así como la previsión de un centro geriátrico, más un campo de golf.

Y es así que se critica que en el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 28 de mayo de 2002 se acordó suspender la aprobación definitiva de la Revisión hasta que no se incorporara, en la parte menester, la prescripción consistente en que en el Sector SUS-11 Puig Ventós-Golf se clasificará como Suelo No Urbanizable Forestal ya que no se considera justificada su clasificación como Suelo Urbanizable desde el punto de vista medioambiental, teniendo en cuenta que el artículo 22 de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, Forestal de Cataluña establece que los terrenos forestales no afectados por los procesos de consolidación y de expansión de estructuras urbanas preexistentes y que no formen parte de una explotación agraria, como es el caso, han de ser clasificados por los instrumentos de planeamiento urbanístico como Suelo No Urbanizable y asimismo calificados urbanísticamente con la clave 12, Zona de Protección Forestal.

Y se insiste en el sentido de que el propio Ayuntamiento manifestó a la Comisión de Urbanismo de Girona su disconformidad con la clasificación y calificación referida, y así se hizo constar en el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 12 diciembre de 2002 que cuando aprobó el texto refundido de la revisión se indicó y se hizo constar expresamente "la disconformidad de este ayuntamiento con la clasificación del Sector SUS-11 Puig Ventós como suelo no urbanizable" ordenado por la citada Comisión de Urbanismo de Girona.

B) El Acuerdo impugnado es contrario al Principio de Autonomía Municipal en materia de planeamiento al sostenerse en una clasificación y una calificación urbanística distintas a las defendidas por el Ayuntamiento cuando nos hallamos ante una materia eminentemente discrecional cuando la Administración Autonómica ni siquiera ha mencionado la hipotética afectación de intereses supralocales.

C) El Acuerdo de la Comissió d'Urbanisme de Girona no es conforme al contenido de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, Forestal de Catalunya .

A tales efectos se cita el artículo 22.1 y muy especialmente el artículo 3.1 de la precitada Ley .

D) Falta de justificación de la clasificación de los terrenos del sector SUS-11 como Suelo No Urbanizable. A tales efectos se critica el Informe de la Delegación Territorial en Girona del Departamento de Medio Ambiente de 5 diciembre 2001 al señalarse en el mismo que el mantenimiento como suelo urbanizable de 193 Ha. en el ámbito se considera poco justificable habida cuenta el hecho de que esos suelos no han sido objeto de ningún tipo de desarrollo, conservan actualmente su carácter forestal, y no resultan, en principio, necesarios atendiendo las consideraciones contenidas en la memoria del propio Plan general en el sentido de que, incluso delante una hipótesis de fuerte crecimiento, habrá suelo para absorber la demanda para los próximos 16 años sin contar con las bases no desarrolladas de Puig Ventós.

A tales efectos insisten en que la legislación aplicable se constituye en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo, y la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, en su redacción dada por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.

En este punto se trata de apoyar esta tesis en un denominado Estudio sobre el Medio Natural de los terrenos de autos que se acompaña junto con el escrito de demanda como documento nº 2.

E) Se trata de defender el contenido del proyecto de la parte recurrente a desarrollar que tiende a la satisfacción de una demanda de servicios de tipo inmobiliario que no está cubierta en la actualidad y correspondiente a una urbanización residencial de calidad integrando un complejo diseñado para las personas mayores, de titularidad privada, operativo tanto de día como en su vertiente de apartamentos tutelados, complejo cerrado por razones de seguridad con vigilancia las 24 horas. Y todo ello rodeado por un campo de golf.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las documentales obrantes en los correspondientes ramos de prueba-, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente:

1.- Por hallarnos ante una figura de planeamiento urbanístico consistente en la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres cuya aprobación inicial se produjo a 9 de agosto de 2001, que no se ha contradicho eficazmente, a efectos de derecho transitorio, autonómico y estatal, de un lado, procede estar a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y en su consecuencia procede estar a lo dispuesto en el régimen establecido en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo, y, de otro lado, en lo que a la legislación estatal hace referencia a la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, en su redacción dada por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.

2.- Como ambas partes convienen en admitir que en la ordenación urbanística anterior, dispensada por el Plan General de 1982, los terrenos de autos se hallaban clasificados de Suelo Urbanizable Programado, debe significarse que una vez entra en vigor la Ley 6/1988, de 30 marzo, Forestal de Cataluña, en razón a lo dispuesto en su artículo 3.1 .a), los terrenos de autos no podían tener la consideración de terreno forestal al excluirse de la misma los suelos calificados legalmente como urbanos o como urbanizables programados, y sin que ello resulte obstado por ninguna disposición transitoria de esa Ley. Dicho en otras palabras, el reverso negativo del concepto de terreno forestal comprendido en el invocado artículo 3 de la Ley Forestal de Cataluña impide toda veleidad en la pretendida aplicación del artículo 22 de la meritada Ley para los denominados terrenos forestales no afectados por procesos de consolidación y expansión de estructuras urbanas y a ello debe estarse.

3.- Respecto a las invocaciones a haberse seguido la vía contencioso administrativa contra la iniciativa de planeamiento urbanístico operada en el año 1997 este tribunal nada tiene que añadir a la misma, sino remitirse a la resultancia de la misma una vez dictada la Sentencia nº 362, de 14 de marzo de 2005, por la Sección 2ª de esta Sala de contenido desestimatorio.

4.- Por otra parte, en los particulares relativos a la clasificación de Suelo No Urbanizable debe insistirse en el posicionamiento que se ha ido reiterando respecto a la subsistencia del Suelo No Urbanizable no reglado en el régimen de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, en la redacción dada por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes. A tales efectos procede reiterar lo argumentado en nuestra Sentencia nº 109, de 7 de febrero de 2008 , del siguiente modo:

"Igualmente, por todas, siguiendo la doctrina que finalmente se sienta en nuestras Sentencias nº 653, de 5 de julio de 2007 y nº 717, de 20 de julio de 2007 , con las necesarias adaptaciones a las tesis bien de suelo urbanizable improcedente y de suelo no urbanizable improcedente, debe centrarse el caso y reiterarse lo siguiente:

"Pasando a la clasificación de Suelo No Urbanizable no debe perderse de vista que en el presente caso no resulta aplicable la redacción originaria del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que efectivamente habilitaba a la Administración planificadora para clasificar de Suelo No Urbanizable el denominado Suelo No Urbanizable Inadecuado para el desarrollo urbano (sic) que, a no dudarlo, se trataba de un Suelo No Urbanizable discrecional.

Resulta aplicable ese artículo en la redacción posterior dada por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que hizo desaparecer ese supuesto de Suelo No Urbanizable Inadecuado discrecional.

Y evidentemente no resulta aplicable ese artículo en la redacción dada por la Ley estatal 10/2003, de 20 de mayo , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que volvió a reconocer ese supuesto de Suelo No Urbanizable discrecional.

Dicho en otras palabras, el artículo 9 que nos ocupa tiene el siguiente contenido:

"Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales".

No obstante, sin perjuicio de ello debe igualmente traerse a colación la redacción del artículo 7 de la meritada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, al disponer:

"Artículo 7 . Clases de suelo.

A los efectos de la presente ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística".

Siendo ello así bien se puede comprender que las razones y alegaciones formuladas por la parte actora recayentes, en esencia, en la negación de que no pudiera considerarse un Suelo No Urbanizable discrecional caen en la medida que a esas alturas temporales en la legislación autonómica de Cataluña constituida por el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, se hallaba incorporada la clasificación de Suelo No Urbanizable no sólo para los merecedores de una especial protección sino también para otros que a no dudarlo cabía perfectamente entender como Suelo No Urbanizable Inadecuado -baste remitirse a los dictados de los artículos 117, 118 y demás concordantes del Texto Refundido de 1990 - y que cabía igualmente entender subsumibles en las referidas clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística en este caso de Cataluña y desde luego viabilizadas por la propia legislación estatal".

Por consiguiente las alegaciones en contrario formuladas, pretendiendo una suerte de Suelo No Urbanizable totalmente reglado en sus modalidades sin posibilidad de discrecionalidad alguna en su establecimiento, no pueden viabilizarse.

Como se ha expuesto anteriormente en la tesitura de tener que contemplar el caso desde la perspectiva de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , con sus redacciones, originaria y la de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, o de la redacción dada a la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, habida cuenta de la expresa y expresiva previsión de supuestos de Suelo No Urbanizable discrecional, las conclusiones seguirían siendo las mismas".

Y conclusiones que siguen siendo las mismas a la luz de las modificaciones operadas en el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, por el Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre , de medidas urgentes en materia urbanística, una vez que, por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo , y por el Real Decreto Legislativo 2/12008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, la legislación estatal se ha apartado de la técnica de la clasificación urbanística.

5.- Efectivamente las partes planean en el halo del control que puede y debe desempeñar la Administración Autonómica cuando se trata de abordar una figura de planeamiento urbanístico aprobada inicial y provisionalmente por la Administración Municipal y no constan otros supuestos afectantes a otras administraciones. Pues bien, a esos efectos procede seguir reiterando, por todas, las argumentaciones de nuestra Sentencia nº 1056, de 17 de noviembre de 2009 , en los siguientes términos:

"Efectivamente, ello es así tanto en la vertiente ya expuesta del desarrollo urbanístico sostenible como, si así se prefiere, en el ámbito general del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico sentada en su momento por el Tribunal Supremo y seguida en su misma línea por este tribunal a los efectos del derecho urbanístico autonómico. Baste a los presentes efectos traer a colación lo reiteradamente establecido por este tribunal en los términos de nuestras Sentencias nº 340, de 29 de abril de 2008 y nº 1043, de 30 de diciembre de 2008 -:

"Como no les pasa desapercibido a las partes contendientes en el presente proceso se hace necesario volver a traer a colación la evolución jurisprudencial recayente en materia de autonomía municipal y competencias de la administración autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por nuestra Constitución -artículos 137 y 140 -. A estos efectos, deberá recordarse que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por lo tanto la base para una definición positiva y negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación de los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos; b) negativamente, es de indicar, que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local. Además no puede pasarse por alto la acomodación que ha sufrido el régimen establecido con la diferenciación de aspectos reglados y discrecionales y, en ambos supuestos, por razón de intereses locales o supralocales tan reiteradamente destacado por la doctrina jurisprudencial cuya cita debe dispensarse.

A ese respecto en línea con esa doctrina interesa dejar sentadas las siguientes apreciaciones:

"... una acomodación... al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados - es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción.

a) Determinaciones del Plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad; en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación autonómica".

Pues bien, en el presente caso, ante una dimensión de Suelo No Urbanizable, no reglado sino discrecional, que excede con mucho y sobradamente el ámbito municipal o, si así se prefiere e igualmente, con la ambición del proyecto que se presenta que se halla igualmente en la órbita más amplia de los meros intereses municipales y que nadie cuestiona eficazmente, lo único que cabe apreciar son modelos urbanísticos sobre esos supuestos diferenciados -los de la administración municipal y de la promoción privada, de un lado, y los de la administración autonómica, de otro lado-, al punto que los defendidos por la parte actora no alcanzan a negar las funcionalidades globales e integrales supramunicipales por lo que no puede hacer prevalecer ni el criterio de la parte actora ni el de un/os perito/s -máxime cuando en el informe o estudio aportado resulta evidente la relación de supuestos de cierto interés por las zonas que se destacan bastando remitirse a sus dictados y especialmente a sus conclusiones a ese respecto-. Y ello es así ya que, por lo razonado, debe ser el criterio de la Administración competente en la potestad ordenadora, con apoyo en los pareceres técnicos pluridisciplinares en la materia, el que debe prevalecer y mantenerse.

Por todo ello, e interesa reiterarlo, a los efectos de una clasificación de Suelo No Urbanizable, no reglada sino discrecional, se estima que el complejo diseñado por la parte actora y defendido por la Administración Municipal no puede imponerse sobre el ejercicio de "ius variandi" de la Administración Autonómica competente en la dimensión supramunicipal del caso que se halla mínima y suficientemente justificada en los términos expuestos, inclusive, en parte, admitidos por la documental técnica que se aporta de contrario.

Por todo ello procede desestimar la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 .

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad MEDITERRANEA Y FORESTAL, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de 26 de febrero de 2003 de la Comissió d'Urbanisme de Girona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se acordó la aprobación definitiva del texto refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres, del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Hágase saber que la presente Sentencia, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo sólo si se funda en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que haya sido relevante y determinante del fallo, que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de diez días a contar desde su notificación, y, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina Autonómico, si se funda en infracción de las normas emanadas por la Comunidad Autónoma, que habrá de interponerse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 99 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de treinta días a contar desde su notificación.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.