Sentencia Administrativo Nº 111/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 320/2006 de 12 de Febrero de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 320/2006

Partes: Dª. Estefanía contra la Generalitat de Catalunya

SENTENCIA Nº 111

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a doce de febrero de dos mil nueve.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de Dª. Estefanía , representada por el procurador de los tribunales Sr. Manjarín Albert y defendida por la letrada Sra. Segura López, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, en relación con instrumentos de planeamiento, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo y, una vez recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 27 de enero de 2.009.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación de la resolución del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 25 de mayo de 2.005, aprobando definitivamente el Pla Director Urbanístic del Sistema Costaner (DOGC. 16-6-05), así como la resolución de 10 de enero de 2.006, desestimando el recurso de reposición interpuesto por la actora frente a aquella.

Se interesa en la demanda la declaración de nulidad del régimen del suelo establecido en el instrumento impugnado para la zona de la Guillola de Cadaqués y la finca propiedad de la actora, por contrario a las previsiones de la Llei 4/1998, de protecció del Cap de Creus, así como por arbitrario y carente de justificación, y la declaración en todo caso de la nulidad de su disposición transitoria primera, apartado sexto , por contraria a lo dispuesto en la disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya .

Con carácter subsidiario se interesa la declaración a favor de la actora de derechos indemnizatorios derivados del régimen establecido para la parcela de su propiedad en el instrumento de autos.

SEGUNDO. La actora es propietaria de unos terrenos comprendidos en el ámbito de La Guillola de Cadaqués, que han sido clasificados por el instrumento que ahora impugna como suelo no urbanizable costero y calificados con la clave C1. El anterior planeamiento general del municipio ya daba a sus terrenos la misma clasificación de suelo no urbanizable, pero preveía un tratamiento específico que permitía conjugar tal condición con el hecho de que la zona contaba con ciertas edificaciones consolidadas anteriores al plan, tratamiento consistente en que el plan general no tendría en cuenta la formación de núcleo de población, al mismo tiempo que permitiría la construcción de viviendas unifamiliares de acuerdo con la realidad existente, todo ello al objeto de canalizar y ordenar la tendencia edificatoria experimentada por el paraje, para preservarlo de una densificación ya incipiente que, sin tal tratamiento, podría llegar a alterar la calidad paisajística del lugar (artículo 7.202.1 ).

Los terrenos de la actora se hallan también incluidos en el ámbito de aplicación de la Llei 4/1998, de 12 de marzo, de de protección del Cap de Creus, en cuyo artículo 9 se prevé también una ordenación específica para el ámbito de La Guillola, disponiéndose que su plan especial de desarrollo adapte el régimen de protección en ella previsto a la realidad física y jurídica de esta y otras zonas, de acuerdo con el planeamiento urbanístico vigente en el momento de su promulgación, sin perjuicio de que los respectivos terrenos mantengan, en cualquier caso, la clasificación de suelo no urbanizable.

Los anteriores propietarios de los terrenos obtuvieron en 1.986 autorización de la Comissió d'Urbanisme de Girona para construir en ellos una vivienda unifamiliar aislada, y posteriormente licencia municipal de obras, edificación que no llegó a llevarse a término, aunque sí se efectuaron obras de limpieza, excavación y desmonte de terrenos, así como de construcción de un vial de acceso. Tras la entrada en vigor de la Llei 4/1998 solicitaron los actores nuevamente licencia para la construcción de una vivienda unifamiliar, cuyo trámite se dejó en suspenso por resolución de 20 de diciembre de 2.000, en tanto no se aprobase el Plan Especial de desarrollo de la Ley de protección del Cap de Creus, que habría de determinar su viabilidad.

El 26 de mayo de 2.005 reiteraron los actores la petición de licencia, al amparo de las previsiones contenidas en la disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , pero el 14 de junio de 2.006 les fue denegada por la Comissió d'Urbanisme de Girona, aduciendo el contenido de la disposición transitoria primera del plan director aquí objeto de impugnación, con posterioridad a cuya entrada en vigor ha sido aprobado el Plan Especial de desarrollo de la ley de Cap de Creus, donde también se contiene, de conformidad con esta, la previsión de una zona específica en La Guillola, donde se permite el uso de vivienda unifamiliar.

TERCERO. Bajo tales circunstancias fácticas y jurídicas propone la actora en su demanda la nulidad de pleno derecho del instrumento impugnado por infracción del principio de jerarquía normativa, pues la clasificación y calificación dada por este a su finca le impide edificar en ella, en contra de las previsiones no ya del planeamiento municipal anterior, sino de la propia Llei 4/1.998, de protección del Cap de Creus, habiéndose establecido así un régimen edificatorio más restrictivo que el considerado en esta, de rango normativo superior y que únicamente podría ser derogada o dejada sin efecto mediante una norma de igual rango, cuando el impugnado plan director debería haber previsto un régimen especial para el ámbito, como lo ha previsto para otras fincas en su disposición transitoria cuarta. Ni tan siquiera la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , en cuya ejecución se ha dictado el plan director, ha derogado las previsiones de la Ley 4/1998 , de protección del Cap de Creus, pues el carácter especial de esta exigiría bien su derogación expresa, bien mediante otra ley especial. Y la muestra palmaria de la vigencia de la Ley 4/1998 sería la aprobación en 2.006 de su plan especial de desarrollo.

Con carácter subsidiario se solicita la nulidad del plan director por infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al regular el ámbito de que se trata en forma que no se compadece con su realidad física y jurídica, sin justificación alguna y con manifiesta incongruencia, al hallarse la zona efectivamente parcelada y consolidada en ella la edificación.

En todo caso, se interesa en la demanda la declaración de nulidad de la disposición transitoria primera del plan director, en su inciso quinto , por resultar contrario al contenido de la disposición transitoria sexta, in fine, de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , impidiendo el derecho de la actora a destinar su parcela a la construcción de una vivienda unifamiliar aislada, siendo así que el plazo de 3 años en esta fijado no había transcurrido tan siquiera al publicarse el plan director de autos, pues venció el 21 de junio de 2.005.

Subsidiariamente a todo ello se interesa finalmente en la demanda una indemnización, que en conclusiones se concreta en la cantidad de 596.559 euros, por la suspensión en su momento del procedimiento de licencia instado y por los perjuicios que del nuevo régimen impugnado se le derivan, al haberse suprimido su derecho a edificar en la parcela, privándola así del aprovechamiento urbanístico que previamente tenía concedido, concurriendo así los requisitos prevenidos en el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones, pues había solicitado en su momento una autorización para edificar, que quedó en suspenso por causa imputable a la administración.

CUARTO. Con carácter previo a la resolución de las cuestiones de fondo, debe recordarse que en el proceso contencioso administrativo, como según reiterada jurisprudencia cabe deducir de los artículos 31 a 33, 45 y 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos momentos distintos, primero en el de la interposición del recurso, donde habrá de indicarse la disposición, acto, inactividad o actuación contra el que se formula, y después en el de la demanda, donde, siempre en relación con estos, se deducirán las correspondientes pretensiones, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, pues permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter revisor de este orden jurisdiccional, conculcándose la letra y el espíritu de los artículos 1 y siguientes de la citada ley , al incidirse en desviación procesal.

Pues bien, en este recurso se impugna únicamente, como es de ver en su escrito de interposición, la resolución del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 25 de mayo de 2.005, aprobando definitivamente el Pla Director Urbanístic del Sistema Costaner, así como la resolución de 10 de enero de 2.006, desestimando el recurso de reposición interpuesto por la actora frente a aquella.

No constituyen su objeto, por tanto, ni el acuerdo de la Comissió d'Urbanisme de Girona 20 de diciembre de 2.000, mediante el que se suspendió el trámite de la licencia de edificación que la actora tenía solicitada, en tanto no se aprobase el Plan Especial de desarrollo de la Ley de protección del Cap de Creus, ni el posterior de 14 de junio de 2.006 , denegando finalmente el otorgamiento de tal licencia, acuerdo este contra el que precisamente tienen interpuesto otro recurso que se sigue ante esta misma Sección con el número 64/2007, cuya acumulación a este se intentó en su momento infructuosamente. Acuerdos estos que en ningún caso reúnen tampoco la condición de disposiciones de carácter general que permitiese su impugnación indirecta, en los términos del artículo 26 de la Ley Jurisdiccional , forma de impugnación que no habría requerido de su previo anuncio al efecto en el escrito de interposición del recurso.

Consecuencia de todo ello es que el perímetro del presente proceso debe quedar ceñido al acto concretamente impugnado en él en forma directa, el plan director, y a las pretensiones articuladas en razón del mismo, y no de otros distintos, como lo son el de suspensión y el de denegación de la licencia de obras, sobre los que no cabe efectuar por ello pronunciamiento alguno en la parte dispositiva de esta resolución, ni tan siquiera a los efectos de eventuales consecuencias indemnizatorias, siempre a salvo lo que pudiera resolverse en otros recursos diferentes que la actora tenga planteados.

QUINTO. En lo que atañe al supuesto aquí a enjuiciar, nos encontramos ante una figura de planeamiento urbanístico general constituida por un plan director urbanístico aprobado por el Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, inicialmente por resolución a 28 de mayo de 2.004 y definitivamente por resolución de 25 de mayo de 2005.

Siendo ello así, nos hallamos en el ámbito de los artículos 55.1 y 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en relación con lo dispuesto en su disposición transitoria tercera y demás disposiciones concordantes, sin que resulten aplicables las modificaciones en ella operadas por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local.

Desde una perspectiva general y sin perjuicio de lo que luego se argumentará, debe destacarse la indudable naturaleza que reúne el instrumento impugnado de figura de planeamiento urbanístico dirigida a abordar los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales que se relacionan en el artículo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña (como con posterioridad en su modificación operada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, o en el texto del artículo 56 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en su caso con las modificaciones actuadas por el Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre , de medidas urgentes en materia urbanística).

A cuyos efectos los planes directores urbanísticos han de incluir las adecuadas determinaciones para las finalidades que persiguen, al punto que pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que posibiliten el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales de forma que, siempre a salvo la necesaria adaptación de las figuras de planeamiento urbanístico de inferior jerarquía, no cabe ignorar su potencialidad tanto en cuanto a su inmediata entrada en vigor como en cuanto al régimen que se establezca mediante las disposiciones transitorias que incluya.

Pocos esfuerzos cabe efectuar, por tanto (véase el contenido de sus disposiciones adicional segunda y transitoria primera ), para concluir en que, más allá del establecimiento de un régimen de meras directrices o de adaptación del planeamiento urbanístico general o derivado futuro, el aquí impugnado plan director viene a establecer un régimen de inmediata aplicación de sus prescripciones y determinaciones para atender a los objetivos y finalidades que se persiguen, todo ello sin perjuicio de superiores niveles de protección que pudieran resultar, como se indica en su artículo 22 .

SEXTO. Pues bien, el artículo 56 de la citada Ley 2/2002, de 14 de marzo , temporalmente aplicable al caso, contempla los planes directores urbanísticos como aquellos a los que corresponde, de conformidad con el planeamiento territorial y atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer: a) las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal; b) las determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercaderías y el transporte público; c) las medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo; d) la concreción de las grandes infraestructuras; y e) la programación de políticas supramunicipales de suelo y vivienda, concertadas con los ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada en el artículo 81 .

El apartado 3 del artículo 56 señala que los planes directores urbanísticos pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales. Y en el apartado 4 se recoge su afectación al resto de los planes urbanísticos, al establecer que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico se ha de adaptar a este en los plazos establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya.

También ha de tenerse en cuenta que el artículo 32 de la indicada Ley 2/2002 recogía como suelo no urbanizable, entre otros, los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal clasificase como tales por razón de la incompatibilidad con su transformación, y esta, según el apartado 2.b) del mismo precepto, puede derivar de las determinaciones de los planes directores, de acuerdo con lo establecido en el 56.

La posterior reforma del artículo 32 efectuada por la Llei 10/2004 lo dijo aun más claramente al señalar, en lo que nos afecta, que "constituyen el suelo no urbanizable: a) los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal ha de clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros: (...) Segundo. Las determinaciones de los planes directores de acuerdo con lo que establece el artículo 56 ."

A considerar igualmente que nos hallamos ante un plan director urbanístico que, conforme al artículo 55.1 de la repetida Ley 2/2002, de 14 de marzo integra, junto con los planes de ordenación urbanística municipal y con las normas de planeamiento urbanístico, el planeamiento urbanístico general, mediante el cual se lleva a cabo la planificación urbanística del territorio.

SÉPTIMO. El plan director impugnado tiene por objeto establecer las determinaciones y medidas necesarias para conseguir los objetivos definidos en artículo 1.2 de su normativa urbanística que son, con carácter general, los de identificar los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística, clasificados por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable y suelo urbanizable no delimitado, y preservarlos de su transformación y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio del sistema costero en su conjunto, conforme al artículo 3 de la Ley 2/2002 .

A su vez, como objetivos particulares, se recogen los siguientes: a) impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero; b) proteger los valores de los espacios costeros (ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales); c) preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales o antrópicos; d) garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre; y, e) mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costaneros como ámbito de interrelación entre la sociedad y la naturaleza (desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, conectando los espacios del interior con los del litoral).

El ámbito territorial del plan director está integrado por el territorio de los términos municipales que se relacionan en el artículo 4.3 de sus normas, comprendido dentro de una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo- terrestre, en todo el litoral de Cataluña, más los ámbitos exteriores a la citada franja incluidos en las unidades territoriales de regulación de suelo costero que la sobrepasen.

Dichas denominadas unidades territoriales de regulación (en adelante UTR) pueden ser de suelo costero (UTR-C) o de suelo costero especial (UTR-CE).

Las primeras alcanzan suelos clasificados en el planeamiento vigente como suelo no urbanizable, incluido o no en el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN) y también como suelo urbanizable no delimitado, sin programa de actuación urbanística o plan parcial de delimitación vigentes y, conforme al artículo 5 de la normativa urbanística del plan director, "la clase y categoría del suelo incluido en las UTR-C será la de suelo no urbanizable costero", que se determina por razón de la incompatibilidad con su transformación tal como señala el artículo 10 , que establece las siguientes subcategorías: a) suelo no urbanizable costero incluido en el PEIN (clave NU-CPEIN y código gráfico CPEIN); b) suelo no urbanizable costero 1 (clave NU-C1 y código gráfico C1 ); c) suelo no urbanizable costero 2 (clave NU-C2 y código gráfico C2 ); y, d) suelo no urbanizable costero 3 (clave NU-C3 y código gráfico C3 ).

Estas subcategorías se definen y regulan en los artículos 13, 14 y 15 de la normativa del plan impugnado.

De otra parte, la categoría de suelo costero especial corresponde a los suelos incluidos en las UTR-CE, código gráfico CE, y son los ámbitos que no han de pasar necesariamente a ser clasificados por el planeamiento urbanístico general como suelo no urbanizable costero, por razón de no concurrir en ellos los valores intrínsecos o de posición señalados en otros ámbitos, bien por las especificidades concurrentes derivadas de la concertación urbanística o de la configuración avanzada o prevista de un nuevo modelo urbanístico y territorial, para hacer frente a requerimientos urbanísticos que difícilmente podrían conseguirse en otros ámbitos. Este suelo costero especial (CE) se regula en los artículos 11, 16 y 18 de las normas y, con sujeción a las condiciones de estos preceptos, los ayuntamientos correspondientes podrán establecer el régimen urbanístico que consideren adecuado, de acuerdo con el modelo urbano escogido en el marco de su planeamiento urbanístico general.

Procede indicar, por último, que por posterior acuerdo del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de 16 de diciembre de 2.005, publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 17 de febrero de 2.006, se aprobó definitivamente otro Plan Director Urbanístico del Sistema Costero, que actúa sobre suelos clasificados por el planeamiento vigente como suelo urbanizable delimitado, pero que no disponen de plan parcial definitivamente aprobado.

OCTAVO. En el artículo 13 de la normativa del plan director de autos se recogen las características de las diversas categorías de suelo, partiendo de que en todas se trata de suelo no urbanizable o de suelo urbanizable no delimitado sin programa de actuación urbanística o plan parcial de delimitación vigente. Así, los suelos de clave C1 se caracterizan por su valor intrínseco y por su capacidad de conector entre los ámbitos más propiamente del litoral y los interiores, tierra adentro, o por la concurrencia de otros valores dignos de protección, en coherencia con los objetivos del plan antes expuestos y que, en síntesis, son los de preservar los espacios costeros de su transformación urbanística y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio del plan y del sistema costero en su conjunto. Mientras que los suelos de clave C2 son los que, sin reunir los anteriores valores, están más próximos a la ribera del mar dentro de la franja de 500 metros y que, por razón de su posición, han de ver regulados sus usos para garantizar el cumplimiento de los objetivos del plan. Y los de la clave C3 son los situados fuera de la franja de 500 metros pero dentro del ámbito de influencia del espacio costero, cuya protección resulta necesaria para cumplir los objetivos del plan en el conjunto de los espacios preservados.

En cuanto al suelo no urbanizable costero (código gráfico CE), regulado en los artículos 6, 11, 16 y 18 de las normas del plan director, es aquel situado dentro y fuera de la franja de 500 metros que no ha de pasar necesariamente a ser clasificado por el planeamiento urbanístico general como suelo no urbanizable costero por razón de no concurrir en él los valores intrínsecos o de posición señalados en otros ámbitos, bien por las especificidades concurrentes derivadas de la concertación urbanística o de la configuración avanzada o prevista de un nuevo modelo urbanístico y territorial, por tal de hacer frente a requerimientos urbanísticos que difícilmente podrían conseguirse en otros ámbitos.

NOVENO. Por lo demás, siendo de reiterar la indudable naturaleza antes ya expuesta que reúne el instrumento impugnado de figura de planeamiento urbanístico dirigida a abordar los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales que se relacionan en el artículo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , estableciendo una ordenación que incide en los planeamientos generales preexistentes de numerosos municipios, y, siendo cierto que la figura de planeamiento de autos debe dirigirse hacia los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales de su razón, no cabe apreciar vulneración por su parte de las competencias municipales en la materia.

Tampoco la técnica empleada en la figura de planeamiento urbanístico impugnada vulnera el ámbito objetivo que debe corresponderle bien en sede de clasificación o de calificación urbanística, cuando la potencialidad de la figura que nos ocupa alcanza no sólo al establecimiento de directrices sino también, entre otras, al establecimiento de determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, al establecimiento de medidas de protección del suelo no urbanizable y de los criterios para la estructuración orgánica de dicho suelo, al establecimiento de determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos; y todo ello tanto a los efectos de entrada en vigor inmediata del plan director como del régimen a establecer para con las disposiciones transitorias que incluya.

De manera que, sin haberse desvirtuado en el presente proceso las prescripciones del plan impugnado, la misma la técnica empleada cabe subsumirla en los amplios conceptos que se han relacionado. Temática la expuesta que finalmente ha tenido el expreso reconocimiento reglamentario en el artículo 63.2 del Decret 305/2006, de 18 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, que corrobora la conclusión a la que aquí se llega.

En el presente caso, en fin, la administración autonómica ha generado una figura de planeamiento urbanístico en que ha ido estableciendo objetivos y finalidades supramunicipales, como se ha expuesto anteriormente. Pudiendo como mucho apreciarse el diferenciado criterio o modelo urbanístico a proponer, y no sólo en el término municipal donde se encuentran los terrenos de la actora, sino en el íntegro ámbito territorial a que el planeamiento se refiere, tanto para la denominada Unidad Territorial de Regulación del Suelo Costero Especial (UTR-CE) como para la denominada Unidad Territorial de Regulación de Suelo Costero (UTR-C) con sus subcategorías suelo no urbanizable costero incluido en el PEIN (Clave UN-PEIN), suelo no urbanizable costero 1 (Clave UN-C1), suelo no urbanizable costero 2 (Clave UN-C2) y suelo no urbanizable costero 3 (Clave UN-C3).

DÉCIMO. Descendiendo a cuestiones más concretas, relacionadas con la situación de la finca de la actora dentro del ámbito protegido del Cap de Creus y a la supuesta vulneración de sus disposiciones por parte del planeamiento que aquí se impugna, cabe señalar que los artículos 21 y siguientes de la Ley autonómica 12/1985, de 13 de junio , de Espacios Naturales, establecen cuatro modalidades o niveles de protección de tales espacios, cada uno de los cuales comporta exigencias reguladoras diversas y descendentes, a saber: a) Parques nacionales, cuya declaración ha de hacerse por ley, no permitiéndose en su interior actividad alguna de explotación de los recursos naturales o susceptible de alterar su paisaje, salvo las compatibles con las finalidades concretas de protección. b) Parajes naturales, también a establecer mediante ley, donde las actividades deberán limitarse a los usos tradicionales agrícolas, ganaderos y silvícolas compatibles con las finalidades concretas de la protección y a las restantes actividades propias de la gestión del espacio protegido. c) Reservas naturales, a declarar mediante ley cuando sean integrales, y por decreto cuando sean parciales, permitiéndose en aquéllas únicamente las actividades de investigación científica y de divulgación de sus valores, así como los trabajos científicos propios de las finalidades de la reserva, mientras que en estas no se permiten en ningún caso actividades que directa o indirectamente puedan perjudicar los valores naturales protegidos. Y, d) Parques naturales (inferior categoría de protección, a declarar mediante decreto), donde se incluyen los espacios naturales que presenten valores naturales cualificados, cuya protección se lleve a cabo al objeto de lograr su conservación de forma compatible con el aprovechamiento ordenado de sus recursos y la actividad de sus habitantes.

UNDÉCIMO. La específica técnica protectora en el caso seguida para la protección del Cap de Creus, incluida la técnica de efectuarla mediante un texto legislativo, viene determinada, según su mismo preámbulo, por haberse previsto ya así en el Plan de espacios de interés natural, que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 12/1985 antes citada, fue aprobado por el Govern de la Generalitat mediante el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre , entre cuyas determinaciones relativas al Cap de Creus estaba la previsión de su regulación con rango legal, en razón de la compleja problemática que presenta, al objeto de determinar los mecanismos adecuados para lograr su protección y gestión integradas, configurándose un régimen jurídico y de gestión especial consistente en la aplicación de un conjunto articulado de modalidades jurídicas diversas de protección, declarándose el espacio y su entorno marino como Parque Natural y estableciéndose en su interior tres áreas de protección más intensiva, mediante la declaración de parajes naturales de interés nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 12/1985 , estableciéndose igualmente varios ámbitos de ordenación específica en zonas donde será necesario adaptar el régimen normativo de la ley a la realidad física y jurídica que actualmente presentan los respectivos terrenos.

El desarrollo del régimen general de protección previsto por la ley quedó previsto mediante un plan especial de protección del medio natural y el paisaje, figura regulada por la misma Ley 12/1985 , que estableciese los aspectos globales y estratégicos de la ordenación del Parque Natural.

Pues bien, tan específico como no uniforme (en su intensidad) régimen de protección mediante disposición con rango de ley, se desarrolla en el estricto terreno medioambiental, como con toda evidencia se desprende del mismo preámbulo y de todo el articulado de la Ley 4/1998 , no excluyendo así en modo alguno la simultánea aplicación a los mismos terrenos de la oportuna normativa de planeamiento, en cuanto a los exclusivos fines y objetivos de esta, de mero carácter urbanístico.

De tal manera que, siempre a salvo, desde luego, la vigencia y eficacia de la normativa legislativa medioambiental que se viene aludiendo, nada impide que, sin merma alguna de la misma, pueda la normativa de carácter urbanístico, a los fines que le son propios y exclusivos, otorgar a los mismos terrenos, incluso mediante disposición de carácter meramente reglamentario, un régimen de protección aún más restringido que el de la normativa medioambiental, más aún hallándonos precisamente en el ámbito y actuaciones referidas al tratamiento jurídico protector que corresponde al suelo no urbanizable. Pues si el apartado 1 de la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , temporalmente aplicable al caso, impone que el planeamiento urbanístico deba tener en cuenta las determinaciones que contiene la legislación sectorial en relación con el territorio y que, en consecuencia, "limitan, condicionan o impiden la urbanización, edificación, utilización y división o segregación de fincas", nada impide, como queda dicho, que la normativa de planeamiento, sin infracción del principio de jerarquía normativa, persiga exactamente el objetivo contrario, es decir, el establecimiento a sus efectos propios y meramente urbanísticos de un más severo régimen de protección del suelo no urbanizable que el fijado, incluso con rango de ley, en la normativa sectorial, y lo que en ningún caso podría pretender sería el establecimiento y fijación de un régimen jurídico más laxo que el señalado en aquélla.

No pudiendo olvidarse tampoco que el propio artículo 56 de la Ley 2/2002 , como antes ya se ha expuesto, atribuye a los planes directores urbanísticos, entre otras funciones que enumera, la fijación de las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de ámbito supramunicipal, de las determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible y de las medidas de protección del suelo no urbanizable y los criterios para la estructuración orgánica de dicho suelo. Disponiendo en su apartado 4 que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico ha de adaptarse a éste en los plazos que se establezcan, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y a salvo las disposiciones transitorias que incluya.

En consecuencia, ninguna infracción jerárquica cabe imputar en tal aspecto al plan director de autos, al punto que la propia Ley 4/1998, de protección del Cap de Creus, tras enumerar en su artículo 10.1 los diversos instrumentos mediante los cuales debe llevarse a cabo su despliegue y aplicación, así como la ordenación y planificación del uso y gestión del Parque Natural (instrumentos no únicamente representados por el Plan Especial de protección del medio natural y el paisaje y el Plan rector de uso y gestión, sino también por toda clase de planes, normas y programas específicos), dispone en su apartado 2 que tales instrumentos deben formularse "en congruencia con las disposiciones de la ley", pudiendo establecer todas las "limitaciones adicionales" que resulten necesarias para lograr los objetivos de protección en ella establecidos.

DUODÉCIMO. Sentado lo anterior, ninguna prueba ha efectuado la actora en orden a acreditar que su finca, clasificada en el plan director como suelo no urbanizable costero y calificada con la clave C1, carezca de capacidad para servir de conector entre el litoral y el ámbito interior, sobre cuya cuestión ninguna pregunta planteó en su momento al perito procesal contradictorio designado a su instancia en esta proceso, ni ha propuesto otra prueba que permita a esta Sala alcanzar una convicción en sentido contrario. Como tampoco ha efectuado prueba alguna en orden a la con carácter subsidiario pretendida infracción por parte del plan impugnado del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al regular el ámbito de que se trata en forma que no se compadecería con su realidad física y jurídica, en todo caso sin justificación alguna y con manifiesta incongruencia, teniendo señalado con reiteración la jurisprudencia, respecto a la motivación en materia de planeamiento urbanístico, que es en la Memoria del plan donde deben analizarse las distintas alternativas posibles y justificarse las diversas determinaciones adoptadas, justificación que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones.

Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del planeamiento, cuya profunda discrecionalidad es precisamente la que explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, aunque sí deben contenerse en ella los objetivos y criterios de la ordenación, la justificación del modelo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Siendo los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia los que aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, es sustancial al respecto que la Administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios.

Sin que se observe falta de motivación en el presente supuesto, a la sola vista de lo antes expuesto y de la misma amplia Memoria del planeamiento impugnado, sin que se haya acreditado mediante actividad probatoria contraria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que éste ha incurrido en error, o se ha seguido al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable, pues son precisamente los planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo y, en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente.

DECIMOTERCERO. Tampoco observa esta Sala la contradicción que se afirma en la demanda como existente entre el contenido de la disposición transitoria primera del plan director, en su inciso quinto , y el de la disposición transitoria sexta, in fine, de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , contradicción que habría impedido el derecho de la actora a destinar su parcela a la construcción de una vivienda unifamiliar aislada, siendo así que el plazo de 3 años en la segunda fijado no había transcurrido tan siquiera al publicarse el plan director de autos, pues venció el 21 de junio de 2.005.

La disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002 dispone lo siguiente:

"Disposición Transitoria Sexta . Los expedientes de solicitud de autorización de usos y obras en suelo no urbanizable y en suelo urbanizable no delimitado y de usos y obras provisionales que hayan tenido entrada en los ayuntamientos antes de la entrada en vigor de la presente ley siguen tramitándose de acuerdo con la normativa anterior a ésta. Las nuevas solicitudes, a partir de la entrada en vigor de la presente ley, deben ajustarse a los aspectos sustantivos y formales regulados en los artículos 47 a 54 . No obstante, siguen tramitándose de acuerdo con la normativa anterior a la presente ley, a lo largo de un plazo de tres años desde la entrada en vigor de ésta, las solicitudes de licencia en ámbitos provenientes de procesos de parcelación rústica que hayan sido específicamente reconocidos por el planeamiento general en vigor, en el régimen de suelo no urbanizable.

Por su parte, el párrafo que se cuestiona de la disposición transitoria primera del plan director impugnado establece lo que sigue:

"El régimen de uso en los suelos no urbanizable y urbanizable no delimitado comprendidos en el Plan Director, que han de pasar a ser necesariamente suelo no urbanizable costero en cualquiera de sus subcategorías, identificados por las unidades territoriales de regulación de suelo costero (UTR-C, claves NU-CPEIN, NU- C1, NU-C2 Y NU-C3 y códigos gráficos CPEIN, C1, C2 y C3) se ha de ajustar a lo establecido por los artículos 10, 13, 14 y 15 de estas normas, los efectos de los cuales alcanzan a todos los proyectos que se presenten a trámite y, también, a los que hayan sido objeto de suspensión de otorgamiento de licencias con ocasión tanto de la preparación de este Plan Director como por el de su aprobación inicial."

DECIMOCUARTO. Como ha quedado expuesto en el anterior fundamento jurídico segundo, los anteriores propietarios de los terrenos obtuvieron en 1.986 autorización de la Comissió d'Urbanisme de Girona para construir en ellos una vivienda unifamiliar aislada, y posteriormente licencia municipal de obras, edificación que no se llevó finalmente a cabo. Tras la entrada en vigor de la Llei 4/1998, de protección del Cap de Creus, solicitó la aquí actora nuevamente licencia para la construcción de una vivienda unifamiliar, cuyo trámite se dejó en suspenso por resolución de 20 de diciembre de 2.000, en tanto no se aprobase el Plan Especial de desarrollo de la ley. El 26 de mayo de 2.005 reiteraron los actores la petición de licencia, al amparo de las previsiones contenidas en la disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , pero el 14 de junio de 2.006 les fue denegada por la Comissió d'Urbanisme, aduciendo el contenido de la disposición transitoria primera del planeamiento aquí objeto de impugnación.

Es cierto por tanto, como se dice en la demanda, que la actora solicitó licencia de edificación antes incluso de la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, que se produjo el día 21 de junio de 2.002 , reiterando su petición (cuyo trámite había quedado en suspenso), el día 26 de mayo de 2.005, antes de transcurrir el plazo de 3 años prevenido en el párrafo final de su disposición transitoria sexta, plazo trienal que vencía el 21 de junio de 2.005 . Ello no obstante, hay que leer el párrafo final de la disposición de que se trata para comprobar cómo en el mismo se establece exclusivamente el deber de tramitar durante ese plazo, con arreglo a la normativa anterior a la Ley 2/2002 , las solicitudes de licencia "en ámbitos provenientes de procesos de parcelación rústica que hayan sido específicamente reconocidos por el planeamiento general en vigor, en el régimen de suelo no urbanizable".

Terminología de la que resulta evidente que no se está refiriendo la disposición al específico reconocimiento por el planeamiento de supuestos de parcelación ilegal o de mero hecho, sino al reconocimiento de parcelaciones autorizadas legalmente, en cuanto conseguidas tras un "proceso de parcelación" legalmente sancionado y autorizado, y precisamente dentro de un "ámbito" previamente delimitado a tal fin con arreglo a derecho. Supuestos que no consta concurran en el caso de la actora, pese a la constatación de la existencia de toda una serie de parcelaciones e incluso edificaciones efectuadas contra el planeamiento en su momento vigente, que la aludida disposición no puede en ningún caso venir ahora a amparar.

Ello sin olvidar que el concepto de parcelación en suelo no urbanizable o rústico no puede en ningún caso desvincularse del de parcela o unidad mínima de cultivo a sus efectos, es decir, de la superficie mínima que debe reunir una finca en suelo rústico como para poder ser considerada finca independiente.

DECIMOQUINTO. Remontándonos legislativamente en el tiempo, es de ver cómo la Ley del Suelo de 1.956 estableció en su artículo 69.1.4ª la competencia de los ayuntamientos para fijar la superficie mínima de una parcela en suelo rústico para merecer la calificación de finca independiente.

El posterior Decreto 118/1973, de 12 de enero , por el que se aprobó el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario, tras fijar en su artículo 43 el procedimiento para el señalamiento y revisión de la extensión de la unidad mínima de cultivo para secano y para regadío de las distintas zonas o comarcas de cada provincia, dispuso en el 44.1 que la división o segregación de una finca rústica sólo sería válida cuando no diese lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo, estableciendo ello no obstante ciertas excepciones en sus artículos 44.2 y 45 a 48, y derogando expresamente la Ley de 15 de julio de 1954 , sobre unidades mínimas de cultivo, con lo que remitía de hecho al régimen contenido al respecto en la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de mayo de 1.958.

Con posterioridad, los artículos 85.1.4 y 86 del Real Decreto 1343/1976, de 9 de abril , aprobando el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, proscribieron las parcelaciones "en contra de la legislación agraria", tanto en suelo urbanizable no programado como en suelo no urbanizable. En similar sentido se han venido manifestado para el suelo no urbanizable tanto el texto refundido de la Ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (artículo 16), como el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobando el Reglamento de planeamiento para el desarrollo y aplicación de la ley del suelo (artículo 36 ), como, en Cataluña, sucesivamente, el artículo 140.1.e) del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en materia urbanística y el 47.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo , luego refundido bajo el mismo número en el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo.

Ya se acepte a su tenor la tesis de que la superficie mínima debe venir establecida en la normativa de planeamiento, ya la que se remite a tales efectos a la legislación agraria, es lo cierto, como se ha visto, que la única normativa que, siempre por vía de excepción, permitió las divisiones o segregaciones de fincas rústicas con el resultado de parcelas con extensión inferior a la unidad mínima de cultivo fue el Decreto 118/1973, de 12 de enero , aprobando la Ley de reforma y desarrollo agrario, particularmente en sus artículos 44.2 y 45 a 48, el primero de los cuales permitió en su momento la división o segregación por debajo de la unidad mínima sólo en los siguientes supuestos:

a) Tratándose de cualquier clase de disposición en favor de propietarios de fincas colindantes, siempre que como consecuencia de la división o segregación no resultase un mayor número de predios inferiores a la unidad mínima de cultivo.

b) Cuando la porción segregada se destinase de modo efectivo, dentro del año siguiente, a cualquier género de edificación o construcción permanente, a fines industriales o a otros de carácter no agrario.

c) Cuando los predios inferiores a la unidad mínima de cultivo resultantes de la división o segregación se destinasen a huertos familiares de características reglamentariamente determinadas.

Pues bien, no puede ser sino a tales supuestos parcelatorios, por entonces excepcionalmente admisibles y ahora en su caso persistentes, a los que remita a la normativa anterior, durante el plazo de 3 años que fija, la disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , al referirse a los "ámbitos provenientes de procesos de parcelación rústica" en suelo no urbanizable, supuestos únicos, en cuanto legalmente permitidos en su momento, que podrían ser reconocidos por el planeamiento municipal, salvo que se pretenda ahora que tengan que ser reconocidas parcelaciones ejecutadas en contra de disposiciones de obligada observancia, sin sujeción a ningún "proceso de parcelación" y sin el previo establecimiento a tal fin de ningún "ámbito" de actuación.

D De forma que, no constando que la segregación rústica afectante a la aquí actora pueda comprenderse dentro de los indicados procesos excepcionales, no cabe encuadrarla en la remisión normativa efectuada por la indicada disposición transitoria, quedando así plenamente regulada su finca, sin contradicción alguna, por la nueva normativa contenida en el Plan director impugnado, en méritos de su disposición transitoria primera .

DECIMOSEXTO. No cabe así, finalmente, el reconocimiento a la actora de derechos indemnizatorios con carácter subsidiario, pues, en los términos hasta aquí expuestos, ni se ha alterado el régimen urbanístico establecido en la Ley de protección del Cap de Creus, ni resultan de aplicación al caso las previsiones contenidas en la disposición transitoria sexta de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , por lo que no se ha producido el supuesto contemplado ni en el artículo 41.1 ni en cualquiera otro de la aplicable Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, ni tampoco de los comprendidos en los artículos 43 y siguientes de la propia Ley 2/2002 .

Sin que haya resultado por lo demás acreditado en autos que la concreta regulación establecida en el instrumento impugnado respecto de la finca de la actora haya traspasado o desbordado la potestad de planeamiento que a la demandada corresponde.

DECIMOSÉPTIMO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del estricto límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los concretos motivos fundamentadores del recurso y la oposición, así como del resultado de la prueba practicada en este proceso,

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de Dª. Estefanía contra la resolución del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 25 de mayo de 2.005, aprobando definitivamente el Pla Director Urbanístic del Sistema Costaner, y contra la resolución de 10 de enero de 2.006, desestimando el recurso de reposición interpuesto frente a aquella. Sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.