Sentencia Administrativo Nº 111/2015, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 255/2013 de 13 de Abril de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmos/as Sres/as

Presidente:

D. César José García Otero.

Magistrado/as:

D. Francisco José Gómez Cáceres.

Dña Inmaculada Rodríguez Falcón.

--------------------------------------------------

En Las Palmas de Gran Canaria a 13 de abril de 2.015.

Visto, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el presente recurso contencioso-administrativo seguido con el nº 255/13; en el que son partes: como demandante, el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas); y, como parte demandada, la Federación Canaria de Empresas Portuarias, incomparecida en el proceso, que versa sobre nulidad de cláusula sobre exención de tasa fiscal por actividad en relación a la ocupación del dominio público por oficina, previamente declarada lesiva para el interés público por resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas).

Antecedentes

PRIMERO. Por resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, de 28 de noviembre de 2.011, se autorizó la ocupación por la Federación Canaria de Empresas Portuarias de un local de 208 m2 en el Área III, Parcela AC-5 del Puerto de la Luz y de Las Palmas, con destino a oficina administrativa de la Federación, por tres años, con inclusión en la clausula 10.2. de la exención del pago de la tasa de actividad en aplicación de lo dispuesto en el artículo 170 f) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

SEGUNDO. En relación a dicha clausula, y previa declaración de lesividad al interés público, el Abogado del Estado, en representación del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, promovió recurso contencioso-administrativo con demanda de lesividad en la que solicitaba que, en su momento, con estimación del recurso contencioso-administrativo '(..)se anulase la clausula 10.2 de la autorización concedida a la Federación Canaria de Empresas Portuarias en virtud de Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de 28 de noviembre de 2.011'.

TERCERO. Admitido a trámite el recurso, se emplazó a la demandada que no se personó en autos, tras lo cual se dictó Diligencia de Ordenación de 9 de octubre de 2.013, de continuación del proceso y traslado para conclusiones, que evacuó el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, con ratificación en su pretensión.

CUARO. Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló la deliberación, votación y fallo para el 10 de abril del año en curso.

Fue ponente el Ilmo Sr Presidente D. César José García Otero,que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. El objeto del recurso contencioso-administrativo es la pretensión, que ejercita el Abogado del Estado, en representación de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, de anulación - previa declaración de lesividad-- de la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, de 28 de noviembre de 2.011, de la autorización concedida a la Federación Canaria de Empresas Portuarias (en adelante FEDEPORT) para ocupación de una oficina de 208 m2 en el Área III, Parcela AC-5 del Puerto de la Luz y de Las Palmas, con destino a oficina administrativa de la Federación, por tres años, en lo que se refiere a su clausula 10.2. relativa a la exención del pago de la tasa de actividad en aplicación de lo dispuesto en el artículo 170 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Al respecto, la posición de la Administración recurrente es que dicha Federación no cumple los requisitos legales para ser considerada entidad con fines lucrativos para la aplicación de la exención en interpretación concordada del precitado artículo 170 del TRLPEMM en relación con el artículo 2 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre , de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos al mecenazgo, sin que sea posible la aplicación analógica de normas en materia de exenciones tributarias.

SEGUNDO. En la respuesta a dicha pretensión es obligado partir del marco normativo en relación a la lesividad de los actos tributarios contenido en la Ley General Tributaria, y ello como consecuencia de la remisión que hace a dicho marco la Disposición Adicional Quinta, apdo 2 º de la LRJAPyPAC, lo que supone estar a lo previsto en los artículos 218 y ss de la actual LGT Ž 03, a cuyo fin el artículo 218.1 , párrafo segundo, de dicho cuerpo legal dispone que '.La Administración tributaria podrá declarar lesivos para el interés público sus actos y resoluciones favorables a los interesados que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, a fin de proceder a su posterior impugnación en vía contencioso-administrativa'.

En dicha declaración - previa al examen de la legalidad del acto por el orden contencioso-administrativo-- , se cumple el requisito temporal, en cuanto se declaró antes de transcurrir cuatro años desde la notificación del acto administrativo, y de previa audiencia de la Federación interesada en cuanto beneficiaria de la exención, así como de competencia del órgano de la Administración General del Estado que efectuó la declaración ( art 218.2 a 4 LGT ).

Ello permite a la Sala entrar a examinar la adecuación al ordenamiento jurídico del acto tributario recurrido, de exención de tasa de actividad, sobre lo cual reiterada jurisprudencia ha advertido que los requisitos para que un acto administrativo pueda ser invalidado previa su declaración de lesividad, son los siguientes : a) que el acto sea anulable, esto es, que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder ( artículo 63.1 de la LRJ-PAC ; b) que el acto sea lesivo para los intereses públicos, sin que la Ley especifique en qué ha de consistir la citada lesión; c) que el acto sea favorable para el interesado (lo que se infiere del artículo 103 de la LRJ-PAC y, «contrario sensu» del artículo 105 de la misma Ley , según el cual 'las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico'; d) además, su revisión no puede entrañar el ejercicio de una potestad contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes ( artículo 106 de la LRJ-PAC ), lo que sucedería por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias que permanecen innominadas en el precepto; y e) ha de recaer sobre actos firmes, toda vez que el procedimiento que nos ocupa constituye un mecanismo subsidiario de invalidación de actos que no puede sustituir a los habituales mecanismos impugnatorios normales, sin perjuicio de la consideración de que, obviamente, los actos favorables suelen ser firmes por irrecurribles.

En la dogmática jurídico- administrativa , y en orden a la determinación de la naturaleza jurídica de la institución que nos ocupa, importa destacar que este especial proceso, que no se dirige frente a actos aquejados de los más graves vicios de nulidad (puesto que, de ser así, la Administración cuenta con una potestad directamente encaminada a invalidar, por sí y ante sí, los actos nulos radicalmente o de pleno derecho) constituye la manifestación de la tensión entre dos principios o valores capitales: a) de un lado, el valor del sometimiento al derecho de la Administración, la que por fuerza de su posición institucional ha de repudiar los actos contrarios a aquél, por firmes que sean; y b) el de la seguridad jurídica y, a la vez, de respeto a los derechos adquiridos, que se resiste a verificar la invalidación de un acto que, además de ser firme, otorga o atribuye derechos o situaciones jurídicas favorables al interesado contra los cuales pretende alzarse la propia Administración autora del acto , excepcionando por vía singular el principio que prohíbe el 'venire contra factum proprium'.

TERCERO. En el caso, la cláusula/condición cuya anulación se pretende concedió a FEDESPORT la exención del pago de la tasa de actividad por entender que dicha entidad reunía los requisitos exigidos por el artículo 170 f) del TRLPEMM.

Así pues, en el examen de legalidad de dicha clausula, habrá que partir del tenor literal del artículo 170 del TRLPEMM, que establece lo siguiente:

'Estarán exentos del pago de la tasa de actividad:

a) Los órganos y entidades de las Administraciones públicas, respecto de las actividades a que se refiere el párrafo a) del artículo anterior.

b) La Cruz Roja del Mar y otras entidades de carácter humanitario, sin fines lucrativos y legalmente constituidas, respecto de las actividades a que se refiere la letra b) del artículo anterior, previa solicitud de la exención a la Autoridad Portuaria.

c) Los consignatarios de buques y de mercancías, debidamente autorizados, con respecto a la actividad de consignación de buques y de mercancías, siempre y cuando éstas no impliquen la ocupación de dominio público.

d) Los provisionistas, debidamente autorizados, con respecto a la actividad de aprovisionamiento, siempre y cuando ésta no implique la ocupación de dominio público.

e) Los titulares de servicios comerciales y actividades que, no estando vinculados a la ocupación privativa del dominio público, estén directamente relacionados con la entrada o salida de la zona de servicio del puerto de mercancías o pasajeros.

f) Las corporaciones de derecho público y entidades sin fines lucrativos para aquéllas actividades que se encuentren directamente vinculadas con la actividad portuaria y que sean de interés educativo, investigador, cultural, social o deportivo, previa solicitud de la exención a la Autoridad Portuaria'.

Como quiera que solo sería posible la incardinación de la FEDESPORT en el supuesto de la letra f), es obligado examinar, en primer lugar, si se trata de una entidad sin fines lucrativos y, en caso afirmativo, si las actividades que lleva a cabo, aunque vinculadas con la actividad portuaria, son de interés educativo, investigador, cultural, social o deportivo.

En cuanto al primer requisito, hay que estar al artículo 171.4 del TR en su párrafo último cuando dice que 'A los efectos de esta ley se considerarán entidades sin fines lucrativos las enumeradas en el artículo 2 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre , de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo'.

Y el precitado artículo 2 de la Ley 49/2002 , al que remite, en la redacción vigente en la fecha de la autorización, decía lo siguiente:

'Se consideran entidades sin fines lucrativos a efectos de esta Ley, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el artículo siguiente:

a) Las fundaciones.

b) Las asociaciones declaradas de utilidad pública.

c) Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo a que se refiere la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, siempre que tengan alguna de las formas jurídicas a que se refieren los párrafos anteriores.

d) Las delegaciones de fundaciones extranjeras inscritas en el Registro de Fundaciones.

e) Las federaciones deportivas españolas, las federaciones deportivas territoriales de ámbito autonómico integradas en aquéllas, el Comité Olímpico Español y el Comité Paralímpico Español.

f) Las federaciones y asociaciones de las entidades sin fines lucrativos a que se refieren los párrafos anteriores'

Vemos, pues, sin necesidad de especial esfuerzo interpretativo, que en ninguno de los supuesto enumerados es posible la inclusión de FEDESPORT como entidad sin animo de lucro a efectos de esta ley y, por tanto, a efectos de poder ser considerada como tal entidad a los efectos de exención del pago de la tasa del artículo 170 del TRPEMM,.

Así, en cuanto a los mas aproximados, el previsto en la letra b) se refiere a las 'asociaciones declaradas de utilidad pública', y, en el caso, de FEDESPORT, figura en sus Estatutos lo siguiente: 'Con el nombre de Federación Canaria de Empresas Portuarias se constituye, al amparo de la Ley de Asociación Sindical 19/1977, de 1 de abril de 1977 y demás derechos reconocidos en la Constitución de 1978, una federación de empresas y asociaciones de empresas de Consignatarios o Agentes Marítimos y Operadores, Estibadores o Contratistas de Carga y Descarga de Buques y otras actividades portuarias o con ellas relacionadas, dotada de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y sin ánimo de lucro (..)'., si bien dicha entidad-si la asimilásemos a una asociación-con independencia de sus fines no lucrativos, no consta que haya sido declarada de utilidad pública, ni que haya iniciado el procedimiento para tal declaración, a cuyo fin hay que estar a lo dispuesto 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, que exige para ostentar la condición de asociación de utilidad pública la solicitud y correspondiente declaración, en cuanto determinante del régimen de derechos y obligaciones derivado de tal declaración.

No es posible, por tanto, la discusión de si se cumplían o no los requisitos para poder ser declarada de utilidad pública sino que es preciso que haya sido declarada, como literalmente recoge la letra b) del artículo 2 de la Ley 49/2002. que se refiere a 'asociaciones declaradas de utilidad pública',

Tampoco es posible la exención por el encaje de la Federación en el supuesto de la letra f) de dicho precepto pues se refiere a 'Las federaciones y asociaciones de las entidades sin fines lucrativos a que se refieren los párrafos anteriores', por lo que la exención va unida a la condición de federación de asociaciones declaradas de utilidad pública, sin que conste esa condición de las entidades federadas.

Los propios Estatutos se refieren a federación de 'de empresas y asociaciones de empresas de Consignatarios o Agentes Marítimos y Operadores, Estibadores o Contratistas de Carga y Descarga de Buques y otras actividades portuarias o con ellas relacionadas(..)'. pero sin que conste que alguna de las asociadas hayan sido declaradas de utilidad pública , ni como vimos, que lo haya sido la propia Federación, lo cual deja zanjada la cuestión.

En aras a agotar el razonamiento jurídico, cabe añadir que no es posible tampoco la extensión analógica a FEDESPORT del concepto de entidad sin animo de lucro pues, en materia tributaria, a efectos de poder disfrutar la exención, el artículo 14 de la LGT establece que 'No se admitirá la analogía para extender mas allá de sus términos estrictos en ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales'.

CUARTO. Lo dicho nos lleva a la estimación del recurso contencioso-administrativo y anulación de la cláusula de la autorización relativa a la exención de la tasa de actividad portuaria, y ello no solo por cuanto el acto, como vimos, es contrario al ordenamiento jurídico sino también por cuanto con el reconocimiento de una exención a quienes no reunen los requisitos legales quedan claramente afectados los intereses públicos al cobro de los tributos y, por tanto, el interés a que las personas públicas y privadas contribuyan al sostenimiento de los gastos públicos con arreglo al sistema tributario legalmente predeterminado, cuya garantia de legalidad prima sobre los derechos individuales a mantener el disfrute de una exención que ha quedado acreditado que es ilegal.

QUINTO. La estimación del recurso contencioso-administrativo se hace sin pronunciamiento sobre las costas del proceso al no haber existido oposición a la pretensión pues la entidad FEDESPORT no ha comparecido en el proceso ( art 139.1 LJCA , a sensu contrario).

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y, en consecuencia, declaramos la nulidad de la cláusula 10.2. de la autorización otorgada a la Federación Canaria de Empresas Portuarias relativa a la exención de tasa de actividad por ser contraria a derecho.

Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y contra la que podrá interponerse recurso de casación que deberá prepararse por escrito dirigido a la Sala en el plazo de diez días a contar desde el siguiente al de la notificación con cumplimiento de los requisitos procesales del artículo 89 de la LJCA .

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente de la Sala, en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que, como Secretario, doy fe.