Sentencia Administrativo Nº 11/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 135/2014 de 28 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000135 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00138/2014

Demandante:D. Hermenegildo

Procurador:D. PEDRO PÉREZ MEDINA

Demandado:MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO

Madrid, a veintiocho de septiembre de dos mil quince.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 135/2014, que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador D. Pedro Pérez Medina, en nombre y representación de D. Hermenegildo , frente a la Administración del Estado, defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución desestimatoria presunta del Ministerio de la Presidencia, en materia relativa a Responsabilidad Patrimonial de la Administración, y cuantía de 81.476,96 €. Ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO.

Antecedentes

PRIMERO:El mencionado recurrente interpuso ante esta Sala en fecha 30 de abril de 2.014, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de referencia, del Ministerio de la Presidencia, en virtud de la que se desestima mediante silencio administrativo la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la exclusión de proceso selectivo por el sistema de promoción interna convocado por la Junta de Andalucía; acordándose mediante Decreto de 5 de mayo de 2.014 admitirlo a trámite y tener por interpuesto el mismo, ordenando la reclamación del expediente administrativo y practicar los emplazamientos legales.

SEGUNDO:En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda mediante escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, termino suplicando se dicte sentencia por la que estimando el recurso, se reconozca la responsabilidad patrimonial solicitada y se condene al Ministerio de la Presidencia a indemnizar al recurrente en la cantidad de 81.476,96 €, más los intereses que procedan, con expresa imposición de costas a la demandada. Y subsidiariamente, se condene a la Administración demandada a indemnizar los daños materiales y personales de manera periódica sobre la base de la diferencia retributiva de los grupos A2 y C1 en los términos expuestos en la demanda, más los daños morales, es decir:

- indemnización de los daños morales (15.000 €)

- más el importe que resulte de sumar las diferencias retributivas desde el 1 de marzo de 2.013 hasta el día en que se dicte Sentencia.

- más los correspondientes pagos mensuales a partir de la Sentencia por las diferencias retributivas entre ambos grupos C1 y A2 (salario base y trienios), durante todo el tiempo que el recurrente continúe en activo, sin cambiar su situación administrativa.

TERCERO:El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, suplicando en definitiva se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando el acto administrativo impugnado, con imposición de costas a la parte demandante.

CUARTO:Tras solicitar y recibirse el pleito a prueba, practicándose la documental propuesta obrante en el expediente administrativo con el resultado obrante en autos, y presentar las partes escritos respectivos de conclusiones sucintas, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 24 de septiembre del corriente año 2.015, en el que efectivamente se deliberó, votó y falló, habiéndose observado en la tramitación del presente recurso todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO:Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo la Resolución presunta del Ministerio de la Presidencia, por la que se desestima en virtud de silencio administrativo la solicitud de indemnización por Responsabilidad Patrimonial de la Administración, en cuantía de 81.476,96 €, siendo antecedentes fácticos a efectos resolutorios que resultan del expediente administrativo los siguientes:

1º.- D. Hermenegildo , funcionario del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado, Subgrupo C1, resultó transferido a la Junta de Andalucía, en aplicación del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, participando en las pruebas selectivas convocadas mediante Resolución de 25 de marzo de 2.011, de la Secretaría General para la Función Pública de la Junta de Andalucía, para el ingreso por el sistema de promoción interna, en el Cuerpo de Gestión Administrativa, Especialidad Administración General, llegando a figurar en la lista provisional de aprobados que se hizo pública el 22 de marzo de 2.011. En el momento de la convocatoria pertenecía al Cuerpo General Administrativo (C1) de la Junta de Andalucía, ocupando el puesto de Asesor Técnico de prevención de Riesgos Laborales, adscrito a la Consejería de Medio Ambiente.

2.- El Tribunal Supremo, en Sentencias de 13 y 14 de junio de 2.011 , estimó los recursos contencioso administrativos interpuestos contra dicho Real Decreto 1666/2008, declarando su nulidad, y en ejecución de dichas Sentencias, mediante Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, se integran en la Administración del Estado los medios personales y materiales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008, declarado nulo, y D. Hermenegildo fue integrado de nuevo en la Administración General del Estado (Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) con efectos desde el 22 de octubre de 2.011, fecha en la que desempeñaba el puesto de trabajo de Asesor Técnico en Prevención de Riesgos Laborales, como personal funcionario de la Junta de Andalucía.

3.- Por Resolución de 19 de abril de 2.012, de la Directora del Instituto Andaluz de Administración Pública, se excluye a D. Hermenegildo del proceso selectivo por el sistema de promoción interna al que se había presentado y en cuya lista provisional de aspirantes aprobados figuraba con el nº 8 por orden de puntuación, debido a la pérdida sobrevenida del requisito de ser funcionario de la Junta de Andalucía como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre.

4.- Mediante escrito que tuvo entrada en el Ministerio de la Presidencia el 8 de mayo de 2.013, el interesado formuló reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración en solicitud de una indemnización por importe de 81.476,96 €, por los daños y perjuicios ocasionados por el Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, en virtud del cual se le reintegró de manera forzosa en la Administración del Estado, lo que le ha ocasionado su exclusión del proceso selectivo por el sistema de promoción interna al que se había presentado, como consecuencia de la pérdida sobrevenida del requisito de pertenecer a un Cuerpo de funcionarios de la Administración autónoma andaluza, no dándosele en ningún momento la oportunidad de elegir, ya que fue revertido una vez más de una Administración a otra, en contra de su voluntad.

En su valoración de daños causados, incluye la diferencia de retribuciones del sueldo entre el Subgrupo C1 y el Subgrupo A2, al que pertenece el Cuerpo al que pretendía ingresar, añadiendo que como en la actualidad tiene 43 años de edad, habría cobrado durante 22 años (hasta su jubilación a los 65 años) la diferencia retributiva, que calcula en 66.476 €, a la que suma la cantidad de 15.000 en concepto de daños morales por el desasosiego, ansiedad y frustración ocasionados.

5.- Con fecha 7 de junio de 2.013 se ha emitido informe por la Subdirección General de Traspasos y Relaciones Bilaterales con las Comunidades Autónomas de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como en fecha 21 de junio siguiente por la Subdirección General de Gestión de Procedimientos de Personal de la Dirección General de la Función Pública; y por último, en fecha 5 de noviembre de 2.013 se ha emitido Propuesta de Resolución por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y por su delegación, por el Secretario General Técnico, en todos los casos manifestando la procedencia de inadmitir por extemporánea la reclamación presentada y, en todo caso, desestimar la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración formulada.

También se ha emitido informe propuesta de Resolución en fecha 11 de julio de 2.014 por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y por su delegación, por el Secretario General Técnico, al que le fue remitida copia de la reclamación por el Ministerio de la Presidencia en fecha 21 de mayo de 2.013, en el sentido de que se estime en parte la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, fijando una indemnización de 6.000 € por los daños morales padecidos.

6.- Habiendo transcurrido más de seis meses desde la fecha de presentación de la solicitud de indemnización sin que se haya dictado Resolución expresa por el Ministerio de la Presidencia, el actor entiende desestimada tal solicitud de forma presunta, conforme a lo dispuesto por el art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Derecho Administrativo Común, lo que da lugar al presente recurso contencioso administrativo, en el que la parte actora viene a reiterar como motivación en su escrito de demanda, sustancialmente, lo ya alegado en la vía previa administrativa, en síntesis, la concurrencia en este caso de los presupuestos necesarios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y el derecho a la carrera profesional, seguridad jurídica y confianza legítima.

SEGUNDO:Respecto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, debe puntualizarse necesariamente que el artículo 106.2 de la Constitución Española establece que 'los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'. Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo 'de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad'.

Para que concurra tal responsabilidad patrimonial de la Administración, se requiere según el artículo 139 antes citado, que concurran los siguientes requisitos:

A) Un hecho imputable a la Administración, bastando por tanto con acreditar que un daño antijurídico se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público, debido tanto a su funcionamiento normal como anormal.

B) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

C) Relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, así lo dice la Ley 30/92, en el artículo 139 , cuando señala que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del Caso Fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial.

Y E) Que se entable la reclamación dentro del año siguiente al momento de la causación de los perjuicios.

TERCERO:Así pues, la cuestión litigiosa estriba en determinar si es o no ajustada a derecho la resolución impugnada del Ministerio de la Presidencia, desestimatoria tácita, por la que se deniega en todo caso la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el actor, por los daños y perjuicios sufridos y derivados de su exclusión del proceso selectivo por el sistema de promoción interna convocado por la Junta de Andalucía, como consecuencia de la pérdida sobrevenida del requisito de pertenencia a los Cuerpos de funcionarios autonómicos, derivada de su integración en la Administración del Estado, en virtud del Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, por el que, en ejecución de dos Sentencias del Tribunal Supremo, se integraban en la Administración del Estado los medios personales y materiales que fueron traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre.

Pues bien, examinadas las actuaciones, en relación con las alegaciones efectuadas por las partes, y siendo evidente en el presente litigio la discrepancia existente sobre si concurren o no en el caso en debate todos los requisitos exigidos por el art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 para que pueda declararse tal responsabilidad patrimonial de la Administración, especialmente la existencia de un daño antijurídico y la debida relación de causalidad con el daño producido, ha de partirse de que el recurrente fundamenta la causa de los perjuicios que afirma se le han ocasionado en la publicación por la Administración del Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, por el que, en ejecución de sentencia, como se ha dicho, se integran en la Administración del Estado los medios personales y materiales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, que se declara nulo.

Debe tenerse presente que, conforme determina el art. 142.4, de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Derecho Administrativo Común, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, y así, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 16 de marzo de 2.009, dictada en el recurso de casación nº 9911/2004 , en términos similares a otras muchas, manifiesta en cuanto ahora interesa lo siguiente:

' TERCERO.- Tal escenario trae a colación la idea, presente enel artículo 142, apartado 4, de la Ley 30/1992 , heredada del artículo 40, apartado 2, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , citado por el recurrente, de que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos. Hay que rechazar, pues, las tesis maximalistas de cualquier signo, tanto las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo caso [véanse las sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2000 , ya citada, FJ 2º; 5 de febrero de 1996 (casación 2034/93, FJ 2º); y 14 de julio de 2008 (casación para la unificación de doctrina 289/07, FJ 3º)].

En esta tesitura, (...), para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. Decíamos entonces que el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución , que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (...). Ahora bien, no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para lo que se la ha atribuido la potestad que ejercita...'.

CUARTO:A tenor de la anterior doctrina, lo primero que debe puntualizarse, en cuanto a la existencia o no de un daño antijurídico, es que las Administraciones Públicas, al igual que los particulares, están obligados inexcusablemente a cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como a prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución del mismo, por imponerlo así los arts. 118 de la Consitución, 17 de la Ley Orgánica 1/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , y 103 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De ello se desprende que la Administración del Estado, al dictar el Real Decreto 1498/2011, ciertamente, no ejerce potestad administrativa alguna, sino que se limita a cumplir las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 y 14 de junio de 2.011 , por las que se estiman los recursos contencioso administrativos interpuestos contra el Real Decreto 1666/2008 y se declara la nulidad del mismo, procediendo a la integración de nuevo en la Administración del Estado del personal funcionario y laboral que había sido traspasado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud de este Real Decreto que se declara nulo, lo que dio lugar a que el hoy actor fuese excluido del proceso selectivo por el sistema de promoción interna al que se había presentado, en virtud de Resolución de la Directora del Instituto Andaluz de Administración Pública de 19 de abril de 2.012, cuando figuraba ya en la lista provisional de aprobados publicada el 22 de marzo de 2.012, por causa de la pérdida sobrevenida del requisito de ser funcionario de la Junta de Andalucía.

Estamos, pues, de forma incuestionable, ante un acto debidopor la Administración del Estado, ya que venía obligada a cumplirlo, cual es la ejecución de las dos Sentencias citadas del Tribunal Supremo, que por tanto no puede calificarse de antijurídico, y que por ello el que lo sufre tiene el deber jurídico de soportar, faltando en consecuencia el primero de los requisitos antes expuestos para que pueda existir responsabilidad patrimonial de la Administración, pues la exigencia de responsabilidad administrativa ha de fundamentarse en una lesión antijurídica sufrida por el afectado y que éste no tenga el deber jurídico de soportar, desapareciendo la antijuridicidad cuando concurra una causa justificativa que legitime el perjuicio, esto es, un título o algún precepto legal que imponga al administrado la obligación de soportar la carga, como ocurre en el presente caso en virtud de la ejecución de las Sentencias referidas.

QUINTO:No obstante lo anterior, y por lo que respecta al daño o detrimento patrimonial producido, que se asocia al hecho de ser excluido el recurrente del proceso selectivo cuando ya figuraba en la lista provisional de aspirantes aprobados, no cabe sino manifestar que estamos ante puntuaciones de carácter provisional, que no constituyen por tanto derecho adquirido alguno, al margen de la expectativa generada a obtener el puesto; es decir, no se trata de actos declarativos de derechos cuya anulación haya de ser indemnizada, ya que tal derecho aún no existía como tal, sino sólo una expectativa del mismo que podía o no cumplirse, no habiéndose cumplido en el caso en debate por lo que no ha llegado a ser un daño real y efectivo.

Así lo ha declarado esta misma Sala en otros supuestos similares al actual, como en la Sentencia de 6 de julio de 2.011, dictada en el recurso 1370/09 , en la que se decía que 'La pretendida lesión o daño concreto e individualizado antijurídico que se predica como fundamento de la reclamación, no es tal, por cuanto que el perjuicio cuya indemnización se pretende, se configura como meras expectativas, dado que la condición de funcionario de carrera se adquiere en virtud del cumplimiento sucesivo de la superación del proceso selectivo, nombramiento legitimo y la toma de posesión ( articulo 36 de la Ley de Funcionarios Públicos ), hasta que esta no acaece el demandante únicamente ostentaba una expectativa de nombramiento y acceso a la función publica en la categoría que pretende, sin que en momento anterior a esta toma de posesión ostente derecho subjetivo alguno susceptible de ser lesionado por la actuación administrativa'.

SEXTO:Ha de concluirse, pues, forzosamente, en el sentido de que no concurre respecto del demandante la antijuridicidad del acto dañoso que ha de ser la premisa básica o 'conditio sine qua non' de la pretendida responsabilidad patrimonial de la Administración, con lo que la misma carece de fundamento jurídico y de cualquier efecto derivado, y ello implica que tampoco pueda hablarse de daño o perjuicio alguno indemnizable y, por ende, de relación de causalidad entre tal acto y el hipotético daño ocasionado, lo que obliga sin necesidad de mayor razonamiento y de forma ineludible a desestimar el presente recurso.

Por lo que se refiere a las costas, a tenor de lo prevenido en el artº 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (BOE 11 de octubre) y que entró en vigor el 31 de octubre, no se efectúa imposición a la parte actora, no obstante ser desestimadas sus pretensiones, atendidas las circunstancias de hecho concurrentes.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Hermenegildo , contra la Resolución impugnada del Ministerio de la Presidencia a que se contraen las actuaciones, en virtud de la que se desestima mediante silencio administrativo la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la exclusión de proceso selectivo por el sistema de promoción interna convocado por la Junta de Andalucía, confirmando dicha Resolución como ajustada a derecho, sin efectuar pronunciamiento expreso sobre costas.

Notifíquese a las partes esta sentencia, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 248, pfo. 4, de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

ASI por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando Audiencia Pública la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.