Sentencia Administrativo Nº 113/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 84/2015 de 20 de Enero de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000084 /2015

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00467/2015

Apelante:SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SEPE)

Apelado:COMUNIDAD AUTONÓMA DEL PAIS VASCO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veinte de enero de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del Rollo de Apelación nº 84/2015, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido ha promovido la Abogacía del Estado, en representación del SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, contra la Sentencia nº 118/2015 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de fecha 29 de julio de 2015 , sobre la resolución de la Directora General del Servicio público de Empleo Estatal, de 17 de julio de 2014, por la que se aprueban los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que habrán de regir la contratación de una o varias agencias de colocación para prestar el servicio de colaboración con el Servicio Público de Empleo Estatal; siendo parte apelada la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación, mediante escrito presentado en fecha 22 de septiembre de 2015 contra la resolución antes mencionada, dándose traslado del recurso por el Juzgado a la demandada para que pudiera formular oposición; tramite que fue evacuado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco mediante escrito presentado en fecha 21 de octubre de 2015.

SEGUNDO.-Por oficio de fecha 30 de octubre de 2015, se elevaron los autos a esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional para que resolviera lo procedente.

TERCERO.-Por Providencia de esta Sala dictada el 23 de diciembre de 2015, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de enero de 2016, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se deduce contra la Sentencia de 29 de julio de 2015 , dictada por Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 7 en el procedimiento ordinario núm. 89/2014, estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Directora General del Servicio público de Empleo Estatal, de 17 de julio de 2014, por la que se aprueban los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que habrán de regir la contratación de una o varias agencias de colocación para prestar el servicio de colaboración con el Servicio Público de Empleo Estatal con la finalidad de realizar trabajos de inserción en el mercado laboral de personas desempleadas con base en el Acuerdo Marco con agencias de colocación para la colaboración con el servicio de empleo en la inserción en el mercado laboral (AM 17/13).

La Sentencia impugnada estimo parcialmente el recurso deducido por la Comunidad Autónomas del País Vasco, declarando la nulidad de las cláusulas 3, 4 y 5 de Pliego de Prescripciones Técnicas y de las cláusulas 1, 3, y 5 del Pliego de cláusulas Administrativas y Particulares exclusivamente en lo que afecten o se refieran al País Vasco, así como de cualesquiera otras de las que puedan derivarse idéntica afección.

En esencia la Sentencia apelada considera que en los pliegos impugnados se está imponiendo a la Comunidad Autónoma del País Vasco una concreta forma de ejecución de la política de intermediación laboral a través de la colaboración público-privada, siendo así que la competencia de ejecución de la que es titular la CA le permite optar entre distintas fórmulas para la ejecución de la política de empleo en esta materia, sin tener que llevar a cabo tal ejecución precisamente través de convenios de colaboración con agencias privadas de colocación, pues la Comunicad Autónoma del País Vasco no suscribió el Convenio de Colaboración que sí han suscrito otras Comunidades Autónomas para participar en el Acuerdo Marco mediante el cual se selecciona a las empresas de colocación con las que concertar la colaboración. Esta imposición derivaría, según la Sentencia, del hecho de que la resolución impugnada divide el territorio nacional en seis lotes para la contratación de agencias privadas de colocación con las que los servicios de empleo autonómicos podrán contratar la colaboración en la ejecución de las funciones de intermediación laboral que les corresponden, y en uno de dichos lotes se comprende el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

SEGUNDO.-Procede en primer término desestimar el primer motivo del recurso de apelación deducido por el Abogado del Estado, quien reitera que, en su opinión, el recuso es inadmisible porque, en lo que es motivo de impugnación, la resolución administrativa que aprueba los pliegos a los que habrán de ajustarse las contrataciones en el ámbito del Acuerdo Marco sería reproducción de dicho acuerdo, acuerdo que no se impugnó en tiempo oportuno, incurriendo ahora en causa de inadmisibilidad del art.28 LJ . Adicionalmente, pero íntimamente relacionado con lo anterior, sostiene el Abogado del Estado que la Comunidad Autónoma carece de legitimación activa porque no fue una de las firmantes del acuerdo marco al no haber suscrito el oportuno convenio de colaboración para, precisamente, establecer el acuerdo marco.

El Tribunal Constitucional ha afirmado con reiteración que el derecho a la tutela judicial efectiva - art. 24.2 CE - comprende como manifestación primigenia el acceso al proceso a fin de obtener una resolución de fondo sobre las pretensiones oportunamente deducidas ante los órganos judiciales. Este derecho al acceso a la jurisdicción no es incompatible con la apreciación de causas de inadmisión que cierren este primer acceso siempre que las mismas sean interpretadas y aplicadas de acuerdo con el principio pro actione, esto es, mediante una interpretación de los mismos que favorezca la obtención de una resolución de fondo motivada y congruente y no lo cierre mediante interpretaciones rigurosas y desproporcionadas con los fines a los que la causa de inadmisión sirve. En definitiva, 'como ha señalado insistentemente este Tribunal, una decisión de inadmisión sólo es compatible con dicho derecho fundamental si es consecuencia de la aplicación razonada y proporcionada de una causa legal en la que se prevea tal consecuencia' (por todas STC 115/2015, de 8 de junio ).

Pues bien, en el presente caso no puede negarse que el Acuerdo Marco y el acto ahora impugnado están en línea de continuidad, de modo que este no puede explicarse sin referencia a aquél. Sin embargo, aun cuando en aquel ya se establecía el ámbito nacional de aplicación, es en las cláusulas administrativas particulares en las que se especifica la división del contrato en lotes en función del ámbito geográfico en el que se encuentre inscrito el demandante de empleo sobre el que vaya a llevarse a cabo la actividad de intermediación, de suerte que no puede afirmarse que el acto concretamente impugnado sea estrictamente reproducción del Acuerdo Marco, pues es ahora cuando se materializa o concreta el ámbito de actuación del objeto del contrato. Todo lo cual, además de conducir a rechazar la inadmisibilidad del recurso por el motivo del que tratamos, conlleva también el rechazo a la falta de legitimación de la Comunidad Autónoma recurrente, quien esgrime la extralimitación del objeto del contrato a su territorio sin haber convenido previamente para la celebración del Acuerdo Marco. De este modo, no cabe negar que la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta un interés legítimo en la impugnación de los pliegos recurridos.

TERCERO.-En cuanto al fondo de la cuestión suscitada, hemos de comenzar por destacar que no están en cuestión las competencias que en materia de legislación laboral ostentan el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, ni el alcance y extensión que cabe asignar a cada una de ellas en cuanto materia compartida según se trate de legislación laboral o de ejecución de la misma, sino tan sólo si un concreto aspecto de los pliegos controvertidos desconocen las atribuciones de la comunidad autónoma recurrente. Reducida pues la cuestión al enjuiciamiento de una cuestión singular, la Sala no comparte el criterio expuesto en la Sentencia impugnada sobre la interpretación que, a partir del Acuerdo Marco, ha de hacerse del pliego de condiciones administrativas particulares aprobadas mediante la resolución impugnada.

En nuestro razonamiento partimos de que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 20 y ss de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre , la intermediación laboral, en cuanto conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su colocación, y así proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades -art. 20-, se puede realizar a través de los servicios públicos de empleo y de las agencias de colocación. Estas pueden ser públicas o privadas, a las cuales podrá conferírseles la condición de colaboradoras de los servicios públicos de empleo -art. 21bis.5-. En todo caso importa señalar que, el art. 21bis.1, in fine, dispone que '[L]a actividad de las agencias de colocación se podrá realizar en todo el territorio español.'Para desarrollar su actividad se someten a un régimen de comunicación previo que habrá de realizarse a través de una declaración responsable a presentar en el Servicio Público de Empleo Estatal o servicio equivalente de la Comunidad Autónoma dependiendo de si la actividad se pretende desarrollar desde centros establecidos en más de una Comunidad Autónoma o en una sola -art. 21bis.2-. Ahora bien, que la actividad se desarrolle por cualquiera de los medios acabados de enunciar no excluye, sino que exige, la necesaria colaboración entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para que uno y otros puedan conocer las agencias de colocación que operan en su territorio, pues, como hemos dicho con anterioridad, el art. 21 bis.1, in fine, les habilita expresamente para ello. Pues bien, todas estas previsiones están al servicio de un mercado de trabajo que no tolera su fragmentación territorial por más que en su gestión intervengan tanto el Estado como las distintas Comunidades Autónomas bajo las diversas modalidades de gestión previstas en nuestro Ordenamiento. Es más, la fragmentación del mercado laboral es una consecuencia a evitar en la medida que está en juego una posición jurídica fundamental de los ciudadanos para cuya salvaguarda, amparada en el título competencial estatal ex art. 149.1.1ª CE , ha establecido el legislador diversas previsiones entre las que se encuentra la configuración como estatal de ámbito de actuación de la intermediación laboral. Es precisamente este título competencial uno de los que da cobertura a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, ( viddisposición final primera) a la luz del cual han de interpretarse sus preceptos.

CUARTO.-La controversia trabada en este proceso judicial se suscita porque con la finalidad de hacer más eficiente la prestación del servicio de intermediación laboral a través de las agencias de colaboración adjudicatarias de los contratos a suscribir bajo el paraguas del Acuerdo Marco, se distribuye el objeto del contrato en seis lotes identificados según un criterio territorial: el lugar en el que se encuentre inscrito el demandante de empleo sobre el que se vaya a llevar a cabo la actividad de intermediación laboral. Ahora bien, la inclusión del territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco en uno de los lotes que componen el objeto del contrato no confiere a las agencias de colocación que se constituyan en colaboradoras del servicio de intermediación laboral algo de lo que no dispusieran ya antes de la aprobación de los pliegos sometidos a revisión jurisdiccional. Y es que la posibilidad de que las agencias de colocación desarrollen su actividad en cualquier parte del territorio emana directamente de la ley, no de los acuerdos impugnados. Pero es que además, no puede sostenerse que la previsión de la que tratamos implique imponer a la Comunidad Autónoma recurrente una forma concreta de ejercicio de sus competencias de ejecución en materia intermediación laboral, sino que, antes al contrario, sigue disponiendo de su autonomía para ejercer dicha competencia en el modo que estime conveniente dentro de las posibilidades permite el Ordenamiento.

No sobra añadir finalmente que el hecho de que las competencias se ejerzan por las Comunidades Autónomas en el ámbito de su territorio no excluye que tal ejercicio produzca algún efecto en el territorio de otra u otras.En tal sentido la STC /2013, de 21 de octubre, FJ 5, recuerda la doctrina constitucional 'ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito. Así, hemos declarado que esta limitación territorial de la eficacia de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación ( STC 37/1981 , fundamento jurídico 1)'.'

Consecuentemente con lo anterior hemos de estimar el recurso de apelación del Abogado del Estado, anular la Sentencia apelada y desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido por la Comunidad Autónoma del País Vasco.

QUINTO.-En materia de costas, la estimación del recurso y la desestimación del recurso contencioso-administrativo conducirían a imponer las costas a la Comunidad Autónoma recurrente en la instancia tanto de la apelación como de la instancia de acuerdo con los criterios del vencimiento establecidos en el art. 139 LJ . Sin embargo, la naturaleza de la cuestión debatida, de contornos no siempre bien definidos, justifica que no se impongan las costas a ninguna de las partes en ninguna de las instancias.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMAR EL RECURSO DE APELACIÓNnum. 84/2015interpuesto por el Abogado del Estado contra la contra la Sentencia de 29 de julio de 2015 , dictada por Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 7 en el procedimiento ordinario núm. 89/2014, la cual revocamos con desestimación del recurso contencioso-administrativo que en ella se resuelve y sin imposición de las costas a ninguna de las partes.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.