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Última revisión
15/04/2016
Sentencia Administrativo Nº 116/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 296/2013 de 23 de Febrero de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 23 de Febrero de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: QUINTANA CARRETERO, JUAN PEDRO
Nº de sentencia: 116/2016
Núm. Cendoj: 28079230012016100065
Núm. Ecli: ES:AN:2016:762
Núm. Roj: SAN 762:2016
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
Madrid, a veintitres de febrero de dos mil dieciséis.
Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo numero 296/2013, interpuesto por la Procuradora doña Celia López Ariza, en nombre y representación de doña Estrella , en cuya defensa ha intervenido el Abogado don José Aurelio Bitos Rodríguez, contra la resolución de fecha 11 de julio de 2013, dictada por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, sobre responsabilidad patrimonial. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, que la muerte del esposo de la demandante es derivada directamente del funcionamiento anormal de los servicios públicos del Ayuntamiento de Calafell y la Administración del Estado, por culpa in vigilando, dado que no existían los medios suficientes ni se actuó de forma adecuada ante el ahogamiento de aquel, pudiendo haberse evitado el siniestro de haber existido la vigilancia y protección adecuadas.
Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad y la inexistencia de relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos del Estado y el ahogamiento de la victima.
Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó dicho trámite mediante auto de 10 de febrero de 2015, se ha practicado la prueba admitida de la propuesta por las partes, con el resultado que consta en los autos.
Concluso el término probatorio, se dio traslado a las partes, por su orden, para que formularan conclusiones, trámite que evacuó solo la Abogacía del Estado, mediante la presentación de escrito en el que concretó y reiteró su pedimento.
Fundamentos
Los hechos que motivaron la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado consistieron en el fallecimiento por muerte violenta de etiología accidental por sumersión en agua salada de don Pablo Jesús , a la edad de ochenta años, el día 6 de septiembre de 2011, entre las 11,05 y las 11,25 horas, en la playa de Calafell (Tarragona), cuando se encontraba disfrutando de unas vacaciones junto con su esposa, siendo la causa fundamental del fallecimiento la asfixia producida por la introducción de agua salada en las vías respiratorias.
La reclamación de responsabilidad patrimonial fue desestimada con fundamento en la ausencia de relación de causalidad entre el fallecimiento de esposo de la reclamante y el funcionamiento de los servicios públicos del Estado, al corresponder el ejercicio de las competencias en materia de 'seguridad y salvamento de vidas humanas' en el espacio físico de las playas al Ayuntamiento de Calafell y la Generalitat de Cataluña.
La pretensión de inadmisión del recurso señalada no puede prosperar. Frente a lo afirmado por la Abogacía del Estado, con fecha 12 de septiembre de 2013 fue presentado escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo en la oficina de Correos de Salou, recibido en esta Sala con fecha 19 de septiembre siguiente, en nombre de la demandante y suscrito por abogado. Advertido un defecto de representación en la interposición del recurso, fue ofrecida a la recurrente la posibilidad de subsanarlo mediante diligencia de ordenación de fecha 26 de septiembre de 2013, ante lo cual aquella interesó el reconocimiento del derecho de asistencia jurídica gratuita, que le fue reconocido por resolución de la Comisión Central de Asistencia Jurídica Gratuita de 7 de abril de 2014. Designada Procuradora a la recurrente del turno de asistencia jurídica gratuita, fue subsanado el defecto de representación referido con fecha 9 de junio de 2014, siendo admitido el recurso contencioso-administrativo a trámite mediante decreto de 12 de junio de 2014.
Consecuentemente, resulta evidente que la acción judicial en este proceso contencioso.-administrativo fue ejercitada por la demandante dentro del plazo de dos meses que prevé el artículo 46.1 LJCA , por lo que no cabe reputar extemporáneo el recurso contencioso-administrativo que nos ocupa.
Asimismo, añade que la inexistencia en playas de mínima afluencia, como la de Calafell, de obligación legal de establecer servicios mínimos de vigilancia, contraviene la obligación del Estado de establecer una regulación mínima relativa a su uso y que de haber existido servicios de vigilancia análogos a los de las playas de mediana y gran afluencia la atención a la víctima podía haber sido más rápida, evitándose el ahogamiento.
Por último, cita la actora como único fundamento de derecho la STC 149/1991, de 4 de julio , en relación con la revisión de los artículos 34 , 110 y 115 de la Ley de Costas , en cuanto atribuye las competencias mínimas de regulación a la Administración del Estado y su cumplimiento a la Administración municipal.
Por su parte, la Abogacía del Estado se limita a reiterar los argumentos expuestos en la resolución administrativa recurrida.
Antes de proceder al examen de la concurrencia de los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas hemos de delimitar las competencias de las diferentes Administraciones Públicas en prestación del servicio de salvamento y seguridad de vidas humanas en las playas de nuestro litoral y, en particular, en la playa de Calafell.
El
artículo 34 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , en su redacción originaria contenía una norma que fue declarada inconstitucional por la
STC 149/1991, de 4 de julio , donde se imponía a la Administración del Estado la obligación de dictar normas generales y específicas sobre protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en particular, sobre
Por otro lado, el
artículo 110 de la Ley de Costas atribuía a la Administración del Estado, en su apartado i), la elaboración y aprobación de las disposiciones sobre
Por último, el artículo 115.d) de la Ley de Costas , establece lo siguiente:
Este precepto fue objeto de desarrollo en el artículo 208 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , que aprobó el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, vigente a la fecha de los hechos.
En relación con el artículo 115.d) de la Ley de Costas , declara la STC 149/1991, de 4 de julio , que la previsión de esta competencia municipal no colisiona en modo alguno con la competencia autonómica en materia de protección civil, ni con la competencia del Estado de salvamento marítimo.
Por último, el
artículo 149.3 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde a la Generalitat en materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva sobre el
Tal y como se desprende de la normativa examinada y declara la STS de 31 de octubre de 2001, Rec. 7595/1997 , el espacio físico de las playas constituye ámbito propio de la actividad municipal en lo que se refiere al «salvamento y seguridad de las vidas humanas», claramente diferenciado del servicio público de salvamento marítimo que corresponde a la Administración del Estado, a que se refería el artículo 206 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , que aprobó el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, vigente a la fecha de los hechos, y corresponde a los Ayuntamientos vigilar la observancia en los lugares de baños de las normas generales sobre el mantenimiento del material de salvamento y demás medidas para la seguridad de las vidas humanas.
A ello debe añadirse las atribuciones competenciales que el artículo 25.2 de la Ley de 2 de abril de 1985 , reguladora de las Bases del Régimen Local, en sus apartados a) y h), en su redacción vigente al momento de los hechos, hacía a los municipios para garantizar la seguridad en los lugares públicos «entre los que se encuentran las playas» y la protección de la seguridad pública.
Por consiguiente, en innegable que la titularidad del servicio público de salvamento y seguridad de las vidas humanas en la playa de Calafell correspondía al Ayuntamiento de tal localidad, que tiene legalmente encomendado el ejercicio de las competencias en materia en tal materia, con arreglo a las normas mínimas que pudiera establecer el Estado y las previstas por la Generalitat de Cataluña al respecto.
En consecuencia, la responsabilidad por el funcionamiento del servicio público de salvamento y seguridad de vidas humanas en la playa de Calafell no puede recaer sobre la Administración del Estado, como pretende la demandante, careciendo de relación de causalidad el fallecimiento por ahogamiento del esposo de la víctima con el funcionamiento de los servicios públicos de la Administración del Estado.
La consideración anterior conduce por si sola a negar responsabilidad patrimonial del Estado por la forma en que se prestaba el servicio público de salvamento y vigilancia en la playa de Calafell el día en que tuvo lugar el ahogamiento del cónyuge de la reclamante, máxime cuando, pese a tratarse de una playa de mínima afluencia, donde no existía la obligación legal de establecer servicios mínimos de vigilancia, se habían instaurado tales servicios en la temporada de 2011, prestados por la Cruz Roja por encargo del Ayuntamiento de Calafell.
Por otro lado, ninguna razón aduce la demandante para cuestionar que los servicios de salvamento y vigilancia instaurados en la playa de Calafell resultaran inadecuados a las condiciones de la misma, ni para exigir en ella la implantación de servicios propios de las playas de mediana y gran afluencia, condiciones que no cabía predicar de aquella.
No obstante, dado que la parte actora vincula en relación causa-efecto el funcionamiento del servicio de salvamento y vigilancia existente en la playa con el luctuoso suceso, conviene abordar tal cuestión.
La jurisprudencia ha insistido en que 'no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa' ( STS de 1 de julio de 2009, rec. 1515/2005 , y de 25 de septiembre de 2007, rec. 2052/2003 ).
De modo que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
También insiste la jurisprudencia en la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( SSTS de 19 de junio de 2007, rec. 10231/2003 , de de 3 de mayo de 2011, rec. 120/2007 , y de 14 de noviembre de 2011, rec. 4766/2009 ).
Entrando en el examen más detallado de alguno de los elementos o requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión a que nos hemos referido sea 'consecuencia' del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.
En relación con esta cuestión afirma la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que 'no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento'.
De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico ( STS de 29 de enero de 2008, rec. 152/2004 , y de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 ).
Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto debe seguirse la llamada teoría de la causalidad adecuada, expuesta en la STS de 28 de noviembre de 1998, rec. 2864/1994 , del siguiente modo:
'El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquiera acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir qué sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.
Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una 'condictio sine qua non', esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios'.
En este mismo sentido, afirma la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que 'En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios'.
Por consiguiente, acerca de esta cuestión deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
1.- No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , citando varios precedentes).
En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.
2.- La relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo.
En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar ( STS de 10 de Noviembre de 2009, rec. 2441/2005 ).
3.- La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que cita varios precedentes).
4.- Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.
Por todo ello, en síntesis, para que surja la responsabilidad patrimonial será necesario que los daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, sin perjuicio de las matizaciones realizadas.
Pues bien, la valoración de la prueba practicada, en particular el informe pericial judicial obrante en autos, impide atribuir el desgraciado accidente que nos ocupa al funcionamiento normal o anormal del servicio público de salvamento y vigilancia de las playas que nos ocupa, pues no puede afirmarse que una actuación de los equipos de salvamento, extremando la vigilancia en la playa hubiera podido evitar el óbito por ahogamiento del fallecido, tal y como concluye el informe pericial forense.
Ha de destacarse que de las lesiones físicas que presentaba el fallecido y del elevado contenido de residuo arenoso en su estómago, se deduce que el finado se bañaba en la zona del margen cercano a la orilla, y que recibió un golpe en la cabeza contra el fondo marino cuya conmoción o aturdimiento le llevó a permanecer sumergido cerca del fondo largo tiempo en actitud de víctima pasiva, hasta su completo ahogamiento, lo que hacía más dificultoso su detección mediante la vigilancia externa de los servicios de salvamento, tanto estática dinámica, incluso para las personas que pudieran hallarse cerca de él.
De modo que las características de la sumersión padecida por la víctima conducen a negar relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios de salvamento y vigilancia existentes en la playa, prestados por la Cruz Roja a instancias del Ayuntamiento de Calafell, y el desgraciado suceso relatado.
Por último, debe ponerse de manifiesto que, pese a que en el presente procedimiento tan solo se encuentra recurrida la resolución de fecha 11 de julio de 2013, dictada por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña Estrella , inexplicablemente la parte demandante solicita en su escrito de demanda la condena del Ayuntamiento de Calafell junto con la de la Administración del Estado, estimando concurrentes las responsabilidades patrimoniales de ambas Administraciones.
Por ello, al margen de lo hasta aquí expuesto, resulta improcedente la pretensión indemnizatoria ejercitada contra la Corporación local referida, frente a la que no consta el ejercicio de reclamación alguna en vía administrativa de responsabilidad patrimonial cuya denegación expresa o presunta hubiera sido recurrida en este procedimiento y, por tanto, carente de legitimación pasiva, ex artículo 21.1.a) LJCA .
Por todo lo expuesto, no cabe apreciar la concurrencia de los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por lo que el recurso debe ser desestimado.
Fallo
No se hace condena al pago de las costas causadas en este procedimiento.
La presente sentencia no es susceptible de recurso de casación ordinario.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA