Sentencia Administrativo Nº 1113/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 95/2013 de 17 de Diciembre de 2015

Encabezamiento

Recurso número 95 / 2013

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

Sentencia número 1113/2.015

Ilmos. Sres.Presidente :Don Mariano Ferrando Marzal . Magistrados/as :Don Carlos Altarriba Cano, Doña Desamparados Iruela Jiménez , y Doña Estrella Blanes Rodríguez.

En la Ciudad de Valencia, a 18 de diciembre del 2015

Vistopor la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 95 /2013interpuesto por Indalecio , contra la resolución de 27.2.2013 del Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente habiendo sido parte, como demandadas el MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTErepresentado y asistido por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña Estrella Blanes Rodríguez

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y formalizado mediante demanda

SEGUNDO.- La representación de la demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se desestimase el recurso.

TERCERO.- Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se practicó con el resultado que obra en autos y, tras la presentación de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el dia 15.12.2015.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO:Constituye el objeto del recurso la anulación de la resolución de 27.2.2013, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Servicio Provincial de costas de fecha 10.10.2011 , que impuso al actor una sanción administrativa por la comisión de la infracción grave tipificada en el art. 91.2.b) de la ley de costas.

El actor fundamenta la impugnación en la caducidad del expediente de acuerdo con el art. 102.2 de la ley de costas, siendo el inicio del expediente en la fecha 11.8.2011, la fecha de la interposición del recurso de alzada el 21.11.2011 y la resolución del recurso el 22.3.2012 y la conclusión del expediente el 16.11.2012.

La administración demanda se opone, alegando que el plazo de caducidad del expediente no se extiende al plazo de resolución del recurso de alzada e invoca la Sentencia del TS dictada en interés de ley de fecha 15.2.2004STS,

SEGUNDO: En efecto, el plazo de caducidad del expediente no se extiende al plazo en el que se resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución dictada por la administración .

Esta cuestión fue definitivamente zanjada por al STS dictada en el recurso de casación en interés de ley de fecha 15.12.2004 Roj:STS 8106/2004 - ECLI:ES: TS:2004:8106 Nº de Recurso: 97/2002 Fecha de Resolución:15/12/2004 Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

CUARTO.- Tal conclusión no puede ser aceptada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que se cita como infringida, y, en consecuencia, el recurso en interés de ley ha de ser estimado.

En consecuencia durante la tramitación del procedimiento sancionador seguido en autos no podemos contemplar:

a) Ni caducidad, porque iniciado el procedimiento el día 25 de julio de 1999, con la notificación personal de la denuncia, concluye el mismo el 20 de septiembre del citado año. Esto es, antes de los seis meses previstos en el artículo 42.4 LRJPA (tras su modificación por la LMRJPA). Plazo que se mantendría en el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero y que la Ley 19/2001, de 19 de diciembre , elevaría a un año.

Mas no es, dadas las características del recurso, el caso concreto lo que aquí nos concierne, sino la doctrina fijada por la sentencia.

OCTAVO.- Debemos ratificar la doctrina mantenida por este Tribunal en anteriores y reiterados pronunciamientos.

Así en la STS de 21 de mayo de 1991 se señaló que 'la parte apelante expresa que la tardanza de la resolución del recurso de alzada, resulta gravemente atentatoria contra principios de derecho, garantes de la seguridad jurídica, alegación que carece de toda justificación jurídica, puesto que no obstante el deber de la Administración de dictar una resolución expresa, aun en el caso de denegación presunta --- art. 38.2 de la Ley Jurisdiccional --- según el artículo 125 de la L. P. A ., transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que se notifique su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso- administrativa, momento, por tanto en que la parte apelante pudo interponer el presente recurso, siendo por tanto su propia inactividad en ejercitar tal facultad sin esperar a la resolución expresa -- independientemente de la tardanza de ésta-- la causante de la alegada dilación en acceder a esta vía jurisdiccional, sin que pueda hablarse por ello de principio atentatorio de la seguridad jurídica'. La sentencia de instancia apelada había, por su parte, señalado que 'Interpuesto recurso de alzada, el actor tenía la facultad de recurrir frente a la desestimación por silencio (por el mero transcurso de un plazo de tres meses) o esperar (como hizo) a la resolución expresa de aquél. Pero el ejercicio de esta facultad nada tiene que ver, como resulta palmario, con el instituto de la prescripción, que opera en la tramitación de los expedientes y no en la vía de recurso frente a los actos que los ultiman'.

Por su parte, en la STS de 27 de mayo de 1992 , aun tratándose de un supuesto de caducidad y no de prescripción, como el presente, se señaló que no cabe 'entender aplicable este instituto a la vía administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la Administración ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante la imposición de la medida coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo'.

En la STS de 28 de octubre de 1996 se expresó, tras señalar que con la resolución sancionadora se puso fin al expediente sancionador, que 'en este momento se produce la interrupción de la prescripción, abriéndose la vía impugnatoria, en la que ya no opera este instituto sino el del silencio negativo, como se ha dicho por esta Sala en SSTS de 21 de mayo de 1991 y 27 de mayo de 1992 '.

Por su parte, en las SSTS de 23 de junio de 1997 y 22 de junio de 1998 se añadió que 'se dijo entonces, y se reitera ahora, que no cabe trasladar el plazo prescriptivo a la vía administrativa de recursos. Si la Administración ha perseguido oportunamente la infracción y la ha sancionado, sin incurrir en inactividad por plazo superior al de prescripción, lo acontecido después, en cuanto a la tardanza en resolver los recursos en sede administrativa, en nada afecta a la prescripción de la infracción sino, simplemente, a determinar si el Órgano autor de la resolución originaria actuó con arreglo al Ordenamiento jurídico. La demora en la resolución expresa de los recursos dará lugar a la ficción del silencio negativo o desestimatorio que permita la impugnación jurisdiccional del acto presunto, pero no dará lugar a una prescripción de la infracción cuando esta no se ha producido en su ámbito propio, es decir, en el expediente sancionador que finaliza y culmina con la resolución que impone la sanción. No cabe, por tanto, configurar la vía de recurso como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente conducente a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo'.

NOVENO.- El ejercicio de la potestad sancionadora --y, en consecuencia, la prescripción de la misma derivada de la inacción o paralización administrativa-- solo se produce en el ámbito del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación. Con tal determinación concluye el ejercicio de la potestad sancionadora para la que la Administración se encuentra legalmente habilitada, debiendo la misma desarrollarse, con arreglo a unos determinados principios y garantías, y en un período de tiempo determinado cuyo incumplimiento puede dar lugar a la caducidad del procedimiento o a la prescripción de las infracciones perseguidas.

Por ello no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado, los parámetros temporales que en la vía sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción. En la posterior vía de recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta no a persecución de la infracción ---propio de la potestad sancionadora--- sino a la comprobación de si el órgano inferior se ajustó ---formal y materialmente--- al ordenamiento jurídico en el ejercicio ---entonces, si--- de la potestad sancionadora.

Por ello, el ámbito propio de la prescripción es el del expediente sancionador que finaliza, culmina y se acaba con la resolución (y consiguiente notificación) sancionadora (de resultar la misma procedente), momento en el que se agota por parte de la Administración actuante el ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la demora en la resolución expresa del recurso administrativo ---al margen de la posible exigencia de responsabilidades--- solo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional, de conformidad con el artículo 115.2 LRJPA , en relación con el actual 43.2 in fine, que, a diferencia del antiguo (antes de la LMRJPA de 1999) 43.3.b , que se refería a los 'recursos administrativos', ahora menciona, para excluirlos del silencio positivo, a los 'procedimientos de impugnación de actos y disposiciones'. No cabe, pues, duda acerca de la distinta naturaleza y finalidad de ambos procedimientos (sancionador y de impugnación de actos y disposiciones), y de la diferente potestad administrativa que en cada uno de ellos se ejercita.

La interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal (esto es, mediante una resolución expresa dictada por el órgano competente para resolverlo debidamente motivada) o de una forma ficticia, mediante el silencio administrativo, que cuenta ( artículo 43.3.2º LRJPA ) con 'los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente'. Este, pues, es el único efecto de la extemporaneidad en la resolución del recurso, sin que el legislador contemplara efecto alguno prescriptivo derivado de tal circunstancia.

Así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional en su STC 91/2003, de 19 de mayo , al señalar (FJ 4º) que 'esto es precisamente lo que sucede en el presente asunto en el que las fechas manejadas por la entidad recurrente son posteriores a la fecha de la imposición de la sanción y, por tanto, en nada servían para examinar la prescripción de la infracción ... . Por esta razón ... ese lapso temporal sólo podría tener relevancia respecto de la prescripción de la sanción ...'.

En consecuencia la doctrina y jurisprudencia fijada por el TS excluye del computo del plazo de caducidad el plazo en el que pueda resolverse el recurso administrativo contra al acto administrativo en el que concluye el expediente sancionador, ya que durante la tramitación de los recursos contenciosos, no es la caducidad la institución jurídica que opera sino el silencio administrativo .

Por ello procede la desestimación del recurso.

TERCERO:De conformidad con el art. 139.1 de la ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa redactado por el apartado once del artículo tercero de la ley 37/2011, de 10 de octubre , de medidas de agilización procesal («BOE» 11 octubre). vigencia: 31 octubre 2011, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 95 /2013interpuesto por D. Indalecio , contra la resolución de 27.2.2013 del Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente, condenándole al pago de las costas causadas a la administración hasta un máximo de 1.500 euros, más el IVA correspondiente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico,