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Última revisión
12/07/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1113/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1140/2017 de 02 de Julio de 2018
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Tiempo de lectura: 38 min
Orden: Administrativo
Fecha: 02 de Julio de 2018
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: HERRERO PINA, OCTAVIO JUAN
Nº de sentencia: 1113/2018
Núm. Cendoj: 28079130052018100278
Núm. Ecli: ES:TS:2018:2502
Núm. Roj: STS 2502:2018
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 02/07/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1140/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 26/06/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: MSP
Nota:
R. CASACION núm.: 1140/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Juan Suay Rincon
D. Cesar Tolosa Tribiño
En Madrid, a 2 de julio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1140/2017, interpuesto por la entidad Explotación Agroalimentaria Aragonesa, S,L., representada por la procuradora D.ª Marina Sabadell Ara y defendida por el letrado D. Ivan Argilés Andrés, contra la sentencia de 13 de enero de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso ordinario 109/2014 y acumulado 91/15-A, en el que se impugna la desestimación, primero presunta y después por resolución de 15 de junio de 2015, de la reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 25 de septiembre de 2013, formulada contra el Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Aragón que interviene representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
Antecedentes
«
Fundamentos
Señala la sentencia como hechos acreditados que: «En fecha 20 de febrero de 2013 la mercantil actora comunicó a la Administración la posible existencia de plantas afectadas de fuego bacteriano en los 'VIVEROS SANTA INÉS', de titularidad de aquella.
Se tomaron muestras por parte del Centro de Sanidad y Certificación vegetal que, analizadas, revelaron la presencia de fuego bacteriano.
El 7 de marzo de 2013 previo informe por dicho Centro en el que se declaraba contaminado 'VIVEROS SANTA INÉS', se emitió resolución en la que se ordenaba el arranque y destrucción de todo el material de reproducción.
En cumplimiento de la citada resolución, la actora procedió al arranque y destrucción del vivero, comunicándolo a la Dirección General de Sanidad.
En fecha 25 de septiembre de 2013 la actora presentó reclamación por los daños y perjuicios derivados de la destrucción del vivero, siendo tal pretensión desestimada por silencio administrativo.
En fecha 19 de noviembre de 2015 se dictó Resolución del Director General de Alimentación y Fomento Agroalimentario por la que se reconocía a la actora su derecho a percibir la cantidad de 60.280,52 €, resolución contra la que se impuso recurso de alzada que fue desestimado por silencio administrativo.
Dicha resolución no cuestiona el monto de los daños apreciado en el informe obrante en el expediente administrativo, si bien reduce el importe a indemnizar con apoyo en la falta de disponibilidad presupuestaria.»
En esta situación la recurrente, al amparo del artículo 21 de la Ley 43/2002 de sanidad vegetal y del artículo 7 del RDL 1201/1999 , solicita en la instancia que se declare su derecho a compensación económica por los daños padecidos, que concreta en 570.090,37 € con apoyo en informe pericial emitido a su instancia o, subsidiariamente, 447.401,27 € conforme a la valoración calculada como cifra máxima (gastos de arranque más 50% del valor del material vegetal) a indemnizar por el Centro de Sanidad y Certificación vegetal, cuestionando, también, en el recurso 91/2015 la falta de disponibilidad presupuestaria en que se funda la Administración para no indemnizar sino parcialmente el daño.
La Sala de instancia completa el planteamiento de litigio con la referencia a la resolución impugnada y las alegaciones de la parte en los siguientes términos:
«Lo que al respecto se dice en la resolución citada es: (...) "TERCERO. Si bien el
Las disponibilidades presupuestarias de la Administración.
No superar el 50 por cien del valor comercial del material vegetal destruido.
En consecuencia, aun cuando la valoración del material vegetal y la aplicación del porcentaje del 50 por cien arrojan unas cuantías de 573.713€ según la empresa, y de 433.970,90€ según la Administración, dado que para el actual ejercicio presupuestario (2014) los fondos de que dispone el Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente para este tipo de contingencias, teniendo en cuenta tanto los recursos propios como las aportaciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, ascienden a 60.000€, la indemnización máxima para EXARGAR,S.L. no puede superar este importe, correspondiendo 13.430,37€ a los gastos totales que ha justificado debidamente la empresa por los trabajos de arranque y destrucción del material vegetal, y el resto (46.850,15€)al valor del material vegetal destruido."
La actora, en su escrito de demanda del procedimiento 91/2015, expresa que en ningún caso la existencia de una sola partida presupuestaria de 60.000 € puede limitar su derecho a ser indemnizada, ya que ello deja en indefensión a los agricultores que colaboran en la lucha contra la enfermedad, y que la falta de dotación comporta el expolio de los bienes de la parte. Y alude a las partidas presupuestarias PEP 2006/000548 destinada al programa de lucha contra la langosta y otros agentes nocivos dotada para el ejercicio 2014 con 650.000 €, y partida PEP 2006/000550 destinada a prevención de plagas y dotada con 230.000 €, por lo que entiende que podía hacerse frente al pago, y se queja de que no se ha dado a conocer por la Administración cual ha sido el criterio para el reparto de fondos. En su escrito de conclusiones insiste en que existen dotaciones presupuestarias superiores.»
Planteado el litigio en estos términos señala la Sala que su resolución pasa por determinar si estamos ante una cuestión de responsabilidad patrimonial de la Administración o en el ámbito de las subvenciones, pues en el primer caso habría de repararse el daño de manera que el administrado debe quedar en la misma situación jurídica anterior a sufrir el daño antijurídico. Razona al respecto que: «que no concurren los requisitos previstos para la estimación de responsabilidad patrimonial. En especial resulta relevante el precepto del artículo 141.1, ya que no parece dudoso que la actora tenía el deber jurídico de soportar la medida (arranque y destrucción de las plantas) adoptada, de acuerdo con la Ley. El TS, en su sentencia de 19 de junio de 2006 , para un supuesto en el que se acordó la inmovilización de animales enfermos, señaló que no podía calificarse de antijurídica la conducta administrativa, debiendo entenderse que no se dan los requisitos que establecen los artículos 139 , 140 y 141 de la Ley 30/1992 .
Falta pues, el requisito del perjuicio antijurídico que el particular no debe soportar, habida cuenta que sí tenía la obligación de soportar tal medida que consistía en destruir las plantas contaminadas. El daño lo causó la plaga, no la Administración, y por ello las indemnizaciones aparecen tasadas. Se trata de medidas aprobadas por la Administración para controlar la salud de las especies vegetales y que dan derecho a solicitar y obtener una compensación por el establecimiento de las mismas y no a la reparación de un daño.»
Excluida la responsabilidad patrimonial, la Sala de instancia razona sobre la naturaleza de la indemnización pretendida, tomando en consideración el alcance del art. 21 de la Ley de Sanidad Vegetal y señalando que: «La doctrina más autorizada, en la línea con lo sostenido por algunos TTSSJJ -y con lo que parece más atinado a juicio de esta Sala- se inclina por conceptuar estos supuestos no como una indemnización de daños y perjuicios fruto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco el justiprecio que necesariamente ha de acompañar a cualquier expropiación, sino una ayuda, una medida de fomento que el legislador otorga y configura discrecionalmente por razones de conveniencia u oportunidad, sin estar obligado a ello por la Constitución En algunas resoluciones judiciales se dice en esta línea que se trata de una 'indemnización-subvención', una 'suerte de donación modal, en la que el interesado, para hacerse acreedor a la indemnización que pretende, ha de cumplir de forma exquisita con los requisitos establecidos por la norma'.
También es coherente con el tratamiento que en el contexto del Derecho comunitario han recibido dichas compensaciones, pues las autoridades comunitarias las han considerado como ayudas de Estado.
En el mismo sentido, algunas disposiciones nacionales califican explícitamente estas compensaciones como subvenciones, por ejemplo para dejar claro que, conforme al art. 22.2, letras b ) y c) , de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE núm. 276, de 18.11.2003), pueden ser otorgadas directamente, sin necesidad de tramitar un procedimiento abierto a la libre concurrencia competitiva con el objeto de seleccionar a los beneficiarios. Por ejemplo, el art. 7.4 de la Orden de 17 de diciembre de 2007, de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalitat Valenciana, por la que se adoptan medidas fitosanitarias para la erradicación y control del organismo nocivo Tuta Absoluta (Meyrick).
De cuanto antecede se concluye que no se está ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración y que el afectado no es titular de un derecho subjetivo a la indemnización del daño sufrido. En la fundamentación de la demanda se desliza la afirmación de la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración en tanto que no evitó la introducción del fuego bacteriano en el territorio de Aragón, pero esto no pasa de ser una somera alusión que ni se razona ni se acredita. Coherentemente, la petición actora se ajusta a las previsiones del RD 1021/1999.»
En consecuencia y entrando a resolver sobre la cuestión planteada por la parte sobre la existencia de partidas presupuestarias suficientes para hacer efectiva la totalidad de la indemnización solicitada, la Sala de instancia, valorando los elementos de prueba disponibles, concluye que: «Tales alegaciones no pueden ser acogidas. Una cosa es el dinero disponible para indemnizaciones por fuego bacteriano y otra la partida presupuestaria (lucha contra agentes nocivos) en la que se incluya ese monto, y que puede comprender otros conceptos además de las indemnizaciones, para esa u otras plagas. En cuanto a las exigencias para tener derecho a indemnización, no son otros que los establecidos en el Decreto 1208/1999 invocado en la resolución atacada. Y olvida la parte, además, que en el informe se especifica que el pago efectivo se realizó en 2014, lo que explica que el pago pudiera distribuirse equitativamente (como se expresó en la resolución resolutoria del recurso de alzada) entre las solicitudes presentadas. Ningún sentido tendría que, como sugiere la parte, se le hubiera abonado a ella todo el dinero disponible en el momento de su solicitud o de resolverse su expediente. En fin, en el informe no se expresa con total claridad, pero del contexto se desprende que esos 33.000 euros de diferencia se destinaron al afectado por el virus de la Sharka tipo M.
En consecuencia, considera la Sala que ha quedado justificado el porqué de la concesión de la cantidad de 60.280 a la actora, por lo que el recurso se desestima.»
Invoca para justificar la concurrencia del interés casacional, los apartados c ) y a) del artículo 88.2 de la LJCA y el apartado a) del artículo 88.3 de la LJCA . Al amparo del art 88.2.c) LJCA afirma que afecta a todos los agricultores que puedan verse afectados por plagas, existiendo un millón de explotaciones censadas y considerando ante los criterios dispares de los órganos jurisdiccionales, la necesidad de la fijación de un criterio por el Tribunal Supremo. En segundo lugar, razona que no existe jurisprudencia que interprete el meritado artículo 21 de la Ley de Sanidad Vegetal . Finalmente, al amparo del apartado a) del artículo 88.2 de la LJCA cita algunas sentencias contrarias al criterio seguido por la Sala de Instancia.
Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de julio de 2017 , estimando concurrente el supuesto previsto en el art. 88.3.a) de la LJCA , se admitió a trámite el recurso, declarando que la cuestión que precisa ser esclarecida consiste en: «determinar la naturaleza jurídica de la compensación prevista en el art 21 de la Ley de Sanidad Vegetal , concretamente, si ha de ser considerada como subvención o no y la consecuente posibilidad de imposición de límites por disponibilidad presupuestaria», indicando que los preceptos que en principio serán objeto de interpretación son el artículo 21 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal , en relación con los artículos 9 y 18 del Real Decreto 1190/1992, de 12 de junio , que regula los programas nacionales de erradicación y control de organismos nocivos de los vegetales y el artículo 7 del
En el escrito de interposición del recurso se razona sobre la vulneración de los referidos preceptos, entendiendo que las cuantías solicitadas responden y tienen la naturaleza de indemnización y, en consecuencia, no se pueden ver limitadas por las dotaciones presupuestarias.
Señala al efecto que el art. 21 de la LSV regula, según su tenor literal, la existencia de una indemnización para los perjudicados por la aplicación de las medidas de lucha contra una plaga, lo que nada tiene que ver con una subvención. Que así lo ha reconocido el Tribunal Supremo en supuestos similares, sentencia de 6 de junio de 1996 relativa al art. 19 de la Ley de 20 de diciembre de 1952, sobre Epizootias , y la sentencia de 13 de abril de 2012 (rec. 6015/09 ), relativa al art. 21 de LSV . Que la obligación de indemnizar nace del contenido del mismo precepto. Que el propio Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en sentencia de 23 de febrero de 2005 (rec. 100/2000 ), relativa al art. 19 de la Ley de Epizootias , de semejante contenido al art. 21 de la LSV , reconoció que se trataba de un supuesto de indemnización previsto en la legislación sectorial, como había dicho el Tribunal Supremo en la citada sentencia de 1996. Refiere la parte informes de Consejos Consultivos de Comunidades Autónomas sobre el carácter de indemnización como supuesto
En consecuencia y atendiendo a dicha naturaleza, considera la parte recurrente que no se puede limitar la cuantía de la indemnización con las disposiciones presupuestarias, debiéndose estar a los baremos establecidos reglamentariamente.
En razón de todo ello concreta sus pretensiones en la revocación de la sentencia impugnada y que se declare que los importes a abonar conforme al art. 21 de la LSV tienen naturaleza indemnizatoria, que no es posible la imposición de límites por disponibilidad presupuestaria, que se condene a la Diputación General de Aragón al pago de la cantidad de 447.404,25 euros, según pericial judicial, minorada en la cantidad de 60.280,52 euros ya abonados por la Administración, más los intereses desde la reclamación el 25 de septiembre de 2013.
Se opone al recurso el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón manteniendo que la Ley de Sanidad Vegetal no contempla un sistema de indemnizaciones similar al previsto en la legislación de sanidad animal y, en consecuencia, no es inapropiada la calificación de la compensación prevista en la legislación de sanidad vegetal como una subvención-indemnización, que se contempla en cuantía indeterminada con base en dos elementos, como son el coste del arranque y de lo destruido y las disponibilidades presupuestarias de la Administración. Invoca al efecto los arts. 20 y 21 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal, el anexo II del
A tal efecto y para una adecuada interpretación de los preceptos en cuestión ha de tenerse en cuenta que se trata de una normativa sectorial, que atiende a las características y peculiaridades del ámbito sobre el que se proyecta, para lo cual el legislador contempla las modulaciones y adaptaciones de las instituciones jurídicas de carácter general aplicadas, en la medida necesaria para la adecuada efectividad de la norma, de manera que tales instituciones pueden presentar modalidades o variantes de las reglas generales, tanto procedimentales como materiales, sin que ello suponga alterar su naturaleza ni perder el contenido esencial de las mismas.
A esta situación de regulación específica se alude en la sentencia citada de 6 de junio de 1996 (rec. 2201/91 ), cuando se señala que: «aunque estamos ante un supuesto de indemnización no se trata del planteamiento de carácter general respecto al tema que se regula en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 20 de julio de 1957 entonces vigente y en el articulo 106 de la Constitución . Tales preceptos no son los aplicados por el Tribunal de instancia ni los invocados por las partes, ni siquiera por el ganadero como posible fundamento de una petición subsidiaria. Por el contrario nos encontramos en este proceso ante un supuesto especial de indemnización por lesión previsto en la legislación sectorial reguladora de la actuación administrativa y los derechos de los particulares en caso de epizootia.
La cuestión central del proceso consiste justamente en que el representante de la Administración al partir de que estamos ante un supuesto especifico de indemnización regulado por la legislación concreta aplicable a una rama de la actividad administrativa, insiste en que no se cumplieron en el caso de autos los requisitos necesarios para que proceda el pago de una indemnización de acuerdo con la legislación reguladora, requisitos que actúan como presupuesto de la obligación de abonar la indemnización y nexo causal entre los hechos acaecidos y la obligación de la Administración pública de abonar la indemnización correspondiente.»
En el mismo sentido la sentencia de 13 de abril de 2013 (rec. 6015/2009 ) cuando establece «que a la hora de su cuantificación es cuando surge la problemática que se ha planteado en torno a la acumulación o no de las dos pretensiones que se entablan en la demanda -resarcimiento por vía de responsabilidad y denegación de ayudas económicas-; problemática que es ficticia, ya que la obligación de indemnizar que se impone a la Administración trae causa directa y exclusiva de lo establecido en el art. 21 de la Ley de Sanidad Vegetal ('la Administración competente que haya declarado la plaga compensará a los perjudicados mediante la debida indemnización, cuyo importe se valorará de acuerdo con los baremos que se establezcan').»
En este caso y como se ha reflejado anteriormente, en la resolución del litigio se plantea directamente por la Sala de instancia la controversia en el sentido de determinar si se trata de una cuestión de responsabilidad patrimonial de la Administración o estamos en el ámbito de las subvenciones, lo que se traslada a este recurso de casación en los términos que acabamos de señalar.
Pues bien, el fundamento y finalidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración consiste en garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, que, en el ejercicio de sus competencias y dirigida a la consecución de los objetivos que en cada caso le son propios, incide, al margen de tales objetivos y de manera concurrente, específica y negativa en los derechos e intereses del administrado, causándole una lesión patrimonial que no tiene el deber de soportar. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable en razón de la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Como dice el art. 141 de la Ley 30/1992 , solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provinientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley ( art. 32.1 Ley 40/2015 ).
Se desprenden de ello, en lo que aquí interesa, tres aspectos sustanciales de la institución: que se trata de atender a una lesión patrimonial que siendo consecuencia de la actividad administrativa no responde al objetivo directo perseguido por la misma; que se trata de una lesión o perjuicio patrimonial que el particular no tiene en deber de soportar; y que, en consecuencia, se trata de una reparación integral de la lesión como garantía de indemnidad patrimonial del administrado.
Frente a ello, el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, «las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público», añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, «la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular», de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador.
Se desprende del régimen legal establecido en los aspectos que aquí interesa y en contraposición a los indicados respecto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que el ámbito de las ayudas y subvenciones responde directamente a la consecución de determinados objetivos de interés general, incluidos procedimientos de colaboración entre la Administración y los particulares; que se trata de medidas de apoyo financiero al cumplimiento de tales objetivos en cuanto han de llevarse a efecto por los interesados a su cargo, y no de la indemnización o reparación de una lesión o perjuicio patrimonial que no tengan el deber de soportar; y que, en consecuencia, el importe de la ayuda o subvención no tiene por objeto conseguir la indemnidad patrimonial del interesado sino fomentar los proyectos o actividades de que se trate, mediante la financiación de los mismos en la medida que se establezca por el legislador, aligerando la carga económica que supone la actividad para el interesado.
Pues bien, partiendo de estas consideraciones y atendiendo a la regulación sectorial que nos ocupa, que tiene el carácter de legislación básica, se observa que, como se desprende de la exposición de motivos de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal, se pretende, entre otros objetivos, establecer unos criterios básicos homogéneos para abordar los problemas de aparición de plagas en un determinado territorio y posibilitar la rápida adopción de medidas de control, clarificando los requisitos para la adopción de las medidas oficiales contra una plaga para su erradicación, evitar su extensión, reducir sus poblaciones o sus efectos. Se posibilita que la Administración competente califique su lucha obligatoria como de 'utilidad pública' o la plaga de 'emergencia fitosanitaria', lo cual conlleva un mayor grado de severidad y de intervención de las medidas oficiales, así como la aplicación de diferentes compensaciones económicas en forma de ayuda e indemnizaciones a los afectados por la aplicación de las mismas. Se refiere a las obligaciones de los particulares, responsabilizando a los agricultores de la vigilancia y el control de las plagas, los cultivos y los materiales objeto de su actividad, así como la ejecución a su cargo de las medidas oficiales obligatorias que se establezcan reglamentariamente. Se establece así un sistema de colaboración entre la Administración pública y los particulares para abordar los problemas de sanidad vegetal que se trata de solucionar, en los términos a que alude la exposición de motivos de la Ley 38/2003, de Subvenciones a que antes nos hemos referido.
En congruencia con ello el articulado de la Ley 43/2002 regula el régimen y la actividad a llevar a cabo por la Administración y las obligaciones de los particulares, tanto en la prevención como en la lucha contra las plagas, concretando en el art. 18 las medidas fitosanitarias que se podrán adoptar y estableciendo en el art. 19 que, mientras no se establezca lo contrario, las medidas fitosanitarias adoptadas deberán ser ejecutadas por los interesados, siendo de su cargo los gastos que se originen, y es en razón de esta carga impuesta por la Ley a los interesados, que seguidamente la Ley dedica el Capítulo IV a las ayudas e indemnizaciones en la lucha contra las plagas, estableciendo en el art. 21 que: «cuando las medidas establecidas para la lucha contra una plaga supongan la destrucción, deterioro o inutilización de bienes o propiedades particulares o públicas, la Administración competente que haya declarado la plaga compensará a los perjudicados mediante la debida indemnización, cuyo importe se valorará de acuerdo con los baremos que se establezcan. No se concederá indemnización cuando tales medidas se hayan hecho necesarias como consecuencia de transgresiones a la presente Ley o a las disposiciones promulgadas en desarrollo de la misma».
Se desprende de ello que tales ayudas e indemnizaciones no tienen por objeto reparar una lesión patrimonial del interesado que el mismo no tenga el deber de soportar sino que tienen por finalidad compensar la actividad de colaboración del particular en la lucha contra las plagas; en congruencia con ello, no se establece una reparación integral de la carga patrimonial que el interesado debe soportar, por disposición legal, sino que la ayuda o indemnización se valora con arreglo a los baremos que se establezcan, es decir, se trata de una medida de apoyo financiero a la actividad de colaboración de los particulares en materia de sanidad vegetal, como expresamente se señala en el art. 22 cuando se refiere a la colaboración financiera del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias, en la financiación de los programas de control que se establezcan, participación del Ministerio que se concreta en el art. 20 del
a) La totalidad de los gastos justificados de arranque y destrucción del material vegetal ordenados por la autoridad competente.
b) Las plantaciones o material afectado destruido, valorado de acuerdo con los baremos establecidos en el anexo II. Dichos baremos son valores máximos y su aplicación a cada caso concreto se modulará por los servicios técnicos de las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta la edad de las plantaciones, densidades, vigor vegetativo, variedad e infraestructuras de la parcela.
c) Los posibles daños causados por la duración de las inmovilizaciones ordenadas, cuya cuantía no podrá superar el 50 por 100 de los valores que se obtengan aplicando el sistema establecido en el anterior párrafo b).
5. El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dentro de los límites establecidos por los créditos disponibles para estos fines, participará con cargo a sus presupuestos en la cuantía de hasta el 50 por 100 de los gastos ocasionados en la ejecución del programa.»
Es significativo que las cuantías, salvo en lo que atañe a los gastos de arranque y destrucción del material vegetal que se indemnizan en su totalidad, se establecen como máximas, de manera que no solo opera la limitación del propio baremo sino que incluso esa cantidad constituye un máximo y su obtención no resulta garantizada por la ley, lo que es consecuencia de la propia concepción de tales ayudas financieras que, como se refleja en la exposición de motivos de la Ley 43/2002 al que nos hemos referido antes, están sujetas a la correspondiente asignación presupuestaria según los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, de ahí que reiteradamente se haga referencia en las normas citadas a disponibilidad presupuestaria cuando se refiere a la participación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, lo que justifica que tal previsión se refleje en las normas autonómicas de aplicación de la legislación básica, como es el caso del art. 6.2 del Decreto 167/1998, de 6 de octubre, del Gobierno de Aragón .
Por otra parte, tales ayudas e indemnizaciones tienen como presupuesto que las medidas adoptadas no se hayan hecho necesarias como consecuencia de transgresiones a la Ley o a las disposiciones de desarrollo de la misma ( art. 21 infine Ley 43/2002 ) y responden al cumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley a los particulares, que deberán ejecutar siguiendo las instrucciones de los responsables técnicos que determine el organismo oficial competente y, a falta de ejecución por los mismos se procede a la ejecución subsidiaria por dicha Administración, por cuenta y riesgo del interesado ( art. 24, RD 1190/1998 ), que, además, puede incurrir en la correspondiente infracción sancionada como falta grave, según el art. 55.m) de la Ley 43/2002 .
Por ello están condicionadas a la efectiva realización de las actividades correspondientes, dando lugar en caso contrario al correspondiente reintegro.
En conclusión, se viene a articular un sistema de colaboración de los particulares con la Administración en materia de sanidad vegetal, cuyo objetivo es la lucha contra las plagas que puedan producirse, asumiéndose por los particulares determinadas obligaciones y cargas, que se trata de compensar mediante medidas de apoyo financiero, condicionadas al cumplimiento de tales objetivos a cargo de los interesados, medidas que responden a esa finalidad de apoyo y fomento de la colaboración y no a la indemnización o reparación integral de una lesión o perjuicio patrimonial que no tengan el deber de soportar, por lo que su cuantificación viene determinada por los baremos y criterios fijados en la normativa específica, atendiendo a las dotaciones presupuestarias establecidas al efecto, regulación que contiene las características de una modalidad de ayuda o subvención a que antes nos hemos referido, sin que tal conclusión quede desvirtuada por las alegaciones de la parte, incluida la relativa a la falta de un procedimiento, pues no cabe excluir la viabilidad de adjudicación directa, como establece el art. 22.2.b) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , en cuanto su otorgamiento viene impuesto a la Administración por una norma de rango legal.
Queda al margen, por lo tanto, de la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración en los supuestos que, como consecuencia de su actuación, pueda imputarse a la misma la producción una lesión patrimonial que el particular no tenga el deber de soportar y resulte indemnizable conforme los preceptos que regulan dicha institución ( arts. 106.2 CE ; 139 y ss Ley 30/1992 ; 32 y ss Ley 40/2015).
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico cuarto
Desestimar el recurso de casación n.º 1140/2017, interpuesto por la representación procesal de la entidad Explotación Agroalimentaria Aragonesa, S.L. contra la sentencia de 13 de enero de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso ordinario n.º 109/2014 y acumulado 91/15-A, que queda firme; con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Jose Juan Suay Rincon
Cesar Tolosa Tribiño