Sentencia Administrativo Nº 11/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 288/2014 de 24 de Enero de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00011/2016

Recursos contencioso-administrativos nos 288 y 289/2014

(acumulados)

Albacete

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Magistrados, Ilmos. Sres.:

D. José Borrego López, Presidente.

D. Mariano Montero Martínez.

D. Manuel José Domingo Zaballos.

D. Antonio Rodríguez González.

D. José Antonio Fernández Buendía.

S E N T E N C I A nº 11

En Albacete, a veinticinco de enero de 2016.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos de recurso contencioso-administrativo, seguidos bajo los números 288 y 289 de 2014 , siendo parte actora el AYUNTAMIENTO de BOVEDILLA, Albacete, representado por la Letrado de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial de Albacete Sra. García Carrillo, y parte demandada la CONSEJERÍA de EMPLEO y ECO NO MÍA de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por sus Servicios Jurídicos, en materia de subvenciones.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Mariano Montero Martínez, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.En fecha veintidós de julio de 2014 se interpusieron sendos recursos contencioso-administrativos -luego acumulados- contra dos resoluciones de la Dirección General de Formación de la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, una de diez de junio de 2014, que estimó parcialmente el recurso de reposición entablado contra resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos en Albacete de la Consejería de uno de julio de 2013, recaída en expediente 2010020006TE, Fase 2, y otra de dieciocho de junio de 2014, que desestimó el recurso de reposición contra acuerdo del mismo Coordinador Provincial y de la misma fecha, recaído en expediente 2010020006TE, Fase 1; todo ello en relación a actividad formativa denominada 'Povedilla'.

Segundo.Formalizada demanda, tras exponerse los hechos y los fundamentos jurídicos que se entendieron se terminó solicitando una sentencia de conformidad con el suplico de su escrito, en concreto la nulidad de las resoluciones impugnadas y de las órdenes de reintegro.

Por la Administración demandada se procedió a contestar a la demanda, interesando por su parte la desestimación del recurso.

Tercero.Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las diligencias declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el veintiuno de enero de 2016, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.Se someten a control jurisdiccional dos resoluciones de la Dirección General de Formación de la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, una de diez de junio de 2014, que estimó parcialmente el recurso de reposición entablado contra resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos en Albacete de la Consejería de uno de julio de 2013, recaída en expediente 2010020006TE, Fase 2, y otra de dieciocho de junio de 2014, que desestimó el recurso de reposición contra acuerdo del mismo Coordinador Provincial y de la misma fecha, recaído en expediente 2010020006TE, Fase 1; todo ello en relación a actividad formativa denominada 'Povedilla'.

Segundo.Examinado el contenido de las alegaciones formuladas, debe destacarse que esta Sala y Sección se ha pronunciado en los últimos tiempos respecto a recursos que guardan gran similitud con el actual, donde se combaten resoluciones de la administración autonómica en las que se procede a la revocación parcial -o a dictar acuerdos de reintegro- de ayudas concedidas a corporaciones locales, por la constatación de falta de justificación del importe de las ayudas, que los ayuntamientos achacan a la existencia de un incumplimiento previo por parte de la Administración Autonómica en su compromiso de anticipar el importe de las ayudas. En este sentido podemos citar nuestra sentencia de nueve de marzo de 2015 , autos de recurso contencioso-administrativo 29/2013, ponente Rodríguez González (con las mismas partes contendientes), que su vez citaba otras anteriores, en las que se señalaba:

['Coinciden las partes contendientes en que la clave fundamental para resolver el presente conflicto de intereses estriba en determinar si el Ayuntamiento demandante puede excusar el incumplimiento parcial de su obligación -indubitado incumplimiento, según propia asunción- en que a su vez la Administración Autonómica concedente de la subvención no efectuó a su tiempo los pagos a los que venía obligada. De hecho, se nos dice en conclusiones, es decir, ya en diciembre de 2013, que la Junta de Comunidades había abonado poco antes la primera mitad del anticipo de la subvención.

En Sentencia de esta misma fecha (autos 62/2013) hemos dejado sentadas premisas generales en la materia, de forma que, adaptándolas al supuesto cuyo estudio nos convoca, nos queda que, a la fecha de la demanda, el Ayuntamiento no había percibido la subvenciones que tenía que abonar la Junta de Comunidades demandada, el 50% a la firma del acuerdo y el 45% al inicio del proyecto, dos meses después; todo ello, conforme a la base 44 de la Orden de dos de diciembre de 2009 y la cláusula 1.8 del Acuerdo entre la Dirección General de Empleo y la Alcaldía del Ayuntamiento de Almansa. Aunque no estemos, ciertamente, en presencia de una concertación interadministrativa, en la que el incumplimiento por parte de una de las Administraciones implicadas puede amparar similar comportamiento por las demás, y por ende en nuestro caso el Ayuntamiento de Almansa es un particular más, solicitante de una subvención y con cuantas obligaciones hemos reseñado, fundamentalmente efectuar según qué pagos y justificarlos como constitutivos de la inversión subvencionada, no lo es menos que la parte de obligación que atañía a la Administración Autonómica demandada no se ha cumplido en modo alguno, de tal manera y hasta tal grado que impedía al Ayuntamiento cumplir su parte. De hecho, se ha acreditado suficientemente por la Corporación Local que la finalidad de la subvención se cumplió por su parte, aunque ciertamente se produjera un retraso en la justificación de los pagos efectuados y en éstos mismos.

El incumplimiento del Ayuntamiento de Almansa, pues, no fue casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional pueda o no ser calificada de contraria a la 'lealtad institucional' debida a la Administración municipal de Almansa, ex artículo 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y mencionada en la demanda, no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Almansa cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1- 2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10- 2007).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento de empleo antecitada, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en la base 44. Las razones por las que careciera de financiación o tesorería la Comunidad Autónoma Castellano-manchega en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

No es superflua, desde luego, la cita en la demanda de la STS de trece de enero de 2003 , que viene a exceptuar la necesidad de devolver la subvención cuando sólo se ha producido un retraso en la justificación de la inversión de referencia, por causa no imputable, en este caso, al Ayuntamiento de Almansa.

Con combinación todo ello con lo dispuesto en la base 13ª de la Orden de Convocatoria y en el art. 34.4.2º de la Ley General de Subvenciones , que abundan en la tesis aquí sostenida'].

Tercero.Con las naturales variaciones que propicia un pleito distinto, como el anticipo concreto o la actividad concreta desarrollada, reiteramos que no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Povedilla, porque es posible aplicar la totalidad del razonamiento antes expuesto al presente caso, en la medida en que se ha objetivado que la Administración demandada no procedió a realizar los abonos de los anticipos, sino de forma muy tardía, constituyéndose este previo incumplimiento en motivo esencial de la imposibilidad del Ayuntamiento de Povedilla a la hora de poder hacer frente a sus obligaciones, en particular con relación al abono de nóminas y, señaladamente, a justificar el gasto. Es llamativo el silencio al respecto de la Administración en el pleito, sin que quepa escudarse, sin más, en la obligación -como si fuera autónoma e independiente- de cada Ayuntamiento de cumplir con sus objetivos y pagar todas las cantidades, cuando para los Municipios, o al menos para algunos de ellos según hemos analizado en numerosos pleitos anteriores, resulta inviable hacerlo si no cuenta con la financiación de la Administración Autonómica, a la que viene obligada ésta según el grupo normativo aplicable.

Cuarto.En este sentido es evidente que las sumas de los anticipos constituyen una cantidad tan relevante con relación al importe total del proyecto subvencionado, que su falta de abono en tiempo constituía un obstáculo determinante del incumplimiento, sin perjuicio de que la parte actora se viera obligada a utilizar fondos propios para atender esos incumplimientos.

Quinto.Sobre esta base es oportuno, accediendo a la nulidad de la resolución combatida, acordar que se deje sin efecto la declaración de pérdida del derecho y las órdenes de reintegro, conforme se solicita en la demanda.

Aunque no constituya una pretensión, sino un motivo de impugnación, no es de atender la invocación de la aducida incompetencia de una empresa de consultoría externa que en todo este tipo de control subvencional nos consta que viene efectuando las comprobaciones del gasto de las personas y entidades peticionarias de subvenciones. No es cuestión decisiva por cuanto antecede, pero en apariencia contaba la Administración Autonómica con cobertura legal y reglamentaria para encargar a este tipo de consultoras el control que luego, indudablemente, debería ser revisado siempre por la Administración y resueltas por ésta las cuestiones controvertidas y adoptada la decisión final. Dicha cobertura proviene, sobre todo, del artículo 74 del Real Decreto 887/2006, de veintiuno de julio , reglamento de la ley general de subvenciones, ley 38/2003, de diecisiete de noviembre.

La explicación proporcionada en la demanda, por último, al desfase temporal de justificar en un principio veintiún días del mes en lugar de treinta, permite asumir el argumento del Municipio demandante, toda vez que los talleres se iniciaban en un día distinto del primero de cada mes afectado, compensándose y ajustándose después en meses posteriores.

Sexto.En materia de costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, la estimación del recurso determina que resulte oportuno hacer expresa condena en costas, a cargo de la Administración demandada.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación; en nombre de S. M. el Rey,

Fallo

Que ESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo entablado por la representación del AYUNTAMIENTO de POVEDILLA, Albacete, contra dos resoluciones de la Dirección General de Formación de la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, una de diez de junio de 2014, que estimó parcialmente el recurso de reposición entablado contra resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos en Albacete de la Consejería de uno de julio de 2013, recaída en expediente 2010020006TE, Fase 2, y otra de dieciocho de junio de 2014, que desestimó el recurso de reposición contra acuerdo del mismo Coordinador Provincial y de la misma fecha, recaído en expediente 2010020006TE, Fase 1; todo ello en relación a actividad formativa denominada 'Povedilla' y en su virtud anulamos las citadas resoluciones, declarando la obligación de la Administración Autonómica demandada de dejar sin efecto la declaración de pérdida de la subvención, así como la de abonar al Ayuntamiento las cantidades debidas como ayudas.

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha abonará las costas procesales.

Así, por esta Sentencia, contra la que no cabe interponer recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.