Sentencia Administrativo Nº 1095/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 492/2014 de 18 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. ANTONIO MORENO ANDRADE

D. JOSE SANTOS GOMEZ

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a dieciocho de diciembre de dos mil catorce.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso de apelación número 492/2014interpuesto por D. Pelayo y D. Silvio , representados por el Letrado Sr. Sierra Rodríguez, contra la Sentencia de 28 de julio de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número cuatro de Córdoba dictado en Procedimiento Ordinario num. 569/2013, siendo parte apelada la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE CORDOBA, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Con fecha 28 de julio de 2014 el Ilmo. Sr. Magistrado Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número cuatro de Córdoba dictó Sentencia en el proceso desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pelayo y D. Silvio contra el Decreto de 3 de julio de 2013 del Presidente de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Córdoba, dictado en el expediente NUM000 , por el que, como pronunciamientos principales: Primero.- Se ordena a la propiedad del inmueble sito en c/ DIRECCION000 nº NUM001 : a) la adopción con carácter urgente e inmediato, y bajo dirección facultativa, de las medidas de seguridad que expresaba consistentes en retirar los elementos de la cubierta que pudieran producir desprendimientos, y en llevar a cabo -en tanto en cuanto se da cumplimiento al punto anterior o en todo caso mientras no se inicien la obras de rehabilitación integral- las labores de apuntalamiento y medidas de seguridad que se estimen técnicamente oportunas y necesarias, dado el estado descrito en la correspondiente Ficha del Catálogo; y b) llevar a cabo las labores de revisión y mantenimiento necesarias para que las fachadas del inmueble recuperen sus condiciones de seguridad y decoro público que le son propias mediante la reparación de los vuelos y de las fachadas tras su previa revisión -obras de revisión de fachadas a iniciar en quince días y culminar en otros quince días-; debiendo presentar en seis meses la solicitud de la preceptiva licencia de rehabilitación integral del inmueble; y Segundo.- Desestimar el recurso de reposición interpuesto por los propietarios del inmueble, D. Pelayo y D. Silvio , contra el Decreto del mismo órgano de 22 de marzo de 2013, adoptado también en el expediente mencionado, por el que se les ordenaba la demolición del muro medianero existente en la zona de prolongación de la parcela hacia la c/ Cepas, y el posterior enfoscado, fijándose como plazos para el inicio y la ejecución de esa actuación 15 y 30 días respectivamente, y seis meses para la presentación en la Gerencia de la solicitud de la preceptiva licencia de rehabilitación integral del inmueble.

SEGUNDO .- Contra dicha Sentencia se presentó en tiempo y forma recurso de apelación por la parte actora, habiendo expuesto las partes sus alegaciones, que quedan unidas.

TERCERO .- No se ha abierto la fase probatoria en esta instancia.

CUARTO .- Señalado día para votación y Fallo, tuvo éste lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO .- La pretensión revocatoria de los apelantes se basa en una serie de argumentos que recogemos sintéticamente en los apartados que siguen: A) La LOUA faculta a los municipios para dictar órdenes de ejecución de obras de reparación, conservación y rehabilitación de edificios en sus artículos 155.1 y 158.1, pero no para ordenar a los particulares que soliciten licencia de obras para la rehabilitación integral, no existiendo habilitación legal que ampare tal proceder que conllevaría el pago del ICIO y de la tasa por licencia de obras con enriquecimiento injusto de la Administración; debiendo quedar en la esfera de los propietarios del inmueble la decisión de solicitar o no licencia para el efecto señalado. Por tanto debió seguirse el procedimiento previsto en los artículos 155 y ss LOUA, confundiendo la Administración y la Sentencia de instancia dos instituciones de naturaleza distinta, como son las órdenes de ejecución de recepción obligatoria para garantizar la seguridad de los inmuebles -a las que se refieren aquellos preceptos- con las licencias como actos administrativos de carácter rogado que la Administración no puede imponer; de modo que la actuación administrativa impugnada prescinde del procedimiento legalmente establecido e incurre en desviación de poder al utilizar la potestad de dictar órdenes de ejecución de rehabilitación para obligar a los propietarios a realizar un acto (solicitud de licencia) que se encuentra en la esfera de su libre voluntad. Insiste en que el objeto litigioso no estriba en si la rehabilitación es o no necesaria, pues todos los propietarios la desean, sino en la orden de solicitar en seis meses la licencia de rehabilitación y posterior ejecución de ésta, habiendo acudido los actores tanto al Ayuntamiento como a la GMU y a la Junta de Andalucía interesando información ante la rehabilitación ordenada. B) Pese a lo anterior, se enfatizó en la demanda y en el ramo de prueba sobre la cuantía a que ascendería el contenido normal del deber de conservación porque la Administración fundamentó la desestimación de su pretensión en la falta de acreditación de tal extremo, punto en el que además la Sentencia incurre en incongruencia intrínseca a la hora de valorar sobre su relevancia. Señala en todo caso que es a la Administración a la que incumbe aportar la valoración a que se refiere el artículo 155.3 LOUA, no aportando nada a la determinación de la cuantía a aportar por cada parte la presentación de un proyecto con su correspondiente presupuesto en el caso de que los propietarios voluntariamente solicitaran licencia y optaran por un uso distinto al residencial. Añade que los demandantes se habrían aquietado si en el procedimiento de orden de ejecución se les hubiera exigido la presentación de un proyecto de rehabilitación; y que en lo relativo al coste de la rehabilitación integral mal podrá la Administración imponer multas coercitivas en el porcentaje indicado en su resolución si previamente no se ha efectuado una valoración de esas obras; habiendo dictado la demandada a lo largo de cinco años sucesivas órdenes de ejecución a costa de los recurrentes para finalmente terminar con una orden de rehabilitación integral. C) En la sustanciación del expediente administrativo se ha prescindido de los trámites sobre la valoración del contenido normal del deber de consignación, la consignación presupuestaria de los costes de lo que exceda del contenido normal del deber de conservación, la orden de rehabilitación, la previsión de ayudas públicas, o las bonificaciones en las tasas por expedición de licencias ( artículos 155 apartados 2 a 6 y 158.1 LOUA). D) La Sentencia de instancia infringe el artículo 67.1 LJCA , careciendo de motivación y congruencia por no dar respuesta al por qué considera la orden de obtener licencia de obras un acto ajustado a Derecho y en qué norma se ampara la Administración. E) No se motiva la imposición de costas, obviándose que los actores se han visto empujados a la vía judicial por la Administración tras un expediente de más de seis años en el que se les obliga sin habilitación legal a solicitar una licencia, por lo que no ha existido temeridad ni mala fe en los demandantes y no está justificada por ello la imposición de costas.

La defensa municipal opone con carácter general que la parte actora se limita en última instancia a reiterar lo argumentado en la primera instancia, no cumpliendo las condiciones propias del recurso de apelación; y que la valoración de la prueba -que es la obrante en el expediente administrativo- en la Sentencia apelada ha sido rigurosa, ponderada, correcta, lógica y justa como evidencia el razonamiento que transcribe, debiendo estarse a ella por no incurrir en errores graves o irracionales. Mantiene seguidamente que el Juzgador de instancia ha llegado a la conclusión cierta, tras valorar la prueba, de que la realización de las obras de rehabilitación acordadas es necesaria, dando respuesta para ello a las alegaciones de contrario sobre las consecuencia de la orden de rehabilitación integral acordada, en especial en lo relativo a la necesidad de solicitar licencia para realizar dichas obras de rehabilitación; confundiendo en este punto la parte apelante lo que son obras de seguridad urgentes para las que la orden de ejecución equivale a la licencia ex artículo 169.3 LOUA, con las de rehabilitación integral del inmueble que sí necesitan de la preceptiva licencia urbanística. Alega a renglón seguido en torno a las objeciones de los apelantes sobre el procedimiento para la rehabilitación y sus consecuencias, que todo ello quedó explicado en el informe de la Jefa de la Oficina de Ruinas que sirvió de base para la desestimación del recurso de reposición y seguidamente transcribe; y concluye que la orden de rehabilitación integral acordada se encuentra ajustada a la legalidad aplicable y es procedente sin perjuicio de que su materialización pueda o tenga que diferirse en el tiempo como así se hacía constar en el informe motivador del acuerdo objeto de impugnación y argumentaba el Juzgador de instancia.

SEGUNDO .- Como se desprende de lo argumentado por los recurrentes tanto en su apelación, como antes en su demanda, y previamente en la vía administrativa, de la parte dispositiva del acto administrativo impugnado se discute únicamente el pronunciamiento relativo a la orden de rehabilitación del edificio del que son propietarios y a la necesidad de solicitar licencia de obras para llevarla a efecto.

A partir de tal consideración cabe hacer una primera precisión de orden procesal, y es que de apreciarse no ajustados a Derecho estos pronunciamientos la estimación del recurso sólo podría ser parcial, habida cuenta que el suplico de la demanda no limita su pretensión anulatoria a los mismos sino que la extiende al acto impugnado en su integridad pese a que éste incorpora decisiones que, como se ha visto, exceden de la pura orden de rehabilitación en tanto que impone a la propiedad la adopción de medidas de seguridad (retirada los elementos de la cubierta que pudieran producir desprendimientos, y en llevar a cabo -en tanto en cuanto se da cumplimiento al punto anterior, labores de apuntalamiento y medidas de seguridad que se estimen técnicamente oportunas y necesarias, dado el estado descrito en la correspondiente Ficha del Catálogo), la revisión y mantenimiento de las fachadas del inmueble mediante la reparación de los vuelos y de las fachadas tras su previa revisión, y la demolición del muro medianero existente en la zona de prolongación de la parcela hacia la c/ Cepas, y el posterior enfoscado.

Sentado lo anterior, los recurrentes no niegan que la rehabilitación del edificio sea necesaria, al punto de manifestar que es deseo de los propietarios su realización. A este respecto, por tanto, bien podemos reproducir lo razonado en la Sentencia de instancia sobre el particular: 'Pues bien, en el presente caso nos encontramos que efectivamente por la Administración ante el estado del edificio de los actores, emitió diversas ordenes de ejecución de obras necesarias de seguridad, en base al estado de deterioro del inmueble, y el peligro que ello reporta para viandante y vecinos del mismo, obras que han de entenderse realizadas a satisfacción de la Administración, en cuanto sucesivamente y conforme se hacían precisas las mismas se realizaban por los obligados a ello, los actores. Ahora bien, la adopción de las sucesivas medidas de seguridad acordadas y ejecutadas, resulta evidente a la vista de los distintos informes técnicos aportados así el de 3 de febrero de 2010, 3 de mayo del mismo año, o 21 de marzo de 2013, y del progresivo deterioro del inmueble, que arranca en lo que a la intervención administrativa se refiere de 2008, cuyas medidas adoptadas no ponían remedio definitivo al riesgo que suponía el estado del inmueble dado que como se aprecia de las actuaciones realizadas y que consta en el expediente, dicho deterioro resultaba progresivo, en orden de que una vez realizadas obras de conservación en un concreto lugar del inmueble, posteriormente surgía la necesidad de adoptar nuevas medidas de seguridad en cuanto a otra parte o elemento de la finca, de ahí que finalmente se acordara en la resolución objeto de recurso, y de que trae este procedimiento (desestimando el recurso de reposición contra la resolución de marzo de 2013), poner fin a dicha situación mediante la realización de las obras de rehabilitación acordadas, sin que por otro lado ni en el recurso administrativo se aportara informe técnico alguno del que derivara lo innecesario de la rehabilitación apreciada a la vista de referidos anteriores informes técnicos de la Administración.'.

A partir de lo anterior es incuestionable no sólo la competencia municipal para ordenar a la propiedad del edificio acometer las obras de rehabilitación, sino el deber de dicha Administración urbanística de actuar en tal sentido ante el deterioro que sufre el inmueble. Así lo establece el artículo 158.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), a tenor del cuál ' los municipios deberán dictar órdenes deejecución de obras de reparación, conservación y rehabilitación de edificios y construcciones deteriorados, en condiciones deficientes para su uso efectivo legítimo, o cuando se pretenda la restitución de su aspecto originario.'.

No obstante lo anterior, y ante esta deficitaria situación constructiva o estructural del inmueble, su rehabilitación puede y debe ser instada también motu propio por los propietarios sin necesidad de que medie requerimiento en tal sentido por parte de la Administración, dada la función social que cumple la propiedad, y de acuerdo con el artículo 155.1 del mismo cuerpo legal que impone a los propietarios de terrenos, construcciones y edificios de 'mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos para conservarlos o rehabilitarlos, a fin de mantener en todo momento las condiciones requeridas para la habitabilidad o el uso efectivo.'.

El hecho de que esa rehabilitación sea bien pedida por la propiedad, o bien ordenada por la Administración, es relevante -como bien sostienen los demandantes- en lo que respecta a la necesidad o no de obtener con carácter previo al inicio de su ejecución una licencia de obras. En el primer caso, la procedencia de la misma resulta de lo establecido en el artículo 169.1 LOUA, que en su apartado d) sujeta a licencia municipal las obras de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes. Sin embargo, cuando esa rehabilitación es ordenada por la Administración urbanística actuante la solución es la contraria, toda vez que el artículo 169.3 LOUA determina expresamente, y sin excepción, que ' no están sujetas a previa licencia las obras que sean objeto de las órdenes de ejecución, a las que se refiere el art. 158.', órdenes de ejecución entre las que se encuentra, como se ha dicho, las de rehabilitación.

Debe concluirse por tanto que la resolución impugnada no es ajustada a Derecho en tanto que, junto a la orden de rehabilitación del inmueble, impone a los demandantes la obligación de solicitar la preceptiva licencia de obras para tal fin, careciendo esta última decisión de amparo legal de acuerdo con lo que se acaba de razonar.

TERCERO .- Justificada e indiscutida la necesidad de rehabilitar el inmueble en cuestión el artículo 155.2 LOUA establece que el deber que el apartado 1 del mismo precepto impone a tal efecto a los propietarios de edificios ' alcanza hasta la ejecución de los trabajos y obras cuyo importe tiene como límite el del contenido normal del deber de conservación', añadiendo el apartado 3 del mismo artículo que ' El contenido normal del deber de conservación está representado por la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable.'.

Como bien razona el Magistrado a quo los demandantes no han probado -pese a incumbirle esa carga en tanto que fundamento de su pretensión anulatoria- que el coste de la rehabilitación integral del edificio exceda del parámetro establecido en el artículo 155.3 LOUA; la pericial que aportan al efecto junto a su demanda, ratificada en sede judicial, adolece del más mínimo rigor dada la falta de detalle de la metodología utilizada y la ausencia de justificación documental de los datos que toma en consideración e incluso la utilización de referentes temporales no equivalentes (téngase en cuenta que para valorar la construcción de nueva planta toma como referencia preciso de 2013 mientras que para el presupuestos de rehabilitación alude a una propuesta realizada en 2008).

En definitiva, no se hace cuestión de la pertinencia de rehabilitar la finca, que es lo que constituye el sustrato de la orden recurrida; de suerte que debates como los suscitados relacionados con el modo de costear la rehabilitación (posibilidad de ayudas públicas si es que se han establecido por el municipio de acuerdo con el artículo 155.6.b) LOUA, o bonificaciones sobre las tasas por expedición de licencias municipales según artículo 155.6.b) de la misma Ley -extremo en nuestro caso irrelevante por lo dicho respecto a la innecesariedad de licencia de obras-) quedarían diferidos al momento en que se promueva su ejecución por la propiedad con la aportación del pertinente proyecto.

De otra parte, la necesidad de consignación presupuestaria por el municipio sólo se hace precisa para los casos en que éste haya de costear la ejecución, directa o indirectamente, en la parte correspondiente, una vez constatada la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos. Así, podrá costear la rehabilitación en la cuantía que exceda del deber normal de conservación que corresponde al propietario siempre que las obras de rehabilitación sean adecuadas ' para obtener mejoras o beneficios de interés general' (artículo 155.4 LOUA), no mediando en el expediente información técnica ni pronunciamiento en tal sentido; y del propio modo podrá acometer subsidiariamente la rehabilitación del edificio a costa de la propiedad ante el incumplimiento injustificado por parte de ésta (artículo 158.2 LOUA), conducta y actuación que habrán de constatarse y verificarse con posterioridad a la orden de rehabilitación objeto de estas actuaciones.

Finalmente, la misma solución desestimatoria debe darse respecto a la alegación formulada en torno a la posible imposición de multas coercitivas ex artículo 158.2.b) LOUA (' Imposición de hasta diez multas coercitivas con periodicidad mínima mensual, por valor máximo, cada una de ellas, del diez por ciento del coste estimado de las obras ordenadas.'); pues caso de serle impuestas a los recurrentes ante el incumplimiento de la orden de rehabilitación aquéllos podrán hacer valer a través de los cauces procedimentales de rigor cuanto a su derecho convenga en torno bien a la inexistente valoración de dicho coste, o bien a su improcedencia si es que se ha llevado a cabo.

CUARTO .- De acuerdo con cuanto se acaba de razonar y resolver debe revocarse el pronunciamiento sobre imposición de costas procesales causadas en la primera instancia, pues a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no ha lugar a imponerlas a ninguna de las partes habida cuenta la estimación parcial de las pretensiones deducidas.

Y lo propio cabe decir al respecto de las costas causadas en esta segunda instancia a tenor de lo previsto en el apartado 2 del mismo artículo 139 LJCA dada la estimación parcial de lo pedido a través del recurso de apelación que resolvemos.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso de apelación interpuesto por D. Pelayo y D. Silvio contra la Sentencia de 28 de julio de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número cuatro de Córdoba dictado en Procedimiento Ordinario num. 569/2013, debemos revocarla únicamente en cuanto confirma la decisión municipal impugnada de requerir a la propiedad la solicitud de la preceptiva licencia de rehabilitación integral del inmueble; y en cuanto impone a los actores las costas causadas en la primera instancia.

En su lugar procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución municipal citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia, anulándola por no ser ajustada a Derecho en cuanto a ese pronunciamiento relativo a requerir a los demandantes la solicitud de la preceptiva licencia de rehabilitación integral del inmueble.

No ha lugar a hacer expresa imposición respecto a las costas procesales causadas en ambas instancias.

Háganse las anotaciones pertinentes y devuélvanse los autos y el expediente administrativo al órgano remitente para su debido cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.