Sentencia Administrativo Nº 1103/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1657/2012 de 05 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 01103/2015

N11600

N.I.G: 47186 33 3 2012 0102564

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001657 /2012

Sobre: MINAS

De MINERA DEL DUERO, S.A.

LETRADO D. DAVID ORTIZ ROBLA

PROCURADORA D.ª MARIA VICTORIA SILIO LOPEZ

Contra CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

LETRADO: DIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

SENTENCIA N.º 1103

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D.ª ADRIANA CID PERRINO

D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a cinco de junio de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el recurso contencioso-administrativo número 1657/2012, interpuesto por la Procuradora Sra. Silió López, en representación de Minera del Duero, S.L., siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León , representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la resolución de la Viceconsejería de Política Económica, Empresa y Empleo de la Junta de Castilla y León de 8 de octubre de 2012 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Dirección General de Energía y Minas de 7 de julio de 2011, por la que se deniega la prórroga de 30 años solicitada por la entidad recurrente de la concesión de explotación 'FREGENEDA' núm. 5436 y sus demasías en la provincia de Salamanca, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y que se declare el derecho de la recurrente a obtener una resolución de fondo de la solicitud de prórroga de vigencia solicitada para la explotación 'FREGENEDA' núm. 5436.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Viceconsejería de Política Económica, Empresa y Empleo de la Junta de Castilla y León de 8 de octubre de 2012 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Dirección General de Energía y Minas de 7 de julio de 2011, por la que se deniega la prórroga de 30 años solicitada por la entidad recurrente de la concesión de explotación 'FREGENEDA' núm. 5436 y sus demasías en la provincia de Salamanca.

La resolución recurrida fundamenta que la prórroga del derecho de explotación minera de que es titular la recurrente se solicitó con posterioridad a la fecha de tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, en la forma que se determina en el artículo 81.1 del Reglamento del Régimen General de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, lo que ha de interpretarse en el sentido que deriva de la disposición adicional segunda del propio reglamento, relativo a la improrrogabilidad de los plazos previsto en el mismo.

De esta interpretación discrepa la parte recurrente, al considerar que debemos estar a la finalidad de los plazos por entender que el ahora analizado, previsto en la norma citada, no es esencial, y teniendo en cuenta que se solicitó próximo al transcurso del plazo de tres años previsto en el citado precepto reglamentario, aún vigente la concesión minera dentro del período de explotación que fue concedido.

Como premisa fáctica se ha de decir que, como se fija en la resolución recurrida, el plazo inicial para que se otorgó la concesión -por treinta años de duración- finalizaba el 18 de diciembre de 2011, habiendo solicitado la prórroga la entidad concesionaria el día 29 de abril de 2009, esto es: 2 años y 7 meses antes de su finalización.

SEGUNDO. La norma sustantiva de aplicación al supuesto analizado viene constituida por el artículo 81 del citado Reglamento del Régimen General de la Minería , cuyo párrafo 1º es del siguiente tenor literal:

'1. La concesión de explotación minera se otorgará por un periodo de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director general de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico'.

Y la Disposición Adicional Segunda del Reglamento Minero establece que 'todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán desde el día siguiente al en que haya tenido lugar la notificación administrativa a los interesados, directamente o por medio de los Boletines Oficiales'.

Es basándose en la literalidad del precepto en base a lo cual se ha entendido en la resolución recurrida que se ha producido la caducidad de la concesión.

TERCERO. Frente a lo establecido en la resolución recurrida se ha de entender que, con carácter general, la mera transgresión del plazo, no supone la extinción del derecho que se encuentra vinculado al mismo, salvo que por su propia naturaleza debamos interpretar que dicho plazo conferido para la realización de un trámite o una actividad tiene carácter esencial.

Así, ha de atenderse al efectivo cumplimiento de las obligaciones materiales impuestas por la Administración, y ello porque en Derecho Administrativo -aunque, como principio general, los interesados deban cumplir sus obligaciones dentro del término establecido- no ha de olvidarse que para el actuar de la Administración -principio que puede ser extrapolable a los particulares- la transgresión de las normas sobre los plazos no acarrea la invalidez de los actos, a no ser que nos encontremos ante un término esencial, cual deriva del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 . La transgresión de las normas sobre plazos convierten la actuación en meramente irregular, pero carente de efecto invalidante.

Con carácter general rigen en el ámbito del procedimiento administrativo los principios de subsanabilidad y antiformalistas. Como exponente de este principio, cabe referirse, v. gr., a la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006 , que expresa que el 'antiformalismo que no supone desprecio de las formas procesales sino preocupación por evitar que algo que está pensado para garantizar que la tutela judicial sea verdaderamente eficaz se transforme en valladar irracional e irrazonable que impida alcanzarla'. Por ello ha de conferirse la posibilidad de subsanación de posibles omisiones formales.

También hemos de entender que ha de existir una proporcionalidad que gradúe los incumplimientos, sin que la mera transgresión de un plazo cuantitativamente poco relevante, como acontece en este caso, al haber solicitado la prórroga 2 años y 7 meses antes de su finalización, no puede entenderse que tenga unas consecuencias tan graves como la declarada, si tenemos en cuenta que materialmente no se ha acreditado que existan otras omisiones que impidieran la prórroga de la concesión.

La relativación del plazo que nos ocupa se pone, además, de relieve si tenemos en cuenta que en la legislación de las Comunidades Autónomas que es citada en la demanda -Ley 3/2008, de 23 de mayo, de Ordenación de la Minería de Galicia-, el plazo de la solicitud de prórroga de la concesión es de muy inferior duración a los tres años previstos en el Reglamento, por lo que la auténtica naturaleza de esta plazo ha de entenderse que es el conferirle a la Administración un período previo de tiempo anterior a la finalización del plazo de aprovechamiento susceptible de prórroga para permitirle al órgano competente realizar todos los trámites precisos para efectuar un estudio riguroso de la posibilidad de conferir la prórroga interesada. En este caso ha de entenderse que la Administración pudo efectivamente ejercer en plazo sus potestades de fiscalización de la procedencia de la prórroga, si tenemos en cuenta que en el procedimiento tramitado se efectuaron todas las actuaciones pertinentes para ello, con existencia de informes favorables al otorgamiento de dicha prórroga, recayendo la resolución denegatoria originaria finalizadora del procedimiento aún vigente el período inicial de explotación minera que fue conferido, al ser dicha resolución de 7 de julio de 2011 y finalizar el plazo de explotación el 18 de diciembre siguiente.

CUARTO. Junto a los argumentos de carácter general que se han expresado anteriormente hemos de traer a colación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias 12-5-2014, rec. 1725/2011 que ante un caso análogo al planteado, expresaba lo siguiente:

'CUARTO.- Si hubiera que entrar en el fondo de la cuestión, ha de decirse de entrada que no podría aceptarse esta pretensión de nulidad, pues se quiere interpretar esta norma de manera desproporcionada con el natural alcance de sus presupuestos, pues, aún vigente la concesión -que es lo que conceptualmente autorizaría una prórroga-, en la medida en que no había sido declarada su caducidad, el hecho de que no se hubiese solicitado la prórroga de la misma en el plazo reglamentariamente establecido, solo cabría interpretarlo, a lo sumo, como una mera irregularidad perfectamente subsanable si se solicita efectivamente antes de que expire el permiso de que se disponía, que es, razonablemente, a lo que hay que atenerse. Como argumento añadido subsidiario, hay que decir que la concesión de la prórroga está única y exclusivamente supeditada a los términos establecidos en la Ley de Minas, cuyo artículo 62 dispone '1. La concesión de explotación se otorgará por un período de treinta años, prorrogables por plazos iguales hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga deberá demostrarse en el expediente reglamentario la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo, así como la adecuación de las técnicas de aprovechamiento al progreso tecnológico. Sin perjuicio de lo anterior, la concesión caducará por las causas que se establecen en el art. 86 de esta ley ', debiendo tenerse en cuenta que ninguno de los requisitos requeridos para la obtención de la prórroga se han dejado de cumplir por la concesionaria, pues ha acreditado la continuidad del recurso minero que trata de explotar, y también la adecuación de las técnicas al progreso tecnológico, sin que concurra ninguna de las causas de caducidad contempladas en el artículo 86 de la Ley, que como se observa no exige de tan dilatado plazo previo de tres años para solicitar la prórroga de la concesión, la cual no puede quedar condicionada al cumplimiento de un requisito reglamentario desproporcionado y contrario a la pervivencia de una concesión minera que se revela factible y conforme a los predicados de la Ley'.

También la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 9 de noviembre de 2010, num. 1070/2010, dictada en el rec. 7780/2008 , respecto a un permiso de investigación, con claras analogías con el analizado, expresa lo siguiente:

'el hecho de que puedan pasar unos pocos días de los 30 antes del término de la prórroga anterior a los que se refiere el Reglamento ya dicho, solo cabría interpretarlo, a lo sumo, como una mera irregularidad perfectamente subsanable si se solicita efectivamente antes de que expire el permiso de que se disponía, que es, razonablemente, a lo que hay que atenerse'

También puede entenderse que la Sala de este Tribunal Superior con sede en Burgos en sentencia de 10-12-2013, rec. 189/2012 se ha pronunciado en un sentido 'pro actione' en pro de la relativización del plazo de prórroga, estableciendo al respecto lo siguiente:

'Tercero.- Porque si la regla general en el ámbito administrativo es que para poder acceder a una prórroga esta debe solicitarse durante la vigencia del permiso a prorrogar, lo lógico es que durante esta vigencia el tiempo se reduzca lo menos posible, de tal modo que de computar ese plazo de 30 días como días hábiles estaríamos reduciendo, y no ampliándolo, el plazo para presentar la citada solicitud'.

QUINTO. Pueden además, en pro de reputar que el plazo analizado no tiene el valor absoluto que le confiere la Administración, darse los siguientes argumentos:

· Que la declaración de caducidad, en la hipótesis que nos ocupa, no se encuentra expresamente establecida en la Ley y así el artículo 86 de la Ley 22/1973, de 21 de julio no contempla entre los supuestos de caducidad el ahora analizado.

· Solo a través de una interpretación rigorista de la declaración general sobre la necesidad del cumplimiento de los plazos puede llegarse a la aplicación de una consecuencia tan desproporcionada como la declaración de caducidad, cuando una interpretación de carácter sistemático y finalista ha de llevarnos a la conclusión contraria, en los términos precedentemente analizados.

· Esta interpretación finalista se conjuga con lo expresado sobre el instituto de la caducidad en la Exposición de Motivos de la citada Ley 22/1973, de 21 de julio, al expresar:

' En el tít. VII se determinan las causas de caducidad de autorizaciones, permisos y concesiones regulados en la ley. En orden a la caducidad de permisos y concesiones se ha previsto una normativa conducente a la utilización más rigurosa por la Administración de las facultades que tenía atribuidas por la legislación anterior, aunque con la moderación necesaria para que el ejercicio de las mismas se dirija, de modo especial, a sancionar conductas que patenticen una voluntad deliberada de incumplir las obligaciones exigibles en materia de exploración, investigación o explotación o de actuar con fines especulativos u otros distintos a los pretendidos por esta ley.

Y ciertamente mal puede entenderse que se efectúa una aplicación ponderada del instituto de la caducidad, cuando no se aprecia que existe una voluntad deliberada de incumplimiento de la norma, ya que en este caso se solicitó la prórroga 2 años y 7 meses antes de la finalización del plazo inicial de duración de la explotación que fue conferido.

· Finalmente, se ha de considerar que no ha existido advertencia expresa previa por parte de la Administración sobre las consecuencias derivadas del incumplimiento en plazo de la norma reglamentaria prevista que pudiera conllevar la pérdida del derecho material a la explotación, con declaración de caducidad, ni esta consecuencia está establecida en resolución individual alguna, como la resolución de otorgamiento de la concesión, que permitiera su conocimiento preciso por parte de la entidad recurrente, de forma que solo por la aplicación directa de la norma reglamentaria puede derivarse la exigencia de su cumplimiento.

A tenor de los razonamientos precedentes la demanda ha de ser íntegramente estimada, debiendo la Administración admitir a trámite la solicitud de prórroga y efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la prórroga del período de explotación que fue interesada por la entidad recurrente, todo ello en los términos interesados en el suplico de la demanda.

SEXTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, aun estimado el recurso, dada la complejidad del asunto, y el tener que hacer una interpretación favorable a favor de la admisión de la solicitud de prórroga, nos hace entender que existen dudas de derecho, por lo que no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, debiendo la Administración en ejecución de sentencia admitir a trámite la solicitud de prórroga y efectuar un pronunciamiento de fondo sobre dicha prórroga del período de explotación que fue interesada por la entidad recurrente en los términos interesados en el suplico de la demanda, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución cabe la interposición del recurso de casación ordinario previsto en el artículo 86 LJCA , que se preparará ante la Sala en plazo de 10 días.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.