Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1119/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2568/2018 de 27 de Julio de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M OSala de lo Contencioso-AdministrativoSección QuintaSentencia núm. 1.119/2020

Fecha de sentencia: 27/07/2020 Tipo de procedimiento: R. CASACION Número del procedimiento: 2568/2018 Fallo/Acuerdo: Fecha de Votación y Fallo: 17/03/2020 Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.3 Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo Transcrito por: Nota:

R. CASACION núm.: 2568/2018 Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMOSala de lo Contencioso-AdministrativoSección QuintaSentencia núm. 1119/2020

Excmos. Sres. y Excmas. Sras. D. Rafael Fernández Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Inés Huerta Garicano D. Francisco Javier Borrego Borrego Dª. Ángeles Huet de Sande

En Madrid, a 27 de julio de 2020. Esta Sala ha visto el presente recurso de casación número 2568/2018, interpuesto por la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, actuando en nombre y representación de la Associació de Campings de Sant Pere Pescador,bajo la dirección letrada de Doña Anna María Saballs Nadal, contra la sentencia nº 895, dictada -15 de diciembre de 2017- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº 402/2011, deducido frente al acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje 'Aiguamolls de lŽAlt Empordà', en los términos municipales de Armentera, Castelló d'Empúries, la Escala, Palau-saverdera, Pau, Pedret i Marzá, Peralada, Roses, Sant Pere Pescador y Torroeila de Fluviá (publicado el 21 de diciembre de 2010, en el DOGC núm. 5779).

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia recurrida:

El fallo de la sentencia aquí impugnada es del siguiente tenor literal:

«1) ESTIMAR EN PARTE el presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación de Associació de Cámpings de Sant Pere Pescador, contra el acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje 'Aiguamolls de l'Alt Empordá', en los términos municipales de Armentera, Castelló d'Empúries, la Escala, Palau-saverdera, Pau, Pedret i Marzá, Peralada, Roses, Sant Pere Pescador y Torroella de Fluviá, publicado el 21 de diciembre de 2010, en el DOGC núm. 5779, y, en consecuencia, DISPONER que se publique nuevamente en el DOGC, y, en su caso, en las web de la Generalitat de Cataluña en las que se haya publicado, el Plano de Ordenación 0.2 del Pian especial, ajustado estricta y exactamente al Plano de Ordenación 0.2 aprobado definitivamente por el acuerdo impugnado, en el tramo de colindancia con el camping 'Les Dunes', en los términos expuestos en el fundamento jurídico 6° de esta sentencia. 2) Sin condena al pago de las costas causadas.....».

Su fundamentación, frente a las alegaciones impugnatorias de la actora, se asienta, sustancialmente, en las siguientes consideraciones: A)La Administración ha actuado de conformidad con el art. 45 de la Ley de 42/07, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB) en relación con los apartados 1 y 2 del art. 3 de la Ley 9/06, de 28 de abril, de Evaluación Ambiental de Cataluña, en virtud de los cuales los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, deberán ser sometidos a evaluación ambiental, y, en concreto, en su apartado segundo dispone que producen efectos significativos sobre el medio ambiente los planes y programas que requieran una evaluación de conformidad con la normativa reguladora de la Red Ecológica Europea Natura 2000. Además, dice, la parte no sólo no acredita el incumplimiento de este extremo, sino que entiende que la Administración ha actuado de conformidad con el precepto citado en la medida en que «se han aplicado como criterios de selección para la elaboración de las listas de hábitats y especies (artículo 29 y anexo 3) las especies del Anexo IV de la Directiva de hábitats, respecto de hábitats; el anexo I de la Directiva de hábitats si han sido incluidos en el Formulario Normalizado de Datos (FND, y que es la base de datos oficial de la Red Natura 2000 sobre el espacio); las especies del Anexo II de la Directiva hábitats si han sido incluidos en el FND; y las especies del Anexo I de la Directiva de aves si han sido incluidas en el FND, todo ello además de otros hábitats y especies incluidos en otros catálogos y listados de especies amenazadas y/o especies protegidas a escala de Cataluña y a escala local del espacio protegido».

De otra parte, deduce que el Plan especial tampoco puede encuadrarse en lo previsto en el apartado 4 del mencionado artículo 45 de la LPNB, que dispone que el Plan debe someterse a evaluación ambiental obligatoriamente cuando no tenga relación directa con la gestión del lugar o no sea necesario para la misma, pues estima que el objeto del Plan especial es la ordenación del espacio protegido incluido en el PEIN, para lo que incluye un programa de actuación, y por tanto, sí existe una relación directa con la gestión del lugar, sin que tampoco se haya probado que las actuaciones derivadas del Plan especial puedan afectar a los hábitats que interesan a efectos de esta resolución; B)Igualmente y en relación con la falta de evaluación ambiental ( artículos 5.1, a) y b), y 6.1 y 6.2 a), b) y c) de la Ley 6/2009 ), la sentencia considera que el Plan especial cuestionado no tiene encaje en el Plan de espacios de interés natural para el que sí es preceptiva la evaluación ambiental como consecuencia de la citada norma, ya que aquél tiene como objeto el desarrollo y delimitación del espacio protegido, y por tanto no se trata de una modificación de este que requiera evaluación ambiental; C)Respecto de la pretendida vulneración del artículo 37 de la LPNB, que dispone que la limitación y ampliación del espacio del PEIN, entiende que debía haberse establecido la zona periférica mediante una modificación de la Ley 21/1983, de 28 de octubre, de declaración de paraje natural de interés nacional y reservas integrales y botánicas de los 'Aiguamolls del Empordà'. Considera que la zona periférica de protección no forma parte del PEIN, cuestión que también queda reflejada en el artículo 40.1 del Plan especial objeto de la controversia y que, por tanto, no lo modifica. Asimismo indica que el Plan especial tampoco modifica la delimitación del Parque Natural y de las Reservas Naturales para la creación de la zona de protección, dado que sus límites geográficos se establecen en la normativa específica, en este caso concreto: la Ley 21/1983, el Decreto 231/1985, de 5 de julio, de concreción topográfica de los límites del paraje natural de interés nacional de las reservas integrales zoológicas y botánicas del Aiguamolls de l'Empordà, y, en relación a la Reserva natural de la isla de Caramany, el Decreto 127/1987, de 12 de marzo, de declaración de reservas naturales para la protección de especies animales en peligro de desaparición en Cataluña.

Entiende que la figura del Plan especial está contemplada en el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, que habilita a la Administración de la Generalitat a «formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística», siendo su finalidad «proteger, conservar, gestionar y, en su caso, restaurar y mejorar la diversidad genética, la riqueza y productividad de los espacios naturales de Cataluña, los cuales deberán ser compatibles con el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales, en el marco de la protección del medio y de la ordenación racional y equilibrada del territorio».

Esta misma norma justifica -en su exposición de motivos- la existencia de estos Planes para suplir las deficiencias del planeamiento urbanístico en materia de espacios naturales.

SEGUNDO.- Preparación del recurso de casación:

La Asociación actora presentó escrito de preparación del recurso de casación porque existe «interés casacional objetivo y conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo. De acuerdo con lo previsto en el artículo 88.3.e) de la Ley de la Jurisdicción, el presente recurso goza de la presunción ex legede existencia de interés casacional objetivo por cuanto la sentencia impugnada resuelve un recurso contra una disposición del Gobierno de la Comunidad Autónoma, ya que el Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordá' fue aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Catalunya GOV/254/2010, de 23 de noviembre (DOGC 5779).», y, en Auto de 12 de marzo de 2018, la ya referida Sección Tercera de la Sala de Barcelona tuvo por preparado el recurso, y, con emplazamiento de las partes, remitió las actuaciones a este Tribunal de Casación.

TERCERO.- Admisión del recurso:

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó auto el 18 de julio de 2018, que acordó:

«1°) Admitir el recurso de casación n° 2568/2017 preparado por la representación procesal de la ASSOCIACIÓ DE CAMPINGS DE SANT PERE PESCADOR, contra la sentencia -n° 895, de 15 de diciembre de 2017- de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, desestimatoria del recurso 402/11, deducido frente al Acuerdo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre (DOGC de 21 de diciembre, n° 5779), por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de protección del Medio Rural y del Paisaje 'Aguamolls de L'Alt Empordá', en los T.M. de Amentera, Castelló d'Empuries, la Escala, Palau-Saavedra, Pau, Pedret i Marzá, Paralada, Roses, Sant Rere Pescador y Torroella de Fluviá. 2°) Declarar que la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: A) los términos y las condiciones en que los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana están sujetos a evaluación ambiental estratégica y si, por tanto, lo está el que fue impugnado en la instancia; y, B) si cumple entender satisfechas las exigencias legales requeridas para la creación de una zona periférica de protección en el ámbito del espacio natural concernido en el caso ('Aiguamolls de l'Alt Empordá'). 3°) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación: artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, en relación con el artículo 3, apartados 1° y 2° b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de efectos de determinados planes y programas de medio ambiente, y la jurisprudencia elaborada en torno a estos preceptos; y, el artículo 37 de la antes indicada Ley 42/2007».

CUARTO.-Interposición del recurso de casación:

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se concedió el plazo prevenido para interposición y la recurrente formuló su recurso fundamentado en los siguientes motivos:

«PRIMERO.- La Sentencia dictada infringe el artículo 45.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la Directiva 2001/42CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, la Ley estatal 9/2006 ( art-3.2.b)) y la Ley 6/2009 -Anexo I-, así como la jurisprudencia, que ha declarado que una interpretación armonizada de la Directiva 2001/42 CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de la Ley estatal 9/2006 (art-3.2.b)) y de la Llei 6/2009 -Anexo I-, determina que los planes especiales que disciplinan un espacio de interés natural, con categorización interna de su suelo y con repercusión en cuanto al régimen protector de todo su ámbito, no pueden considerarse simples planes de gestión de los recursos naturales sino planes de ordenación de los recursos naturales y deben ser sometidos, consecuentemente, a Evaluación Ambiental Estratégica con carácter previo a su aprobación. [...] SEGUNDO.- La Sentencia dictada infringe también el artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final segunda) y la jurisprudencia aplicable, que determinan que la creación de una zona periférica de protección debe efectuarse mediante una norma con rango de Ley, y no a través de un Plan especial, de rango inferior y naturaleza reglamentaria, máxime cuando el espacio natural fue creado mediante una norma de rango legal: la Ley 21/1983, del Parlament de Catalunya de declaración de los Aiguamolls del Empordá paraje natural de interés nacional,ley que sigue vigente y anterior a la entrada en vigor del Plan de Espacios de Interés Natural (PE1N), instrumento de planificación territorial con categoría de plan territorial sectorial aprobado por Decreto 328/92 (DOGC 1714, de 1/3/1993). [...]»

Para acabar solicitando:

«Por todo lo anteriormente expuesto, las pretensiones que esta representación procesal deduce en el presente procedimiento se concretan en la obtención de un pronunciamiento favorable sobre las siguientes cuestiones: PRIMERA. -En primer lugar, se pretende una declaración por el Alto Tribunal al que nos dirigimos en el sentido de declarar que los planes especiales que disciplinan un espacio de interés natural, con categorización interna de los usos del suelo, previstos en la normativa autonómica catalana y, por lo tanto, también el plan impugnado en instancia, están sujetos a evaluación ambiental estratégica, por lo que su omisión determina la nulidad del plan impugnado. SEGUNDA. -En segundo lugar, se solicita que se dicte sentencia declarativa del incumplimiento de la reserva de Ley contenida en el citado artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, precepto con naturaleza de legislación básica, en la creación de la zona periférica de protección y conexión (clave 6), por lo que procede su anulación.»

QUINTO.- Señalamiento:

Al no haberse personado la Generalidad de Cataluña, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el 23 de enero de 2019, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales, dictándose sentencia -nº 58/19, de 24 de enero, cuya nulidad fue declarada -a instancias de la Administración catalana que, erróneamente, se personó en otro recurso- por auto de 3 de abril del mismo año 2019.

SEXTO.- Oposición y nuevo señalamiento:

La Generalidad se opone al recurso porque no es correcta interpretación de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo en el sentido de que el Plan especial 'Aiguamolls de l'Alt Empordà' no pueda considerarse un plan de gestión de los recursos naturales y que además eso sea precisamente el motivo de nulidad de todas las medidas de conservación aprobadas dentro del espacio natural y en su zona periférica de protección.

La Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 establece en su artículo 3.2.b) que serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE, luego, dice, hemos de acudir a la interpretación de esta última Directiva para resolver la cuestión que se plantea en el motivo primero del recurso de casación.

La Directiva 92/43/CEE del Consejo tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado, para lo crea una red ecológica europea de zonas especiales de conservación, denominada 'Natura 2000'. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento -o, en su caso, el restablecimiento- en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies. Con tal fin, cada Estado miembro designa lugares y zonas especiales de conservación y adopta las medidas de conservación necesarias que tienen como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario. Las medidas que se adopten tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

En este marco, es en el que el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE establece la obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas de conservación necesarias mediante planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo (artículo 6, apartado 1). Y donde también se establece la prevención de que, cuando se trate de plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar (artículo 6, apartado 3):

«Artículo 6 1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares. 2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva. 3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden».

El artículo 45 de la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, invocado por la actora, ( actualmente artículo 46 por la modificación aprobada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre ), es una transposición a nuestro derecho interno del articulo 6 de la Directiva 92/43/CEE:

«Artículo 45 Medidas de conservación de la Red Natura 2000. 1. Respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, las Comunidades autónomas fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán: a) Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable. b) Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales. 2. Igualmente las administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitat de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente ley. 3. Los órganos competentes deberán adoptar las medidas necesarias para evitar el deterioro o la contaminación de los hábitats fuera de la Red Natura 2000. 4. Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5 de este artículo, los órganos competentes para aprobar o autorizar los planes, programas o proyectos solo podrán manifestar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 5. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan, programa o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones Públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. La concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden sólo podrá declararse para cada supuesto concreto: a) Mediante una ley. b) Mediante acuerdo del Consejo de Ministros, cuando se trate de planes, programas o proyectos que deban ser aprobados o autorizados por la Administración General del Estado, o del órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma. Dicho acuerdo deberá ser motivado y público. La adopción de las medidas compensatorias se llevará a cabo, en su caso, durante el procedimiento de evaluación ambiental de planes y programas y de evaluación de impacto ambiental de proyectos, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Dichas medidas se aplicarán en la fase de planificación y ejecución que determine la evaluación ambiental. Las medidas compensatorias adoptadas serán remitidas, por el cauce correspondiente, a la Comisión Europea. 6. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritaria, señalados como tales en los anexos I y II, únicamente se podrán alegar las siguientes consideraciones: a) Las relacionadas con la salud humana y la seguridad pública. b) Las relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente. c) Otras razones imperiosas de interés público de primer orden, previa consulta a la Comisión Europea. 7. La realización o ejecución de cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar negativamente a especies incluidas en los anexos II o IV que hayan sido catalogadas como en peligro de extinción, únicamente se podrá llevar a cabo cuando, en ausencia de otras alternativas, concurra alguna de las causas citadas en el apartado anterior. La adopción de las correspondientes medidas compensatorias se llevará a cabo conforme a lo previsto en el apartado 5. 8. Desde el momento en que el lugar figure en la lista de Lugares de Importancia Comunitaria aprobada por la Comisión Europea, éste quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 4, 5 y 6 de este artículo. 9. Desde el momento de la declaración de una ZEPA, ésta quedará sometida a lo dispuesto en los apartados 4 y 5 de este artículo».

Por tanto, para la interpretación de los conceptos establecidos en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo (apartado 1) y relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares (apartado 3) debe efectuarse de acuerdo con el derecho comunitario no según el derecho interno, ya que los significados no tienen por qué coincidir, y, en consecuencia, hay que acudir a la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, y en el caso que dicha cuestión no haya quedado claramente resuelta por este Tribunal lo que resulta procedente es plantear la correspondiente cuestión prejudicial en aplicación de lo que dispone el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuyo párrafo tercero señala que «cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal», obligación que tiene como objetivo asegurar la aplicación homogénea del derecho comunitario por las diversas jurisdicciones nacionales, especialmente cuando se trata de una decisión no recurrible dentro del ámbito nacional y que además fija doctrina.

En el recurso de casación no se aborda dicha cuestión, es más, ni siquiera se alude a la Directiva 92/43/CEE, por lo que el enfoque es equivocado. En este sentido, la parte actora utiliza el concepto 'Plan de gestión' en contraposición con el concepto ' Plan de ordenación' en términos del derecho interno urbanístico, no del derecho comunitario, y por ello reserva la interpretación de dichos conceptos a la jurisdicción nacional cuando lo cierto es que hay que acudir a la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, y resolver de acuerdo con la misma, o en su caso plantear la correspondiente cuestión prejudicial.

Por ello entendemos que no se realice el mínimo esfuerzo argumental y probatorio para solicitar la revocación de la Sentencia del TSJC y la anulación del Plan especial 'Aiguamolls de l'Alt Empordà' como sería exigible a una pretensión que persigue dejar sin efecto todas las medidas aprobadas para la conservación de este espacio natural, que afecta a un total de 11 municipios, con el objetivo de defender el interés particular de unas determinadas actividades (campings) implantadas en el ámbito del Plan especial impugnado, con el pretexto de que falta un trámite para valorar la repercusión ambiental de dichas medidas de conservación.

Pues bien, la pretensión de la parte actora de que se revoque la sentencia del TSJC no puede prosperar porque dicha sentencia es plenamente conforme a las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como a los criterios interpretativos del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE) que se contienen en el documento elaborado por la Comisión Europea bajo la denominación 'Gestión de espacios natura 2000', como también lo es la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia dictados de acuerdo con ésta: Sentencia del TS, Sección 5ª, de 30 de septiembre de 2014, dictada en el recurso núm. 4573/2012, en cuyo Fundamento de Derecho Primero se declara la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo, lo que, con toda lógica, deduce la Sala sentenciadora, entre otros, de los preceptos citados en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducido para desestimar este primer motivo de casación' Sentencia del TS, Sección 5ª, de 12 de diciembre de 2017, dictada en el recurso núm. 2867/2016 resuelve no haber lugar al recurso interpuesto confirmando la Sentencia del TSJ de Andalucía que recogía la Jurisprudencia de éste Alto Tribunal de 30 de setiembre de 2014. Esta jurisprudencia como hemos dicho ha estado recogida por Sentencias ulteriores como la Sentencia del TSJ de Andalucía de 11 de mayo de 2015, dictada en el recurso núm. 1311/2008, que en el Fundamento Jurídico Primero establece que «..........La exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario y español excluye aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exigen los ordenamientos interno y comunitario»

Esta posición también es la recogida por la Sentencia del TSJ de Asturias de 14 de septiembre de 2009, dictada en el recurso contencioso núm. 1021/2007, que desestima el recurso interpuesto contra el Decreto 22/2007 de 14 de marzo por el que se aprueba el IV Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Somiedo.

Dicha interpretación resulta conforme a las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como a los criterios interpretativos del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE) que se contienen en el documento elaborado por la Comisión Europea bajo la denominación 'Gestión de espacios natura 2000': Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera) de 12 de junio de 2019 (asunto C-43/2018), en la que se daba respuesta a la cuestión que preguntaba el Tribunal remitente, en esencia sí el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EEPP debía interpretarse en el sentido de que los decretos mediante los que, como el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros designan ZEC y fijan objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención están entre los 'planes y programas' para los que es obligatorio proceder a evaluación medioambiental.

El Tribunal de Justicia declara en relación con el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP y los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats, resulta oportuno recordar que, según el artículo 4, apartado 5, de esta segunda Directiva, las medidas de protección previstas en su artículo 6, apartados 2 a 4, son obligatorias para lugares que, conforme a su artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, estén incluidos en la lista de lugares seleccionados como LIC que haya aprobado la Comisión, recordando que ya ha declarado que la existencia de un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión del lugar protegido o no sea necesario para ella depende fundamentalmente de la naturaleza de la intervención.

Por lo demás, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece que, a efectos de la disposición, esa adecuada evaluación se realizará tomando como referencia los objetivos de conservación de dicho lugar. Ahora bien, por pura lógica, los actos que especifican objetivos no pueden evaluarse en relación con esos mismos objetivos.

Por consiguiente y de acuerdo con el anterior razonamiento, el Tribunal resuelve que, a efectos del artículo 6, apartado 3 de la Directiva sobre los hábitats, actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 sí que podrán ser eximidos de una adecuada evaluación ya que en ellos se fijan los objetivos de conservación y las correspondientes medidas de protección.

En igual sentido, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera) de 12 de junio de 2019 (asunto C-321/2018), en la que se dice que debe interpretarse el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo , de 27 de junio de 2011, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en el sentido de que no forman parte de los planes y programas mediante los cuales un organismo de un Estado miembro fija objetivos de conservación con respecto a lugares que forma parte de la Red Natura 2000, por lo que no es obligatoria una evaluación de impacto medioambiental.

Por último, el documento 'Gestión de espacios Natura 2000' de la Comisión Europea' tiene por objeto proporcionar a los Estados miembros una serie de orientaciones sobre la interpretación de algunos conceptos básicos que se emplean en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE). Destacando, a efectos de la correcta resolución del recurso de casación, los siguientes: -Los estados miembros están obligados a fijar objetivos de conservación para espacios concretos. -Una vez se han determinado los objetivos, deben adoptarse las correspondientes medidas acordes con dichos objetivos. -Las medidas de conservación pueden implicar adecuados planes de gestión, específicos a los lugares que debe abordar todas las actividades existentes. -Del contexto y el propósito del artículo 6 se desprende que el término 'gestión' se refiere a la gestión de la 'conservación de un espacio', es decir, debe entenderse en el sentido que le da el apartado 1 del mismo artículo. Así pues si un plan está directamente relacionado con los objetivos de conservación y es necesario para su consecución, queda exento del requisito de evaluación. -En general, los planes y proyectos de gestión para la conservación de un espacio deben excluirse del campo de aplicación del apartado 3 del artículo 6, puesto que no tiene ninguna lógica que los planes que fijan objetivos de conservación deban obligatoriamente evaluarse de acuerdo con esos mismos objetivos.

De todo lo expuesto, no existe duda que la Sentencia del TSJC que es objeto del recurso de casación ha tenido en cuenta los criterios de derecho comunitario anteriores al considerar, de acuerdo con la prueba practicada, que el Plan especial 'Aiguamolls de l'Alt Empordà' es un Plan de gestión para la conservación de este espacio natural en el sentido que establece el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE), que está directamente relacionado con los objetivos de conservación que en el mismo se fijan, por lo que queda exento del requisito de evaluación.

Respecto del segundo motivo del recurso, debe tenerse en cuenta que del tenor literal del artículo 37 de la Ley 42/2007 no se deriva, sin más, que la creación de una zona periférica de protección deba efectuarse mediante una norma con rango de ley:

«En las declaraciones de los espacios naturales protegidos podrán establecerse zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia norma de creación, se establecerán las limitaciones necesarias».

En cualquier caso, como advierte la Sentencia del TSJC (Fundamento de Derecho Séptimo), lo cierto es que la Generalitat no optó por una modificación del PEIN ni por una modificación del Parque Natural y Reservas Naturales, sino por la formulación de un Plan de protección del medio natural y del paisaje, a lo que le habilita el artículo 5.1 de la Ley catalana 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, cuando establece:

«La Administración de la Generalidad deberá adoptar las medidas procedentes para la elaboración y actualización de los estudios básicos sobre el medio natural necesarios para una protección y gestión adecuadas. Asimismo, podrá formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística».

El TSJC razona correctamente y concluye que, al amparo de una norma autonómica, se ha procedido a la aprobación de un Plan especial, sin que dicha aprobación haya supuesto ni la modificación del PEIN, ni la declaración de Parque y Reservas Naturales, sino que sobre tres ámbitos superpuestos aparecen regímenes de protección de distinta intensidad en función de los valores concurrentes en cada uno de ellos.

Además, el TSJC se fundamenta en su anterior Sentencia (firme), de 27 de marzo de 2015, recurso número 87/2011 seguido contra el mismo Plan especial, que fue aportada por la Generalitat y que la parte actora ni tan siquiera lo menciona en su recurso de casación.

La Generalitat no ha optado por una modificación de PEIN, que ha delimitado definitivamente, mediante la correspondiente adaptación cartográfica, ni por una modificación del Parque Natural y Reservas Naturales, cuyas delimitaciones ha mantenido, sino por la formulación de un plan de protección del medio natural y del paisaje, a lo que le habilita el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales , a fin de cumplir los objetivos enunciados en el artículo 1º del Plan especial, 'de establecimiento de los aspectos globales y estratégicos de la ordenación de este espacio protegido, incluido en el Plan de espacios de interés natural', sobre tres ámbitos superpuestos con regímenes de protección de distinta intensidad en función de los valores concurrentes en cada uno de ellos: a) Plan Especial, que comprende el PEIN y la zona periférica de protección y de conexión; b) PEIN, que incluye el Parque Natural y las Reservas Naturales, y c) estos últimos, con ámbito menor, pero con la mayor protección, lo que no resulta contradictorio con la Ley 42/2007, cuyo artículo 28.2 dispone que «si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente».

Para la nueva deliberación y votación, se señaló la audiencia del día 17 de marzo de 2020, fecha en la que no pudo llevarse a cabo como consecuencia de la declaración del estado de alarma por Real Decreto 463/2010, de 14 de marzo, por lo que ha tenido lugar con fecha 21 de julio de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.-Antes de abordar el recurso, hemos de poner de manifiesto que la Generalidad, en su oposición a la casación, plantea cuestiones nuevas al debate procesal de la instancia y que, por tanto, no fueron abordadas por la sentencia recurrida, lo que impide su análisis, sin perjuicio de lo que, por lo que más delante se dirá, hacen improsperable la tesis defendida por la Administración autonómica. Es por ello que no cabe variar el criterio sostenido en la sentencia declarada nula, que reiteramos.

De acuerdo con la Ley 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales (artículo 5), la figura del Plan especial es una de las formas previstas para la protección del medio natural y del paisaje, junto con las figuras los espacios naturales de protección especial y el Plan de espacios de interés natural (PEIN).

El Plan especial de protección del medio natural y del paisaje es uno de los instrumentos previstos para el desarrollo del PEIN. En este sentido, el Plan especial es una de las figuras mediante la cual se puede establecer la delimitación definitiva de los espacios incluidos en el PEIN (artículo 16). Asimismo, pueden incluir normas de ordenación y protección específicas que completen el régimen básico de protección establecido por el PEIN.

En el caso de espacios naturales de protección especial (Parque Nacional, parques naturales, etc), el Plan especial permite igualmente establecer la ordenación global de su ámbito y concretar o completar su regulación de usos y sus normas de protección.

Estos planes especiales de protección del medio natural y del paisaje se formulan y tramitan de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística, aunque con algunas particularidades determinadas por la legislación de espacios naturales. Su aprobación definitiva se hace por Acuerdo del Gobierno y el planeamiento urbanístico debe adecuarse a sus directrices.

SEGUNDO.-Como con claridad refleja la sentencia de instancia, el primer artículo que la recurrente considera infringido por omisión de evaluación ambiental es el artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, en relación con el artículo 3, apartados 1 º y 2º b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de efectos de determinados planes y programas de medio ambiente. Con arreglo al artículo 1 de la Ley 9/2006, «serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta Ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medioambiente (...)», y 2º,«se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías: (...) b) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de la Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres».

La Ley 4/1989, de 27 de marzo, resultó derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, de conformidad con su Disposición derogatoria.

El artículo 45.2 de esta última Ley 42/2007, invocado por la actora, a la fecha de la aprobación del Plan especial impugnado disponía: «2. Igualmente, las administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitat de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Ley» (...)

TERCERO.-A efectos de resolver la primera de las cuestiones planteadas conviene precisar que la figura de plan especial que se formula y aprueba es, como ya hemos aclarado, la prevista en el artículo 5-1º de la Ley 12/1985, que habilita a la Administración de la Generalitat de Cataluña a «formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística».

Su finalidad, de acuerdo con el artículo 1º de la citada Ley 12/1985, es la de «proteger, conservar, gestionar y, en su caso, restaurar y mejorar la diversidad genética, la riqueza y productividad de los espacios naturales de Cataluña, los cuales deberán ser compatibles con el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales, en el marco de la protección del medio y de la ordenación racional y equilibrada del territorio».

Se explica en la exposición de motivos de la Ley 12/1985, en relación con el planeamiento urbanístico, que: «Dichos instrumentos de planeamiento, y de modo especial la figura del plan especial, han sido generalmente los que han ofrecido mejores posibilidades de intervención sobre los espacios naturales con las finalidades mencionadas. Puede afirmarse que la definición de un régimen de suelo adecuado es una condición imprescindible para hacer plenamente viable cualquier otra forma de protección. La vía que ofrece la legislación del suelo presenta, sin embargo, lógicamente, ciertas limitaciones, ya que resulta insuficiente para la regulación efectiva de algunas actividades, y sobre todo, para el desarrollo de una adecuada gestión de la naturaleza, que requiere un tratamiento legal propio (...)»

CUARTO.-Respecto de la exigencia de someter a Evaluación ambiental estratégica los planes cuyo objeto principal sea la protección ambiental de un lugar o zona concretos, nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2014 excluye la exigencia de evaluación ambiental estratégica para aquellos planes que, como los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión, tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas impone nuestro ordenamiento jurídico.

Decíamos en aquella sentencia que «En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido por el artículo 7.3 y concordantes de la Ley 9/2006 al considerar que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión impugnados no precisan de evaluación de impacto ambiental, lo que dicha Sala basa en una interpretación y aplicación indebida del artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, sobre Hábitat y del artículo 4.4 e) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales. Este motivo de casación no puede prosperar porque la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo, lo que, con toda lógica, deduce la Sala sentenciadora, entre otros, de los preceptos citados en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducido para desestimar este primer motivo de casación».

QUINTO.-No obstante la anterior doctrina y para un supuesto similar al presente, nuestra sentencia 2650/2016, de 16 de diciembre, declara que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la Diputación de Barcelona y la Generalitat de Catalunya contra la Sentencia dictada el 26 de junio de 2015 por la Sección 3.a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'Polígono Industrial Can Sedó, S.L.', contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 11 de diciembre de 2008, por la que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque de Montseny.

El motivo de casación más transcendental que plantearon dichas Administraciones era que el Tribunal anulaba el Plan Especial de Montseny, por infracción del artículo 3.2.b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Al respecto, este Tribunal Supremo afirmó: «[...] en contra del parecer de las Administraciones recurrentes, la Sala sentenciadora declara abiertamente que el Plan Especial de Montseny no es un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, y, para sostener estas conclusiones, transcribe textualmente varios preceptos del propio Plan Especial, entre ellos el artículo 11, que, entre sus determinaciones, contempla la redacción de planes especiales urbanísticos, algunos de los que tendrán por objeto la implantación de usos, actividades y construcciones en suelo no urbanizable, las medidas correctoras y las condiciones de carácter urbanístico exigible, previéndose, entre otras, la implantación en suelo no urbanizable de construcciones destinadas a las actividades de cámpines, así como para equipamientos, red viaria, instalaciones y obras necesarias para la prestación de servicios técnicos. De las normas autonómicas del propio Plan Especial, así como de la Ley 12/1985, perteneciente al ordenamiento jurídico de Cataluña, la Sala de instancia, interpretando y aplicando el ordenamiento propio de esa Comunidad Autónoma, llega a la conclusión de que el Plan Especial del Montseny no es un simple Plan Especial de Ordenación de Recursos Naturales, por lo que no queda excluido de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en el artículo 45.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que derogó la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Según lo expuesto, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida no sólo ha cumplido lo ordenado por esta Sala del Tribunal Supremo en la mencionada sentencia sino que ha explicado, de modo suficiente, la razón de su decisión, que no está en lo dispuesto por la Ley catalana 6/2009 sino en lo establecido por el artículo 45.4 de la citada Ley 4212007, de 13 de diciembre, dado que el instrumento enjuiciado (Plan Especial de Montseny) 'rebasa con mucho los límites de la simple gestión de recursos para definir el propio ámbito de espacio de interés natural y reorganizarlo internamente con significativo alcance', en definitiva, el fin propio de los Planes Territoriales. Como hemos apuntado, la cita que se hace en la sentencia recurrida de la Ley catalana 6/2009, no lo es porque la Sala sentenciadora la considere aplicable sino para hacer patente que el propio ordenamiento jurídico de Cataluña, después de haberse aprobado el Plan Especial del Montseny, ha recogido el mismo criterio de someter a evaluación ambiental los Planes de Ordenación de Espacios de Interés Natural cuando se produce la situación que previamente ha descrito, es decir que no se trate de un mero plan de gestión de los recursos naturales, y, por ello señala que, en cualquier caso, el efecto directo de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que esa Ley catalana ha incorporado, hubiera obligado a someter previamente la aprobación del Plan Especial del Montseny a evaluación ambiental estratégica.»

SEXTO.-Sobre la segunda de las cuestiones planteadas, esto es, si la sentencia recurrida infringe también el artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, conviene reiterar lo que señalamos en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2017 : «Al amparo del art. 88.1.d) LJCA, al haberse producido la vulneración de los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final segunda) y de la jurisprudencia aplicable, que determinan que la creación de la zona periférica de protección debe efectuarse mediante una norma con rango de Ley. A los efectos de resolver dicho motivo, conviene empezar por recordar que tal conclusión no se deriva sin más del tenor literal de la Ley, en cuanto en su redacción original, lo que establecía era que 'En las declaraciones de los espacios naturales protegidos podrán establecerse zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia norma de creación, se establecerán las limitaciones necesarias.'Por otra parte, pese a que el escrito de interposición formula el motivo tal y como lo acabamos de reseñar, sin embargo, al razonar su alegación, se desvía de dicha formulación para situarse en una perspectiva diferente, imputando a la sentencia una incongruencia omisiva, en cuanto afirma que la 'Sentencia de instancia desestima la vulneración del artículo 37 de la Ley 42/2007 con base a que no se trata de una modificación del PEIN ni de la modificación de la Declaración del parque natural y reservas naturales de los Aiguamolls de l'Empordà, considerando que la potestad de delimitar una zona de protección periférica -la zona 6 del Plan Especial- se ampara en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 12/1985, de espacios naturales, conforme a lo ya declarado en su Sentencia núm.212 de 27 de marzo de 2015, que transcribe. En contra de dicho pronunciamiento, debe remarcarse que no se ha planteado en la presente litis que la vía procedimental adecuada fuera la modificación del PEIN, como parece ser que se planteó en dicha Sentencia, ni que se pretenda que la zona de protección deba imponer un nivel de protección PEIN. Lo que se plantea, y que no obtiene respuesta en la Sentencia, es la vulneración del artículo 37 de la Ley 42/2007 -legislación básica- en su exigencia de que las zonas periféricas de protección deben crearse mediante una modificación de la norma de creación de dicho espacio natural, mediante una norma con rango de ley, puesto que el parque de los Aiguamolls fue creado mediante la Ley 21/1983'. En cualquier caso, como sostiene la sentencia recurrida la Generalitat de Catalunya no optó por una modificación del PEIN, que ha delimitado definitivamente, mediante la correspondiente adaptación cartográfica, ni por una modificación del Parque Natural y Reservas Naturales, cuyas delimitaciones ha mantenido, sino por la formulación de un plan de protección del medio natural y del paisaje, a lo que le habilita el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, cuando establece que 'La Administración de la Generalidad deberá adoptar las medidas procedentes para la elaboración y actualización de los estudios básicos sobre el medio natural necesarios para una protección y gestión adecuadas. Asimismo, podrá formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística.'En definitiva, al amparo de una norma autonómica, se ha procedido a la aprobación de un Plan especial, sin que dicha aprobación haya supuesto ni la modificación del PEIN, ni la de la Declaración de Parque y Reservas Naturales, sino que como concluye la sentencia de instancia, sobre tres ámbitos superpuestos aparecen regímenes de protección de distinta intensidad en función de los valores concurrentes en cada uno de ellos. En este sentido la Ley 42/2007 dispone en su artículo 28.2, en su redacción original, que 'si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos, así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente'.»

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la parte recurrente, consideramos que procede declarar como doctrina jurisprudencial:

1º)Los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana no son un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, por lo que están sujetos a evaluación ambiental estratégica.

2º)Que no se ha producido la vulneración del artículo 37 de la LPNB, que dispone que la limitación y ampliación del espacio del PEIN debe establecerse en la norma de creación del espacio natural protegido, porque la aprobación del Plan especial no ha supuesto la modificación del PEIN.

OCTAVO.-Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1.- La interpretación que se acaba de establecer conduce a la estimación de las pretensiones que la parte recurrente deduce y precisa en el escrito de interposición del recurso, con apoyo en la interpretación defendida por la misma, en lo referente al sometimiento del plan al procedimiento de Evaluación ambiental estratégica. De conformidad con esta declaración y colocándonos en la situación de la Sala de instancia, debemos estimar el recurso contencioso administrativo y declarar la nulidad del plan impugnado.

2.- No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional , cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad, sin que proceda hacer especial declaración de las costas causadas en la instancia.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.-Dar respuesta a cuestión de interés casacional objetivo propuesta en el auto de admisión en los términos fijados en el F.D. Séptimo.

SEGUNDO.- HABER LUGARal recurso de casación nº 2568/2018, interpuesto por la 'Asociación de Campings de Sant Pere Pescador' sentencia nº 895, dictada -15 de diciembre de 2017- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº 402/2011, que se anula y revoca.

TERCERO.-ESTIMARel citado recurso deducido frente al acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje 'Aiguamolls de lŽAlt Empordà', en los términos municipales de Armentera, Castelló d'Empúries, la Escala, Palau-saverdera, Pau, Pedret i Marzá, Peralada, Roses, Sant Pere Pescador y Torroella de Fluviá, que fue publicado el 21 de diciembre de 2010, en el DOGC núm. 5779, declarando su nulidad por ser contrario al ordenamiento jurídico.

CUARTO.-Sin costas.

QUINTO.-Ordenar la publicación del presente fallo en el mismo periódico oficial en el que fue publicado el Plan anulado.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Rafael Fernández Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Wenceslao Olea Godoy

Dª Inés Huerta Garicano D. Francisco Javier Borrego Borrego Dª. Ángeles Huet de Sande

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña.Inés Huerta Garicano, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.