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08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1110/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 5912/2021 de 13 de Septiembre de 2021
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Tiempo de lectura: 22 min
Orden: Administrativo
Fecha: 13 de Septiembre de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 1110/2021
Núm. Cendoj: 28079130042021100328
Núm. Ecli: ES:TS:2021:3765
Núm. Roj: STS 3765:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 13/09/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5912/2021
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 09/09/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 5912/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 13 de septiembre de 2021.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 5912/2021, interpuesto por el Ministerio Fiscal contra el auto núm. 120/2021, de 26 de agosto, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el procedimiento núm. 412/2021 que RATIFICÓ las medidas aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de 25 de agosto de 2021 por el que se declara el Nivel de Alerta Sanitaria 3 en el ámbito del Área de Salud de Cáceres.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
'1. RATIFICAR las medidas sanitarias acordadas en el Acuerdo de 25 de agosto de 2021 del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se declara el nivel de alerta sanitaria 3 en el área de salud de Cáceres en la Comunidad Autónoma de Extremadura, con las medidas contenidas en este Acuerdo y las medidas de prevención e intervención administrativas previstas en los Anexos V del Acuerdo de 5 de mayo de 2021, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se establecen los distintos niveles de alerta sanitaria y las medidas generales de prevención e intervención administrativas en materia de salud pública aplicables hasta que sea declarada por el Gobierno de España la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 (DOE 6-5-2021).'.
'EL FISCAL, considera que PROCEDE ESTIMAR, en los términos ya expresados, el presente recurso de casación, anulando el Auto de instancia, de fecha 26 de agosto de 2021, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad extremeña, fijando la doctrina jurisprudencial que ut supra se ha expresado; así como revocar la autorización para la adopción, por parte de la Comunidad Autónoma indicada, exclusivamente ente de las medidas de reunión de un número máximo de personas en espacios privados. Manteniendo la autorización del resto de las medidas sanitarias dispuestas en el calendado Acuerdo'.
'se dicte resolución de inadmisibilidad por falta de interés casacional o subsidiariamente, entrando en el fondo del asunto, se dicte resolución desestimando el recurso de casación'.
Fundamentos
La comprensión del recurso exige dejar constancia de los siguientes antecedentes:
Uno. Mediante Acuerdo de 25 de agosto de 2021 del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura (DOE extraordinario núm. 18, de 26 de agosto) se adoptaron, en lo que ahora nos afecta, las siguientes medidas:
'1ª) Se declara el Nivel de Alerta Sanitaria 3 en el ámbito del Área de Salud de Cáceres.
2ª) La declaración del Nivel de Alerta Sanitaria 3 comporta que en el ámbito del Área de Salud de Cáceres sean de aplicación las medidas de prevención e intervención administrativas del Acuerdo de 5 de mayo de 2021, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se establecen los distintos niveles de alerta sanitaria y las medidas generales de prevención e intervención administrativas en materia de salud pública aplicables hasta que sea declarada por el Gobierno de España la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, que se relacionan a continuación:
b) Las medidas previstas en el Anexo V denominado 'Nivel de alerta sanitaria 3', con las salvedades que se señalan en los ordinales segundo y tercero y sin que el presente acuerdo suponga la determinación de medidas específicas de restricción en lo relativo a la entrada y salida del ámbito territorial evaluado, sin perjuicio de otros acuerdos sanitarios que dispongan tal medida de manera aislada para otros ámbitos territoriales inferiores dentro del Área de Salud de Cáceres.'
Dos. En el suplemento núm. 85 del DOE de 6 de mayo de 2021, se publicó el Acuerdo de 5 de mayo de 2021, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se establecen los distintos niveles de alerta sanitaria y las medidas generales de prevención e intervención administrativas en materia de salud pública aplicables hasta que sea declarada por el Gobierno de España la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, a que hace referencia el trascrito Acuerdo de 25 de agosto de 2021, y en lo que ahora nos afecta, contenía los siguientes acuerdos:
'Segundo. Clasificación de los niveles de riesgo. Fase de 'Nueva normalidad' y niveles de alerta.
1. La fase de nueva normalidad y los niveles de alerta sanitaria son los estadios de gestión de la crisis sanitaria COVID-19 aplicables territorialmente en función de la evolución de los indicadores de riesgo y los parámetros previstos en el ordinal tercero de este Acuerdo.
2. La declaración por parte de la autoridad sanitaria de la fase de nueva normalidad o de un nivel de alerta sanitaria comportará la aplicación de las medidas previstas en los anexos correspondientes para el control de la transmisión del virus y la preservación de la capacidad asistencial del sistema de salud. En concreto, podrán declararse las siguientes fases o niveles:
d) Nivel de alerta sanitaria 3. La declaración de este nivel comporta la existencia de un riesgo alto, esto es, de una transmisión comunitaria sostenida y de difícil control con presión alta sobre el sistema sanitario. La declaración de este nivel conllevará la aplicación de las medidas previstas en el Anexo V y las recogidas en el Anexo II que no se contemplen en el anterior. Por tanto, en este nivel serán aplicables todas las medidas previstas en el Anexo II y, adicionalmente, las medidas o recomendaciones más restrictivas que se contemplan en el Anexo V.'
Tres. En el citado Anevo V se incluyen, en lo que ahora nos afecta, con ciertas excepciones (actividades laborales, institucionales, docentes, etc.), las siguientes medidas:
'CAPÍTULO I. MEDIDAS Y RECOMENDACIONES DE ÁMBITO GENERAL
1. De la agrupación de personas en espacios de uso público y privados. Reuniones sociales y familiares.
1. La permanencia de grupos de personas en espacios de uso público, incluidos los comunitarios, y en espacios de uso privado, tanto cerrados como al aire libre, quedará condicionada a que no se supere el número máximo de cuatro personas, salvo que se trate, exclusivamente, de convivientes. En todo caso, en la medida de lo posible ha de respetarse la medida de distanciamiento interpersonal.'.
Cuatro. El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura solicitó la ratificación judicial de las mencionadas medidas, tal como ordena el art. 10.8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tras la modificación introducida por la Ley 3/2020, siendo otorgada la ratificación en el Auto de 26 de agosto de 2021, que ahora se impugna
Cinco. Como veremos, el recurso sólo afecta a una de las medidas acordadas para el Área de Salud de Cáceres: La permanencia de grupos de personas en espacios de uso privado que queda condicionada a que no se supere el número máximo de cuatro, salvo que se trate, exclusivamente, de convivientes.
Ninguna cuestión se nos plantea ahora en lo atinente a la cobertura o fundamento normativo, avalado por el auto impugnado con cita de nuestras sentencias de 24 de mayo y 3 de junio de 2021 ( recursos de casación 3375 y 3704/2021).
Por lo que se refiere a la justificación sustantiva de las medidas adoptadas, el preámbulo se basa en un informe procedente del Servicio de Epidemiología, de la Dirección General de Salud Pública, del Servicio Extremeño de Salud, de 23 de agosto de 2021. El Acuerdo, tras describir la situación epidemiológica del Área de Salud de Cáceres, hace exposición de los motivos por los que considera concurren las razones de idoneidad y de necesidad precisas para el cambio de nivel de alerta sanitaria, con la procedencia del nivel 3, y las medidas limitativas de los derechos fundamentales afectados. Para esto último se apoya en la sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de julio de 2021, así como en las SSTS 719/2021 y 788/2021 ( las que acabamos de citar como dictadas los días 24 de mayo y 3 de junio de 2021, en los recursos de casación 3375 y 3704/2021, respectivamente), para afirmar que 'conforme corriente jurisprudencial consolidada, la clave se residencia en el juicio constitucional de proporcionalidad de las concretas medidas de intervención administrativa propuestas y para ello es necesario constatar si las medidas restrictivas de derechos fundamentales cumplen los tres siguientes requisitos o condiciones: (i) si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad) y (iii) si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).
Sobre esas bases el Acuerdo afirma que 'Según resulta de las explicaciones plasmadas en el informe epidemiológico aportado, una de las causas más importantes del incremento exponencial comprobado en transmisión del coronavirus SARS-CoV2 atañen al marco de las relaciones sociales. En el informe que sirve de motivación a este acuerdo queda demostrado la clara relación entre movilidad, interacción social, ocio nocturno y niveles muy altos de transmisión de la infección por COVID-19, en especial por la frecuente relajación de medidas de protección que suele acompañar a este tipo de actividades. Las medidas que se proponen presentan aptitud para minimizar esos focos de contagio y -por ende- sus efectos. La experiencia adquirida en olas anteriores en la Comunidad Autónoma de Extremadura muestra que la limitación de grupos de personas es suficientemente eficaz para interrumpir la propagación del SARS-Cov-2. Esto es, se trata de medidas susceptibles de conseguir el objetivo propuesto, con lo que queda cumplimentado el juicio de idoneidad.
De igual manera, las medidas propuestas son necesarias en el sentido de no conocerse otras medidas más moderadas para la consecución del propósito con igual eficacia. La experiencia práctica que en estos momentos se tiene es que medidas más laxas no han funcionado correctamente en relación con el objetivo evidente que se persigue. Se entiende también, por tanto, que las medidas son indispensables si se quiere obtener el objetivo de reducir o -al menos- minimizar el incremento de la transmisión del virus (juicio de necesidad).
Por último, cabe considerar que tales medidas restrictivas a aplicar en el Nivel de Alerta Sanitaria 3 en el Área de Salud de Cáceres, son proporcionadas en sentido jurídico estricto, ofreciendo ventajas para el interés general y conjugando o encajando de la mejor manera posible las dos 'piezas' más importantes (salud y economía -por este orden-) de este insólito puzle que representa la actual pandemia. Debe recordarse que algunas de las medidas a adoptar con ocasión de la declaración del Nivel de Alerta Sanitaria 3 para esta Área de Salud son objeto de modulación. Es el caso, por ejemplo, de las medidas en el interior de los establecimientos de hostelería y restauración.
Se puede afirmar pues, que las medidas que se adoptan responden a la evaluación epidemiológica permanente que se realiza, considerando en tal sentido que están justificadas y que son idóneas, proporcionales y adecuadas para la prevención que se pretende como objetivo principal, sin obedecer a cuestiones de conveniencia.
En definitiva, en momentos puntuales, cuando los índices de transmisibilidad se disparan, como ocurre en estos momentos, se hace imprescindible por razón de salud pública, adoptar medidas más restrictivas que, aun cuando conlleven limitaciones a otros derechos, deben imperar en defensa del derecho fundamental de protección de la vida'.
La Sala territorial de Extremadura, con cita de las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de mayo y 3 de junio de 2021 ( recursos de casación 3375 y 3704/2021), considera que el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, y las Leyes 14/1986, General de Sanidad, y 33/2011, General de Salud Pública, junto a las Ley 7/2011, de Salud Pública de Extremadura, proporcionan cobertura o fundamento normativo suficiente para que las autoridades sanitarias autonómicas, en el ejercicio de sus competencias, impongan las limitaciones de derechos fundamentales necesarias para combatir la pandemia.
En cuanto a la justificación sustantiva de las medidas adoptadas, la referida Sala de instancia hace un análisis de la que ahora se cuestiona partiendo de la situación epidemiológica, con cita y trascripción expresa de parte del contenido y conclusiones de un informe del Servicios de Epidemiología del Servicio Extremeño de Salud de 23 de agosto de 2021, exponiendo razones concretas sobre la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la medida cuestionada, como veremos más adelante.
El recurso presentado expone los requisitos reglados del recurso de casación, relativos al plazo, la legitimación y la recurribilidad de la resolución. Identifica las normas que estima infringidas por el auto impugnado y afirma que este recurso de casación presenta interés casacional objetivo a fin de aclarar la siguiente cuestión:
'[...] si las Comunidades Autónomas, con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, pueden adoptar al amparo de la LO 3/1986, de 14 de abril (LOMESP); de la Ley 14/1986, de 25 de abril (LGS) y de la Ley 33/2011, de 4 de octubre (LGSP), así como la legislación autonómica correspondiente -en este caso, la extremeña (concretada en la Ley
Una vez identificada la cuestión de interés casacional objetivo, el Ministerio Fiscal precisa que su impugnación se refiere únicamente a la ratificación judicial del número máximo de personas en reuniones familiares -que se limitan a cuatro-, no a las otras medidas que incluía el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.
En ese ámbito alega que la medida cuestionada incide en el derecho a la intimidad personal y familiar y en el derecho de reunión, proclamados respectivamente por los artículos 18 y 21 de la Constitución Española y observa que tal medida, a la vista de la situación epidemiológica, no supera el juicio de indispensabilidad y de proporcionalidad: el primero, en razón a que no concreta por qué es indispensable para salvaguardar la salud pública; el segundo, en razón a que no justifica por qué se limitan las reuniones de personas en espacios privados a un máximo de cuatro personas y no a un número superior o inferior. Añade que el control de la observancia del número máximo de personas reunidas en domicilios particulares es prácticamente imposible, de manera que la medida resulta innecesaria.
Esta Sala entiende que el recurso de casación del Ministerio Fiscal reúne los requisitos formales, pues identifica la relevancia para la resolución del asunto de las normas que reputa infringidas y precisa la cuestión que presenta interés casacional objetivo. Los elementos legalmente exigidos para preparar e interponer el recurso de casación han sido suficientemente satisfechos.
Lo que ahora se cuestiona es la verdadera concurrencia de una cuestión que presente interés casacional objetivo que haga preciso el pronunciamiento de esta Sala.
Se alega, así, la inadmisión del recurso por carecer de interés casacional objetivo al existir jurisprudencia de este Tribunal, entre otras en la Sentencia de 3 de Junio de 2021 Roj: STS 2176/2021 - ECLI:ES:TS:2021:2176, donde se interpreta, entre otras medidas, la limitación del número máximo de personas en reuniones privadas en el marco de situaciones de necesidad de medidas sanitarias, estableciéndose que 'la justificación pasa por acreditar que tales medidas son indispensables para salvaguardar la salud pública, tal como hemos dicho que es preciso hacer en la sentencia n.º 719/2021', habiendo declarado la Sala territorial que esa necesidad estaba justificada en el caso que nos hemos de resolver ahora.
La cita de esta sentencia puede resultar confusa en función de la pretensión articulada pues lo cierto es que en ella se concluyó que no existió justificación de ningún tipo para imponer la limitación, cuando lo que ahora se cuestiona es la justificación empleada por la Administración actuante, es decir, lo que entonces no llegó a ser analizado y determina la inexistencia de pronunciamiento real.
Más allá de ese matiz, la inadmisión ha de ser rechazada pues lo esencial es si ha quedado justificada la necesidad de la medida para la finalidad de salvaguardar la salud pública y, no cabe duda, tal cuestión integra la cuestión sustantiva que pasamos a analizar.
Siguiendo lo dicho en esa sentencia, el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986 puede utilizarse como fundamento normativo siempre que la justificación sustantiva de las medidas sanitarias -a la vista de las circunstancias específicas del caso- esté a la altura de la intensidad y la extensión de la restricción de derechos fundamentales de que se trate. Y ni que decir tiene que, cuando se está en presencia de restricciones tan severas y generalizadas como la prohibición de reunirse con más de seis personas -aquí cuatro-, la justificación pasa por acreditar que tales medidas son indispensables para salvaguardar la salud pública, tal como hemos dicho que es preciso hacer en la sentencia n.º 719/2021. No bastan meras consideraciones de conveniencia, prudencia o precaución.
En el recurso, como ya ha quedado dicho, lo que se cuestiona es tanto el carácter indispensable de la medida, su necesidad, como su proporcionalidad.
Nada relevante nos dice el recurso sobre la apreciación de la
En cuanto a la
Esta alegación está en clara conexión con el hecho de que la limitación de 6 personas estaba vigente en el nivel 2 de alerta sanitaria y ahora con el paso al nivel 3 de alerta la limitación será de 4 personas. Así, el preámbulo del Acuerdo del Consejo de Gobierno nos dice que 'con fecha 28 de julio de 2021 fue adoptado el Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se declaraba el Nivel de Alerta Sanitaria 2 en la Comunidad Autónoma de Extremadura (DOE extraordinario n.º 14, de 31 de julio de 2021), que se mantiene vigente en toda la región a excepción del Área de Salud de Plasencia que se encuentra en el Nivel de Alerta Sanitaria 3, así acordado en Consejo de Gobierno el pasado día 18 de agosto de 2021'.
Ello es relevante por cuanto esa cuantificación no es caprichosa sino que viene impuesta por una disposición general anterior y más concretamente, el Acuerdo de 5 de mayo de 2021, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se establecen los distintos niveles de alerta sanitaria y las medidas generales de prevención e intervención administrativas en materia de salud pública aplicables hasta que sea declarada por el Gobierno de España la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, que anteriormente hemos trascrito y que fija esa limitación de cuatro personas para el nivel de alerta sanitaria 3, como se acordó para el Área de Salud de Cáceres. Y no consta la impugnación jurisdiccional de esa disposición general, ni su suspensión o anulación.
Por lo demás, ya hemos visto cómo el Acuerdo del Consejo de Gobierno refiere la proporcionalidad a las indudables ventajas que las medidas representan para el interés general, representado por el derecho fundamental a la vida. A nadie se escapa la proporcionalidad de una medida como la acordada sobre la base de datos epidemiológicos que determinan una reducción progresiva de contactos sociales, siendo inversamente proporcional la severidad de las medidas y la trasmisibilidad de la enfermedad, de manera que a mayor riesgo de trasmisión mayor severidad en la limitación. Este es lo que, con base en datos epidemiológicos, fijó el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura al programar una actuación general.
Por su parte, el punto 4º del Fundamento de Derecho séptimo del auto impugnado reafirma la proporcionalidad de la medida en atención al espacio territorial al que afecta y a su duración, valorando la notoriedad de los contagios en espacios privados por la relajación de otras medidas y poniendo de relieve que carecería de lógica decir que en el espacio público no puede haber reuniones de más de cuatro personas no convivientes y, sin embargo, ello sea posible en el espacio privado con el riesgo de trasmisión que representa dicho espacio si se produce une elevada asistencia de personas y una relajación de las medidas en un entorno de confianza. Además, la Sala afirma también que la medida de limitación a cuatro personas tiene como fin reducir la tasa de ataque secundaria, es decir, la probabilidad de generar casos secundarios entre los asistentes a dicha reunión, tanto por reducirse la probabilidad de que hubiera un caso primario entre ellos, como el número de personas expuestas al mismo.
De igual modo, el auto impugnado trascribe la argumentación dada en otro asunto anterior que identifica con referencia al auto de 20 de agosto de 2021, donde entendió justificada una medida similar para el área de Salud de Plasencia, que, como resalta el escrito de oposición, no fue impugnada por el Ministerio Fiscal.
Como nada de lo razonado por la Sala territorial sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida es cuestionado por el Ministerio Fiscal, debe ser desestimado el recurso de casación.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.