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21/06/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 113/2018, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Ceuta, Sección 1, Rec 421/2017 de 15 de Febrero de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 15 de Febrero de 2018
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Ceuta
Ponente: DE LA PRIETA GOBANTES, IGNACIO
Nº de sentencia: 113/2018
Núm. Cendoj: 51001450012018100001
Núm. Ecli: ES:JCA:2018:295
Núm. Roj: SJCA 295:2018
Encabezamiento
Modelo: N11600
CALLE FERNANDEZ Nº 2.INFORMACIÓN: 856907822
Equipo/usuario: YNE
En Ceuta, a 15 de febrero de dos mil dieciocho.
Dº IGNACIO DE LA PRIETA GOBANTES, Juez del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Ceuta, habiendo visto el presente recurso contencioso-administrativo número 421/17, sustanciado por el Procedimiento Abreviado, interpuesto por Dª Virtudes , representado y asistido por el Letrado Dº FERNANDO MARQUEZ DE LA RUBIA, contra el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, representado y asistido por el Letrado del Estado, ha dictado la presente resolución en base a los siguientes:
Antecedentes
PRIMERO.- Que por la meritada representación de la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Ciudad Autónoma de Ceuta frente a la solicitud de ejecución de su acto firme basado en la estimación presunta, por silencio positivo, del recurso de alzada interpuesto contra la denegación presunta, por silencio negativo, de la solicitud de reconocimiento de un primer sexenio con fecha 1 de septiembre de 2.010 y un segundo sexenio con fecha 1 de septiembre de 2.016.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la demanda, se incoó el correspondiente procedimiento, señalando día para la vista, dando traslado de la misma y de los documentos acompañados a la Administración demandada, reclamándole el expediente, ordenando se emplazara a los posibles interesados y se citó a las partes para la celebración de la vista.
TERCERO.- Recibido el expediente administrativo se exhibió al actor para que pudiera hacer alegaciones en el acto de la vista.
CUARTO.- Celebrada la vista en la hora y día señalados, comparecieron las partes, ratificándose el demandante en las alegaciones expuestas en la demanda, formulando el demandado las alegaciones que a su derecho convinieron, recibiéndose el procedimiento a prueba, proponiéndose únicamente la documental aportada y unida al expediente administrativo, y tras el trámite de conclusiones, se termino el acto, quedando conclusos los autos y trayéndolos a la vista para sentencia.
QUINTO.- Que en la tramitación de este procedimiento se han observado las formalidades legales.
Fundamentos
PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo sólo cabe el enjuiciamiento del acto cuya impugnación se anuncia en el escrito de interposición, en el cual precisamente ha de citarse el acto por el que se formule, según expresa el artículo 57.1 de la propia Ley, pues como señala la STS de 9 de diciembre de 1.992 , una cosa es que puedan acumularse pretensiones diversas, cuando entre los actos impugnados por ellas exista cualquier conexión directa ( artículo 44 de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ), y que si antes de formularse la demanda se dicte algún acto, que guardase con el que sea objeto de recurso de relación a que se refiere el artículo 44, el demandante pueda solicitar la ampliación el recurso a ese nuevo acto ( artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ), y otra muy diferente que, sin haber recurrido un acto, ni haber solicitado ampliación del recurso respecto a él, la demanda pueda referirse a él, en vez de ceñirse al acto objeto del escrito de interposición del recurso, introduciendo así en el proceso actos distintos, no recurridos antes, que es lo aquí acontecido.
En esas circunstancias, como señalan las SSTS de 29 de enero y 30 de marzo de 1.992 , es indiscutible la desviación procesal. Como se dice en la primera de las Sentencias citada, 'según se deduce del contenido de los artículos. 41 , 42 , 43 , 57 , 67 y 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y es reiterada doctrina jurisprudencial, en el proceso Contencioso administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación aquellos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados, ya que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al incidirse en desviación procesal'.
Pues bien, en el presente supuesto, la parte recurrente recurrió contra la inactividad de la administración en la ejecución del acto firme consistente en tener reconocido en virtud de silencio positivo un primer sexenio con fecha 1 de septiembre de 2.010 y un segundo sexenio con fecha 1 de septiembre de 2.016. Por lo tanto, el objeto del procedimiento es, única y exclusivamente, determinar si existe o no un acto firme por haberse producido los efectos positivos del silencio que reclama la parte recurrente, o, por el contrario, no existen tales efectos positivos del silencio, como defiende la administración, sin que pueda entrarse aquí en el análisis de ninguna cuestión de fondo, puesto que ello supondría una evidente desviación procesal, conforme a la doctrina anteriormente expuesta.
SEGUNDO.- Entrando ya en el fondo de la cuestión planteada, entiende la parte recurrente que al no haber resuelto expresamente la administración el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la solicitud presentada con fecha 14 de diciembre de 2.016, se han producido los efectos del silencio positivo, habiéndose presentado escrito instando la ejecución del acto firme, el cual no ha sido atendido.
La acción que se ejercita en el presente procedimiento es la prevista en el art. 29.2 LJCA , conforme al cual, 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso administrativo que se tramitaran por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Tradicionalmente, la jurisdicción contencioso-administrativa se ha configurado en nuestro ordenamiento jurídico, por influencia del sistema francés, como una jurisdicción revisora, y el correspondiente proceso como un proceso al acto, así, en la Ley de la Jurisdicción derogada (artículo 37 ) resultaba que era presupuesto del recurso contencioso administrativo la existencia de una disposición general de naturaleza reglamentaria ó un acto de la Administración que hubiera puesto fin a la vía administrativa a partir de la Constitución, la doctrina puso de relieve de una parte la insuficiencia de la previsión legal, no ya sólo desde la perspectiva del pleno control judicial de la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106,1 de la Constitución ) sino también, sobre todo, desde las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial de los derechos e intereses legítimos que garantiza el artículo 24,1 de la Constitución . Por consiguiente la nueva Ley de la Jurisdicción de 1998, ya en su artículo 1.1 al delimitar el ámbito de la jurisdicción, emplea el término actuación y no acto como hacía el artículo 1,1 de la Ley Jurisdiccional derogada, anticipándose, en línea con lo establecido en el artículo 106,1 de la Constitución que la revisión del orden jurisdiccional se extiende a ciertas actividades que, no constituyen actos administrativos ni siquiera presuntos o por silencio administrativo. Esta idea subyace también en la redacción del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 6/1998 de 13 de julio) que utiliza igualmente el término actuación y no acto y añade expresamente que los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo 'también conocerán de los recursos contra la inactividad de la administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho'.
Del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción resulta que la pretensión, verdadero objeto del proceso contencioso administrativo, puede ahora dirigirse contra: las disposiciones de carácter general los actos expresos y presuntos de la actividad pública que pongan fin a la vía administrativa, la inactividad de la administración y las actuaciones materiales constituyan vía de hecho en los términos establecidos en la ley.
La finalidad del recurso a que se refiere el art.29.2 de la LJCA , es la especial protección contra la inactividad de la Administración en ejecutar sus actos firmes y procurar una rápida tutela (que no podría lograrse a través del procedimiento ordinario), es más en estos casos, de acuerdo con González Pérez, no tendría sentido seguir todos los trámites del proceso administrativo declarativo hasta la sentencia, cuando por existir ya un título ejecutivo con fuerza obligatoria de lo que se pretende de la Administración, no es la sentencia de condena sino la ejecución lo que demanda la tutela jurisdiccional efectiva, interpretación que es conforme a lo expuesto en la Exposición de Motivos de la LJCA conforme a la cual el recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, la prestación material debida y la Sentencia de condena solo puede ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los términos que están establecidas ( art.32.1 LJCA )sin poder ir más allá .
TERCERO.- Como dispone la STSJ de Madrid de 9 de enero de 2.006 , el ejercicio de la pretensión del artículo 29.2 de la LRJCA tiene una condición necesaria, que es la existencia de un acto, expreso o por silencio administrativo, firme, pero exige también que el interesado en que se ejecute el acto firme se dirija a la Administración solicitando a esta la ejecución de ese acto firme, y si esta solicitud no se atiende en el plazo de un mes, podrá entonces acudir a esta Jurisdicción contencioso- administrativa en demanda de que se condene a la Administración a ejecutar ese acto firme, es decir que se va a ejercitar una pretensión de condena para que esta cumpla el acto firme en los concretos términos que de tal acto firme se derive. El precepto anterior implica pues, en primer lugar, un acto firme, expreso u obtenido por silencio, pero también que el interesado en su ejecución solicite expresamente a la Administración su ejecución, solicitud esta que pasa sin duda porque en el escrito correspondiente figure en primer término que hay un acto firme, y en segundo lugar que se pida expresamente su ejecución, pues la solicitud en estos términos es un requisito previo inexcusable para el interesado si quiere ejercitar en forma la pretensión del artículo 29.2, de manera que si la petición del afectado no menciona, ni siquiera indirectamente, que existe un acto firme, y además que lo que se pide es su inmediata ejecución, no podrá luego acudirse a esta Jurisdicción en demanda de la pretensión de condena regulada en el artículo 29.2 tan citado, pues este pretensión requiere el adecuado cumplimiento de ese requisito preprocesal o vía previa de la petición a la Administración de la ejecución del acto firme, que por muy antiformalista que sea su entendimiento, exige esa imprescindible mención al acto firme y su consiguiente ejecución por dicha Administración, si no queremos que este solicitud de ejecución quede vacía de contenido y no permita a la Administración saber si quiera lo que se le está pidiendo, y proceder o no en consecuencia.
Por otra parte, conforme señala la STSJ de Galicia de 1 de diciembre de 2.005 , para el éxito de la acción prevenida en el art. 29.2 LJCA , se precisa la concurrencia de los siguientes presupuestos: 1.- Un acto administrativo que fuere firme. 2.- Ese acto ha de reconocer un derecho a un administrado y ello de manera incondicional. 3.- Actividad material de la Administración autora de ese acto, entendida como inejecución, es decir, no realización de la prestación derivada del derecho que ha sido reconocido. 4.- Esa inactividad será voluntaria, sin que medie una imposibilidad física o jurídica o una conducta obstativa del administrado titular del derecho. La prueba de los tres primeros presupuestos compete al actor y la del cuarto a la Administración, pues así resulta de las normas de distribución de la carga de la prueba que contiene el art. 1214 del Código Civil y su jurisprudencia interpretativa.
En otro orden de cosas, y como establece la STSJ de Castilla-León (Vall.) de 31 de marzo de 2.006, ante la solicitud de ejecución de un acto firme, no es posible esgrimir posibles motivos de nulidad que afectan al acto que se ejecuta, sin perjuicio de que pudieran invocarse los que pudieran afectar a su nulidad radical, cuestión cuyo análisis excede al ámbito de análisis de la presente sentencia. Tal acto es, por lo tanto, inatacable por motivos de fondo, dado su carácter de firmeza. Por consiguiente, solo pueden esgrimirse, con la salvedad antes dicha, frente al mismo, motivos que afecten al propio procedimiento de ejecución, admitiéndose solo muy limitadamente, en algunos casos como el procedimiento de apremio en materia tributaria, motivos que pudieran afectar al propio título que se ejecuta.
Finalmente, y para terminar con las consideraciones teóricas, la STSJ de Madrid de 9 de enero de 2.006 señala que, habiendo tenido la Administración la oportunidad de denegar expresamente la solicitud del interesado, esa solicitud no contestada tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, conforme al artículo 43.3 de la LPC , y en consecuencia no cabe discutir ante los Tribunales de Justicia más que la existencia de ese silencio positivo porque el acto administrativo producido por silencio positivo lo es estrictamente en los términos de la solicitud a la Administración formulada por el interesado, que por el transcurso del tiempo sin resolverla, se convierte en acto administrativo finalizador del procedimiento que vincula a todos en la misma forma en la que fue solicitado. Y, en parecidos términos, la STSJ de Madrid de 23 de diciembre de 2.005 , dispone que el recurso no se interpone contra ningún acto administrativo, ni expreso ni obtenido por silencio, sino contra la inactividad de la Administración en ejecutar un acto firme, y que el recurso tiene por objeto obtener de la Administración la prestación material debida reconocida en el acto firme y nada más, quedando el contenido de la pretensión y de la Sentencia limitados a la condena a la Administración al cumplimiento de su obligación en los términos que ya estaban establecidos ( art. 32.1 LJCA ).
CUARTO.- El art. 24.1 de la Ley 39/2015, en su párrafo 3º, establece que '...No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
Por su parte, el art. 124.2 de la misma norma establece que 'El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.'.
En el presente supuesto, la recurrente interpone un recurso, que califica de alzada, contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la solicitud presentada con fecha 14 de diciembre de 2.016. Dicho recurso se interpone con fecha 21 de marzo de 2.017 y la notificación de la resolución desestimatoria se produce transcurrido ampliamente el plazo de tres meses que establece el art. 124.2 LJCA , con lo que, si se tratara de un recurso de alzada, es evidente que estaríamos ante un supuesto de silencio positivo.
Sin embargo, lo que ocurre es que los recursos no dependen de la denominación que les den las partes, sino que son lo que su verdadera naturaleza determina. Y en el presente supuesto no puede sino convenirse con la administración demandada en que el recurso interpuesto por la recurrente contra la desestimación presunta por silencio negativo de su solicitud de 14 de diciembre de 2.016 no tiene la naturaleza de recurso de alzada, sino que su naturaleza es la de un recurso de reposición. Y ello, en virtud de lo dispuesto en el art. 63.1.f) de la Ley 40/15 la competencia para resolver la cuestión planteada corresponde, sin perjuicio de su posible delegación, a los subsecretarios, cuyos actos, conforme resulta del ar.t 114.2.c) de la Ley 39/15, agota la vía administrativa, por lo que contra los mismos únicamente cabe, en vía administrativa, recurso de reposición obsérvese que en la resolución de fecha 14 de octubre de 2.016, en la que se le reconoce el sexenio con efectos económicos desde el 1 de octubre de 2.016 ya se hace constar expresamente que la resolución que cabe en vía administrativa es el recurso de reposición, y no el de alzada.
En consecuencia con lo expuesto, no puede entenderse que se den aquí los efectos positivos del silencio toda vez que la falta de resolución de un recurso de reposición en el plazo legalmente establecido no produce silencio positivo, por todo lo cual procede desestimar el recurso y confirmar la resolución impugnada.
Y todo ello, sin perjuicio de señalar, además, a mayor abundamiento, que se estima que si la recurrente no estaba conforme con el reconocimiento de sexenios realizado en la resolución de 14 de octubre de 2.016, lo que debiera haber efectuado es haber interpuesto recurso de reposición o contencioso-administrativo contra la misma, ya que el acto obtenido por silencio administrativo negativo por la falta de respuesta a la solicitud de fecha 14 de diciembre de 2.016 no viene sino a ser reproducción de otro anterior definitivo y firme.
QUINTO.- Por lo que se refiere a las costas y según lo dispuesto en el artículo 139 de la L.J.C.A ., procede imponer las costas a la parte recurrente.
Vistos los preceptos citados, los invocados por la parte actora y demás de pertinente aplicación al caso de autos,
Fallo
Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Virtudes contra la resolución de la Ciudad Autónoma de Ceuta descrita en el antecedente de hecho primero de esta resolución. Con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Contra ésta Sentencia podrá interponerse ante éste Juzgado recurso de apelación en el plazo de quince días a contar desde su notificación, previa consignación de la cantidad de 50 euros en la cuenta de depósitos y consignaciones de este juzgado, sin la cual no se admitirá a trámite el recurso, de conformidad con lo dispuesto en la D.A. 15ª de la L.O.P.J .
Así por ésta mi Sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.