Sentencia Administrativo Nº 109/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 434/2014 de 02 de Marzo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000434 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04753/2014

Demandante:D. Eleuterio

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a dos de marzo de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 434/2014que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido D. Eleuterio , representado por el Procurador D. Fernando M. Martínez Roura y asistido de la Letrada Dª Pilar Hernández Cornejo contra la resolución de 18 de junio de 2014, dictada por el Subsecretario de Empleo y Seguridad Social por delegación de la Ministra del Departamento, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida en reclamación de los perjuicios sufridos por la denegación de la solicitud de residencia de larga duración formulada el 2 de agosto de 2010; ha sido parte la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado .

Antecedentes

PRIMERO.- Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución antes citada por la que se desestima su reclamación de responsabilidad patrimonial tramitada en el expediente NUM000 , el cual fue admitido a trámite por Decreto de fecha 23/07/2015, con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-Una vez recibido el expediente, se dio traslado a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2015, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando la admisión de la demanda y previos los trámites preceptivos se dicte sentencia por la que declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada reconozca el derecho del recurrente a ser indemnizado en la cantidad de 48.600 euros.

TERCERO.- La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 24 de noviembre de 2015, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida.

CUARTO.-No habiéndose solicitado prueba, después del trámite de conclusiones, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo que fué señalado en Providencia de 18 de febrero de 2016 para el día 24 de febrero de 2016, en que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

La cuantía del recurso ha sido fijada en 48.600 euros.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de 18 de junio de 2014, dictada por el Subsecretario de Empleo y Seguridad Social por delegación de la Ministra del Departamento, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida por Eleuterio , en reclamación de los perjuicios sufridos por la denegación de la solicitud de residencia de larga duración formulada el 2 de agosto de 2010.

SEGUNDO.-Los hechos que se encuentran en el origen de este proceso son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El 2 de agosto de 2010, el demandante formuló solicitud de autorización de residencia permanente con fundamento que haber residido en España de forma legal y continuada durante cinco años. La solicitud fue denegada mediante resolución desestimatoria expresa de 10 de diciembre de 2010 con fundamento en que el demandante no acreditó que había residido legalmente en España durante los cinco años previos, así como en que había sido condenado en Sentencia firme del 28 de mayo de 2008 y en los informes desfavorables emitidos por la Brigada de Información y Documentación a causa de los antecedentes policiales del demandante. Tal resolución denegatoria fue confirmada mediante la desestimación del recurso de reposición seguidamente interpuesto.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la denegación de la autorización de residencia permanente, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 31 de Madrid, mediante Sentencia de 28 de septiembre de 2012 , reconoció el derecho del demandante a la obtención del permiso de residencia solicitado por considerar que la solicitud presentada para su concesión había sido estimada por silencio administrativo positivo previsto en el art.37.5 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre , y que si la Administración consideraba que la concesión por silencio era nula de pleno derechos por no concurrir los requisitos para su concesión ( art 62.f Ley 30/1992 ) debió acudir al procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad del acto de concesión en vez de dictar una resolución expresa denegatoria para la que ella no estaba autorizada.

Mediante resolución de 25 de junio de 2013, dictada en ejecución de Sentencia, le fue concedida la autorización de residencia permanente.

b) El demandante formuló solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos a causa de la denegación del permiso de residencia permanente, aduciendo que como consecuencia de que le denegaron el permiso no ha podido trabajar, perdió su empleo, afectó a la tramitación de su expediente de nacionalidad y fue detenido durante 72 horas durante la tramitación de un expediente de expulsión. Solicitaba una indemnización de 48.600 €.

Mediante la resolución que aquí se impugna se denegó la reclamación de responsabilidad con fundamento en que la denegación del permiso solicitado no fue arbitraria porque el demandante tenía antecedentes penales y no acreditaba residencia legal durante cinco años, por lo cual, no siendo arbitraria dicha resolución, no surgía la responsabilidad patrimonial a la vista de que la mera anulación de un acto en vía administrativa o jurisdiccional no suponer necesariamente la responsabilidad de la Administración. Además, consideró que no se acredita el daño producido a pesar de que se requirió al demandante por dos veces para que individualizase el perjuicio causado que reclama de forma global en 48.600 €, lo que el demandante desoyó.

TERCERO.-En la demanda se sostiene que concurren los presupuestos o requisitos de la responsabilidad administrativa, pues se le denegó injustamente el permiso de residencia mediante el dictado de una resolución contraria a la ya producida estimación por silencio positivo, y sufrió el perjuicio consistente en que no pudo trabajar hasta que finalmente se le concedió el permiso y además durante este tiempo estuvo en situación de estancia irregular, siendo detenido por ello. Aduce además que perdió el trabajo que tenía (por el que estaba en situación de alta) en la empresa Homa Obras y Servicios, S.L y no pudo aprovechar la oferta de trabajo que tenía en Hoblari Construcciones.

En cuanto a la cuantificación del daño, el convenio de la construcción aplicable señalaba una retribución de 48,04 € diarios para los trabajadores de su categoría, por lo que le corresponderían 44.438 euros por los 925 días en que no pudo trabajar por la causa indicada. Por el daño moral consistente en la posibilidad de ser detenido en cualquier momento por estancia irregular, como efectivamente sucedió, reclama 41.620 €.

CUARTO.-Para abordar la cuestión suscitada bueno será recordar la que el artículo 106.2 de la Constitución Española establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas: '1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. -2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas'.

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas han sido concretados en numerosas sentencias del Tribunal Supremo, por todas, la sentencia de 28 de enero de 1999 señala que:

'Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado'.

QUINTO.-El Tribunal Supremo en sentencia de 19 de mayo de 2010 (recurso casación nº 610/2006 ) recuerda la doctrina reiterada del mismo, según la cual el principio de responsabilidad de la Administración que proclama el artículo 106 de la Constitución está limitado, por expresa disposición del artículo 141.1 de la Ley 30/1992 , a aquellas lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley; lo que exige la necesaria concurrencia, para apreciar en sentido positivo la responsabilidad administrativa, de la antijuridicidad del daño, puesto que, en definitiva, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.

Por otro lado, el artículo 142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , dispone que: 'La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnización.'

Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en el sentido de entender que si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles, de conformidad con las disposiciones que regula la materia, contenida en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Así, tal anulación es el presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo

Avanzando en esta línea argumental, señala que en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, a la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución . En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución , sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Doctrina recogida en la Sentencia de 19 de mayo de 2010 , antes citada.

SEXTO.-En el presente supuesto hemos de comenzar por precisar cuál es el concreto funcionamiento de los servicios públicos del que se pretende derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración. A tal efecto hemos de distinguir entre el contenido y la justificación de la denegación del permiso de residencia solicitado y el hecho mismo de haber dictado una resolución más allá del momento en el que, en aplicación de la legalidad vigente, cabía a la Administración dictarla con un contenido negativo al haberse producido ya los efectos del silencio negativo.

Por lo que se refiere a la primera faceta o cuestión, hemos de convenir con la resolución recurrida en que la denegación del permiso de residencia se fundó en razones o motivos razonables como son la existencia de antecedentes penales y la falta de acreditación de que el demandante hubiera residido en España durante los cinco años precedentes. De ahí que la razonabilidad de la decisión adoptada excluya la existencia de responsabilidad administrativa con independencia de cual fuera la resolución judicial que pudiera recaer en el proceso de impugnación de la denegación del permiso de residencia, pues a tenor de lo dispuesto en el art. 142.4 LRJPAC '[L]a anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización'

Ahora bien, la imputación de responsabilidad no se vincula tanto a las razones de la decisión denegatoria cuanto al hecho mismo de que se dictase resolución denegatoria cuando la legalidad vigente ya confería al silencio administrativo efecto positivo y, consecuentemente, la Administración no podía resolver en sentido desestimatorio cualesquiera que fueran las razones que avalasen tal desestimación. Y ello por impedirlo el art. 43 LRJPAC, a tenor del cual '[L]a estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento' y '[E]n los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.'

Es por tanto el dictado de una resolución administrativa de un sentido desestimatorio que la Administración estaba inhabilitada para dictar por muy justificadas razones que pudieran avalar la decisión, lo que individualiza el funcionamiento del servicio público al que se liga la pretensión indemnizatoria.

SÉPTIMO.-Hechas las anteriores precisiones nuestro razonamiento nos conduce necesariamente a estimar que, en efecto, la Administración ha de responder de las consecuencias dañosas que se derivaron de un anormal funcionamiento de los servicios públicos, pues la vulneración del Ordenamiento jurídico que supuso el dictado de una resolución denegatoria extemporánea cuando la solicitud del demandante ya había sido estimada por silencio administrativo positivo era una vulneración clara e inequívoca que sobrepasa los límites cubiertos por la razonabilidad excluyente de la responsabilidad al amparo del ya citado art 142.4 LRJPAC y de la jurisprudencia que lo interpreta. De la actuación administrativa se derivaron, con causalidad indiscutida, los daños que más adelante concretaremos y valoraremos, por lo que concurren todos los elementos precisos para que surja la obligación de indemnizar a cargo de la Administración.

No obstante cabría cuestionarse si el razonamiento debía ser justamente el contrario, esto es, poner el acento en que existían razones para denegar el permiso de residencia solicitado y que el demandante se benefició precisamente de la inactividad de la Administración, la cual condujo a que debiera entenderse estimada su solicitud pese a no contar con los requisitos exigidos, como así declaró el Juzgado de lo Contencioso-administrativo en su Sentencia. Ahora bien, tal razonamiento podría ser contemplado si contásemos con una resolución administrativa o judicial que hubiera anulado la concesión del permiso de residencia obtenido como consecuencia del silencio administrativo, pues en tal caso lo que se evidenciaría sería que el demandante habría disfrutado indebidamente de un permiso de residencia y, consecuentemente, tendría la obligación jurídica de soportar el perjuicio patrimonial sufrido como consecuencia de la inicial denegación. Sin embargo, desconocemos si, tal como sugería la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo, se inició después un procedimiento de revisión de oficio a fin de anular un permiso de residencia que la Administración entendió que no debió ser concedido. Nada ha sido puesto en conocimiento de este Tribunal al respecto pese a que pudiera ser un hecho con relevancia enervante de la responsabilidad patrimonial que se demanda y nuestra jurisdicción no se extiende a realizar un juicio hipotético al respecto en el seno de este proceso.

OCTAVO.- En relación con la individualización conectada causalmente con el funcionamiento administrativo, la demandante ha acreditado que fue detenido por estancia ilegal al menos durante un día, pues aporta auto del Juzgado de Instrucción en el que consta que el mismo día en que fue puesto a disposición del Juez, este denegó la autorización de internamiento mientras se tramitaba el expediente de expulsión.

No se considera en cambio acreditada la pérdida del empleo que aduce la demandante, toda vez que consta en las actuaciones que el contrato con Homa se extinguió el 10 de noviembre de 2010, antes de que denegase al demandante el permiso de residencia. Y lo mismo cabe decir de la supuesta pérdida de contratación con Hoblari, pues según consta en la vida laboral del demandante se le dio de baja en junio de 2010, también antes de que se le denegase el permiso de residencia, lo que excluye toda conexión entre ambos acontecimientos. Consecuentemente, nada cabe indemnizar por estos supuestos daños, como tampoco por la supuesta pérdida de ocasiones laborales durante el periodo que media entre la denegación indebida del permiso de residencia y su final obtención, pues no son indemnizables las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, rigiendo al respecto un criterio restrictivo ( SAN de 17 de junio de 2015, rec.436/2013 ).

Ceñida la cuantificación de los daños a la detención padecida y al daño moral derivado del mantenimiento del demandante en situación de estancia irregular y de la pérdida global de oportunidades que de ello se deriva, la Sala considera desmesurada la petición de 48.600 € solicitada en el suplico de la demanda. Siguiendo la orientación marcada por la citada SAN de 17 de junio de 2015 (rec. 436/2013 ), la Sala considera más ajustada la cantidad de 1.000 €.

NOVENO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , la estimación parcial del recuso conduce a que no se impongan las costas a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo núm. 434/2014, interpuesto por el Procurador don Fernando Martínez Roura, en representación de DON Eleuterio , contra resolución de 18 de junio de 2014, dictada por el Subsecretario de Empleo y Seguridad Social por delegación de la Ministra del Departamento, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida por Eleuterio , en reclamación de los perjuicios sufridos por la denegación de la solicitud de residencia de larga duración formulada el 2 de agosto de 2010, la cual anulamos por contraria al Ordenamiento jurídico.

Reconocemos el derecho del actor a ser indemnizado en la cantidad de 1.000 € por los daños sufridos.

No imponemos las costas a ninguna de las partes.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.