Sentencia Administrativo Nº 1107/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 461/2006 de 24 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

APELACION Nº 461/06

ORIGEN VALENCIA JUZGADO CONTENCIOSO Nº 2

S E N T E N C I A N º 1107

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Iltmos. Sres.:

Presidente

D. Edilberto Narbón Laínez

Magistrados

D. Agustín Gómez Moreno Mora

Dña. Inmaculada Revuelta Pérez

En Valencia , a veinticuatro de septiembre de dos mil siete.

Visto por la Sección PRIMERA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación nº 461/2006, interpuesto por Dña. Maria Esther Bonet Peiró, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alzira y por D. Ignacio Montes, en nombre y representación de Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L., contra la Sentencia nº 41, de uno de febrero de 2006, dictada en el recurso nº 7591/04, del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia. Habiendo comparecido en autos como parte apelada D. Millán , Concejal del Bloc, representada por la procuradora Dña. Margarita Sanchos Mendoza.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia dictó, el 1 de febrero de 2006 , Sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo presentado por la hoy parte apelada contra la resolución por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alzira de 26-5-04, que acordó, a los efectos previstos en la Disposición Transitoria Segunda del PGOU de Alzira respecto del régimen de fuera de ordenación, que no existe un cambio de uso (residencial, agrícola, forestal, etc.) aun cuando cambie la actividad concreta que, siempre dentro del uso industrial, pueda llevarse a cabo y todo ello en relación con la licencia de obras mayores solicitada por "Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L." para rehabilitación y acondicionamiento de la nave sita en la esquina de Carretera de Corbera y c/ Comercio, que se entienden que entran dentro del concepto de obras de reforma sin ampliación.

SEGUNDO.- Contra esa Sentencia presentaron las representaciones procesales de los actores, en tiempo y forma, recursos de apelación, en los que se solicitaba la revocación de la Sentencia apelada.

TERCERO.- Presentó la parte apelada escrito en que se oponía a los razonamientos expuestos en el recurso de apelación y solicitaba la práctica de prueba documental.

CUARTO.- Inadmitida la apertura del proceso a prueba y desestimado el recurso de queja planteado contra tal inadmisión; no habiéndose solicitado la celebración de vista ni la presentación de conclusiones quedaron los autos conclusos para sentencia.

QUINTO.- Se señala la votación para el día 27 de marzo de 2007; y, por necesidades del servicio, se designa Ponente a Dña. Inmaculada Revuelta Pérez.

SEXTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, excepto en lo relativo al plazo para dictar Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- La Sentencia apelada, para justificar la estimación del recurso contencioso-administrativo, comienza apuntando que el escrito de demanda incurre en desviación procesal e incongruencia entre el objeto del recurso y la pretensión fijada de nulidad de las obras, puesto que no se solicitó la ampliación del recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alzira de 26-05-04 a la Resolución de 9-06-04 de la Junta de Gobierno Local concediendo la licencia de obras. A pesar de ello, entiende la Sentencia que, dado que no hubo oposición por parte de los demandados ni manifestaron la citada desviación procesal e incongruencia y dieron por ampliado el recurso a la citada Resolución, deben tenerse en cuenta las argumentaciones de las demandadas significando que la codemandada obtuvo la licencia de obras por silencio administrativo positivo, por el transcurso de dos meses, en aplicación de la Disposición Adicional Cuarta de la LRAU, resultando, por tanto, la Resolución de la Junta de Gobierno de 9-06-04 un acto confirmatorio de la concesión de la licencia por silencio administrativo.

Se centra a continuación la Sentencia en la adecuación de la licencia de obras concedida por silencio administrativo positivo a la normativa urbanística. Se advierte que el edificio al que se otorgó la licencia resulta fuera de ordenación y que la solicitud de licencia aludía a rehabilitación y acondicionamiento de la nave, sin cambio de uso (industrial) ni modificación ni actuación sobre elementos estructurales, reformándose sólo el interior con la partición en varias naves independientes, con locales sanitarios e instalaciones de agua y saneamiento necesarias. No obstante, se considera que las actuaciones realizadas (en la solera, red de saneamiento, albañilería, enfoscados y enlucidos, falsos techos, solados y alicatados, carpintería exterior e interior, cerrajería, aparatos sanitarios, alumbrados especiales, instalación de fontanería y ventilación, etc.), no constituyen obras de mera conservación, por lo que no pueden entenderse comprendidas en las obras permitidas en las construcciones en situación de fuera de ordenación, conforme al art. 184 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana y a la Disposición Transitoria del PGOU de Alzira, que solo admite las pequeñas reparaciones que requiera el mantenimiento de las condiciones de seguridad, salubridad, ornato e higiene que establezca la normativa urbanística. Se afirma que la concesión de la licencia vulnera el art. 184 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valencia , al suponer una rehabilitación integral de la construcción, convirtiendo una nave industrial en seis; y ello, a pesar de que vaya a destinarse al mismo uso (industrial). Por todo ello, se concluye la disconformidad a derecho de la Resolución de 26-05-04 y de la licencia de obras concedida por Resolución de 9-06-04 de la Junta de Gobierno Local, por vulneración de las Normas urbanísticas, que no permiten, conforme a la Disposición adicional Cuarta de la LRAU, entender concedida la licencia por silencio administrativo positivo. Se termina con una referencia a la alegación de inadmisibilidad del recurso contra el otorgamiento de la licencia. Se establece que el tenor literal de la Disposición adicional citada de la LRAU, impide entender adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las previsiones de la ordenación urbanística. Por todo ello se estima el recurso contra las Resoluciones de 26.05.04 y 9.06.04

SEGUNDO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Alzira invoca los motivos de impugnación que se exponen sintéticamente en lo que sigue. En primer lugar, se aduce la aplicación errónea de la Disposición Adicional Cuarta de la LRAU. Se señala que el contenido del Acuerdo recurrido (resolución expresa del otorgamiento de la licencia) venía predeterminado normativamente, ya que la licencia de obras se concedió por silencio positivo y en estos casos la resolución expresa sólo puede ser confirmatoria. Se sustenta que debería haberse inadmitido el recurso, ya que el plazo de interposición de seis meses contra el acto presunto habría caducado. Al no haberse presentado recurso contencioso-administrativo en dicho plazo, el acto presunto devino firme e inatacable. La resolución de 9 de junio de 2004, es inimpugnable, por tratarse de un acto confirmatorio, por lo que debe inadmitirse la impugnación de dicho acuerdo conforme al art. 28 LJCA . Se combate la justificación de la Sentencia para no acoger este motivo, esto es, la Disposición Adicional Cuarta de la LRAU, ya que si bien es cierto que impide entender otorgadas por silencio administrativo facultades contrarias a la ordenación urbanística, en el caso de las licencias de obras exige que la contravención sea grave y manifiesta. Y se sostiene que en este caso no existe tal contravención frontal, pues se trata de la interpretación de conceptos jurídicos indeterminados como el "deber normal de conservación". En este sentido, se señala que corresponde al Ayuntamiento interpretar tales conceptos con la finalidad de tratar por igual situaciones semejantes, de acuerdo con la realidad social y el contexto concurrente y que la licencia no es contraria al Plan, ya que el art. 184.2 del Reglamento de Planeamiento permite obras de reforma sin ampliación en edificios fuera de ordenación. Se indica que la LRAU permite entender otorgadas solicitudes de licencias no resueltas en plazo que simplemente adolecen de vicio de anulabilidad y que esta es la doctrina que sigue esta Sala sobre el silencio administrativo positivo, con cita de Sentencias.

Se aduce, en segundo lugar, la aplicación errónea de los arts. 52.6 y 184.1 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana así como arts. 2 y 88 LRAU, por estar las obras objeto de la licencia permitidas en las construcciones fuera de ordenación. Se señala a este respecto que la consideración en la Sentencia de que las obras exceden de lo calificable como el deber normal de conservación se basa en conjeturas no probadas, frente a lo sustentado por el técnico de que suscribe el Proyecto de Obras y por el Arquitecto Municipal. Se dice que las limitaciones en los edificios en situación de fuera de ordenación deben aplicarse restrictivamente y se alude a la jurisprudencia del TS en la materia, adjuntándose una Sentencia del año 1990.

Como tercer y último motivo de impugnación se invoca la vulneración del principio de autonomía local. Se sostiene que corresponde al Ayuntamiento interpretar conceptos jurídicos indeterminados como los que contiene el art. 184 del Reglamento de Planeamiento , determinando las decisiones de política urbanística y que, en este caso, se han tenido en cuenta decisiones adoptadas con anterioridad en supuestos análogos.

TERCERO.- La representación procesal de Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L. alega, en primer lugar, que el planteamiento de la Sentencia es erróneo ya que el recurso no se ha ampliado. Se sostiene que tanto el recurso de reposición como el contencioso-administrativo se han dirigido contra ambos actos. De otra parte, y en relación con lo establecido en la Sentencia negando que haya existido un cambio de uso, se afirma que se está dando la razón a esa parte.

También se refiere a la cuestión de la admisibilidad o no del recurso. Frente a la consideración de la Sentencia de que en este caso no opera el silencio administrativo, por no ser la licencia conforme a derecho, se afirma que entonces debería haberse entrado a analizar el verdadero objeto del debate, es decir, si la licencia excede o no del deber normal de conservación del inmueble. En este sentido, se aduce que debería haberse probado a través de informe técnico que las obras excedían del deber normal de conservación y que no se ha probado que el coste de las obras que figura en el Presupuesto sea irreal ni que las obras excedan del deber normal de conservación del inmueble, existiendo, por el contrario, informe de la Arquitecto Municipal que considera que no exceden de tal deber. Se alude, en último término, al art. 2 LRAU , que reconoce competencia a la Administración Local para definir la política urbanística y al art. 88 de la LRAU , que contiene una presunción legal en torno a la superación del límite normal de conservación, esto es, cuando el coste de las obras supere la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil que la preexistente. En el caso analizado, el presupuesto apenas supera los 70.000 euros, por lo que no se excede tal límite.

CUARTO.- La representación procesal de la parte apelada se opone a la estimación del recurso aduciendo, en síntesis, los siguientes motivos:

a) Inicio de la modificación puntual del PGOU de Alcira tras dictarse la Sentencia en estos autos, lo que supondría la satisfacción extraprocesal como forma de poner fin al procedimiento judicial (art. 76.2 LJCA ) o allanamiento a la demanda (art. 75 LJCA ), en la medida en que la proyectada modificación vendría a legalizar las obras realizadas, al variarse el uso previsto anteriormente en la parcela afectada.

b) Incompatibilidad del edificio a reformar con el PGOU, que solo admite obras de reparación. La licencia permitiría, sin embargo, un proyecto de rehabilitación y distribución interior.

c) Sobre la supuesta inadmisibilidad del recurso, por combatirse un acto confirmatorio del acto presunto, se señala que no se pueden entender adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico, tal como establece la Disposición adicional cuarta de la LRAU así como la jurisprudencia. Se añade que la tramitación del expediente fue diligente, con notificación, práctica de informes técnicos y jurídicos y audiencia a la parte solicitante, a la que se requirió distinta documentación antes de pronunciarse de forma expresa sobre la licencia. Se daría en este caso, pues, la interrupción del plazo de dos meses fijado en supuestos de falta de actividad de la Administración.

d) En cuanto al fondo, se rebate que en este caso se cumplan los requisitos previstos en la Disposición Transitoria Tercera del PGOU sobre las obras de reforma en edificios fuera de ordenación así como el Reglamento de Planeamiento.

QUINTO.- Para el adecuado análisis de la cuestión sometida a debate, se debe partir de los siguientes elementos de hecho:

1.- El 15.05.2003 se solicitó al Ayuntamiento de Alzira por la mercantil Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L. licencia para rehabilitar y acondicionar una nave industrial ubicada en la esquina Ctra. Corbera con c/comercio.

2.- Casi siete meses después, el día 4-12-03, la Arquitecto Municipal emite informe favorable sobre la solicitud donde consta que la nave industrial se encuentra en situación de fuera de ordenación por ocupar espacios libres previstos por el PGOU de Alzira, aprobado el 27-05-02, así como del Jefe del servicio de Urbanismo, de 22-03-04.

3.- En relación con la licencia solicitada, el Pleno del Ayuntamiento de Alzira adopta el 26-05-04 Acuerdo sobre la interpretación del concepto de "cambio de uso" en los edificios fuera de ordenación, en el siguiente sentido:

"Considerar, a los efectos previstos en la Disposición Transitoria Segunda del vigente Plan General de Ordenación Urbana, respecto al régimen de fuera de ordenación, que no existe un cambio de uso, (residencial, agrícola, forestal, etc.,) aún cuando sí cambie la actividad concreta que, siempre dentro del uso industrial, pueda llevarse a cabo; y todo ello en relación con la licencia de obras mayores solicitada por Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L. para rehabilitación y acondicionamiento de la nave sita en la esquina de Carretera de Corbera y Calle Comercio, que se entiende entran dentro del concepto de obras de reforma sin ampliación".

4.- El día 9-6-04, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alzira, aprueba el otorgamiento de la licencia de obras de rehabilitación y acondicionamiento de la nave industrial conforme a las Ordenanzas y al Proyecto básico y de ejecución presentados.

5.- Con fecha 21-06-04 se interpone por el Concejal del BLOC D. Millán recurso de reposición contra los Acuerdos de 26-05-04, que interpreta el concepto de "cambio de uso" en los edificios de fuera de ordenación; y, de 9-6-04, por el que se aprueba expresamente el otorgamiento de la licencia de obras solicitada.

6.- Con fecha 21-12-04 se interpone por el citado Concejal recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición planteado contra los citados Acuerdos.

7.- La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia entendió que las Resoluciones de la Administración no se ajustaban a derecho y procedía a estimar el citado recurso.

Frente a la sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación.

SEXTO.- Procede analizar, en primer lugar, la cuestión de la eventual inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo que plantean los actores. Se fundaría ésta, como sostiene la representación procesal del Ayuntamiento de Alzira, en el carácter supuestamente extemporáneo del recurso, en la medida en que el acto recurrido (otorgamiento expreso de la licencia de obras) sería meramente confirmatorio del acto de adquisición de la licencia por silencio positivo y en que el recurso se interpuso cuando había transcurrido sobradamente el plazo de seis meses que fija el art. 46.1 de la LJCA para combatir los actos presuntos.

Como punto de partida, hay que señalar que no concurre en este caso ninguna de las causas de inadmisibilidad que prevé el art. 28 de la LJCA. Y ello al margen de que, teniendo presente la doctrina de esta Sala sobre el silencio administrativo en el otorgamiento de licencias, pudiera llegar a considerarse que el solicitante hubiera adquirido la licencia de obras solicitada por silencio administrativo. Lo cierto es que las resoluciones impugnadas no pueden considerarse, como sustenta la parte apelante, actos confirmatorios de un acto consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma, esto es, el de otorgamiento de la licencia por silencio administrativo. No puede decirse que el recurrente haya dejado ganar firmeza al acto presunto de otorgamiento de la licencia, puesto que no existen garantías de que el citado Concejal, al igual que cualquier otro interesado o vecino, conociera la solicitud de licencia, su otorgamiento presunto o los recursos y plazos para oponerse a la misma. En estas circunstancias, no se cumplen los requisitos previstos en la LJCA para declarar la inadmisibilidad del recurso pues no se está ante un acto consentido por no haberse impugnado en tiempo y forma.

En virtud de lo expuesto, procede desestimar este motivo de apelación.

SÉPTIMO: Antes de entrar en el fondo de la cuestión debemos también referirnos a la alegación de la representación procesal de la parte apelada según la cual nos encontramos ante un caso de satisfacción extraprocesal de las pretensiones de los actores; alegación que rechazamos porque, si bien se está en proceso de modificación del PGOU de Alzira y se ha proyectado la reclasificación de los terrenos en que se ubica la nave industrial como suelo industrial, ello no significa que la cuestión ya se halle resuelta, porque para ello sería necesario que ya se hubiera aprobado tal modificación y esta Sala no tiene constancia de que tal hecho se haya producido.

OCTAVO: En cuanto al fondo del asunto, esto es, si las obras objeto de este proceso y amparadas por la licencia municipal otorgada se ajustan o no a las previsiones normativas que regulan las construcciones en situación de fuera de ordenación, esto es, los arts. 183 y 184 del, hoy derogado, Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana así como las Disposiciones Transitorias del PGOU de Alzira, conviene referirse brevemente al contenido de dichas normas.

El art. 184.1 del citado Reglamento únicamente permite, en estas construcciones, la realización de obras de mera conservación, reparación y decoración que no excedan las exigencias del deber normal de conservación, si bien el apartado segundo del citado precepto admite obras reforma sin ampliación que exceden de la mera conservación, reparación y decoración, bajo determinadas condiciones.

El régimen que para estas construcciones prevé el PGOU de Alzira en sus disposiciones transitorias coincide sustancialmente con lo establecido en el Reglamento de Planeamiento, admitiéndose las obras de reparación que exija el mantenimiento de las condiciones de seguridad, salubridad e higiene que establezca el Plan o las Ordenanzas Municipales que las regulen.

La cuestión a determinar, por tanto, es si las obras amparadas por la licencia contravienen estas previsiones normativas sobre las construcciones en situación de fuera de ordenación. En este sentido, hay que tener en cuenta que el otorgamiento de la licencia está amparado por dos informes técnicos favorables- no desvirtuados mediante prueba en contrario-, emitidos respectivamente por el Arquitecto técnico (folios 6 y 7 del expediente) y por el Jefe del Servicio de Urbanismo (folios 9 y 10 del expediente), que consideran que las obras se ajustan al ordenamiento urbanístico aplicable. Por otra parte, en cuanto a las obras permitidas, y a la vista de la Memoria del Proyecto, se comprueba que las obras proyectadas no implican ampliación, ni afectan a ningún elemento estructural ni a la volumetría del edificio, consistiendo fundamentalmente en una nueva distribución de la nave, con redistribución de su tabiquería y las obras complementarias que ello requiere: obras de solera, alicatado, electricidad, fontanería, pintura, etc, por lo que se ajustan a lo establecido en el art. 184 del Reglamento de Planeamiento . Frente a ello, la parte apelada no acredita el incumplimiento de las previsiones normativas ni que el presupuesto sea irreal, como se sostiene.

En virtud de lo expuesto, y a falta de prueba de la que pueda extraerse que la actuación municipal no responda a la satisfacción del interés público, debemos concluir que las obras autorizadas se ajustan a las permitidas en las construcciones en situación de fuera de ordenación por el ordenamiento urbanístico aplicable.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alzira y la mercantil "Iniciativas Urbanísticas Clanamar, S.L.", contra la Sentencia nº 41, de uno de febrero de 2006, dictada en el recurso nº 7591/04 , del Juzgado Contencioso- Administrativo nº 2 de Valencia. Sentencia que REVOCAMOS, por no ser la misma conforme a Derecho, por lo que se anula. En consecuencia, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Millán contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Alzira de 26-05-04 y de 9-6-04. Sin pronunciamiento en costas, al haber sido estimatorio el resultado de la apelación.

Devuélvanse estos autos al Juzgado de procedencia, a fin de que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, con testimonio de la misma para su ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos