Sentencia Administrativo Nº 116/2016, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 100/2015 de 16 de Marzo de 2016

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 116/2016

Ilmo. Sr. Presidente

Don Rafael Losada Armada

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Jose Ignacio Lopez Carcamo

Doña Esther Castanedo Garcia

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En la Ciudad de Santander, a diecisiete de marzo de dos mil dieciséis. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 100/2015,interpuesto por CENTRO DE FORMACIÓN OCUPACIONAL Y GESTIÓN VILLA, representado por la Procuradora Doña Henar Calvo Sánchez y defendido por el Letrado Don Pablo Piris del Campo, contra el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado y defendido por los Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso es 16.377,04 Euros. Es ponente el Ilmo. Sr. Don Jose Ignacio Lopez Carcamo, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO:Se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 5 de febrero de 2015, por la que se acordó la revocación y el reintegro de parte subvención por acción formativa: conducción de camión concedida a la demandante en el marco de la Orden EMP/82/2010.

SEGUNDO:En su escrito de demanda, la parte actora interesa de la Sala dicte sentencia por la que deje sin efecto los actos administrativos impugnados en base a los hechos y fundamentos de Derecho que en la misma se exponen.

TERCERO:La parte demandada contesta a la demanda, oponiéndose a la misma y solicitando la desestimación del recurso interpuesto.

CUARTO:No se recibe el pleito a prueba, y se señala fecha para votación y fallo, que tuvo lugar el día 25 de noviembre de 2015, en que efectivamente se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-La resolución impugnada se funda en el informe técnico-económico realizado el 10 de diciembre de 2014, tras la contestación por la demandante al requerimiento de subsanación de justificación efectuado.

Dicho informe constata determinas deficiencias y omisiones en la justificación del gasto subvencionado que debe hacer el beneficiario de la subvención, que implican una diferencia entre la subvención concedida y el gasto subvencionable debidamente justificado; y la resolución impugnada, sacando consecuencias de dicho informe, aplica el art. 38.1.c) Ley de Cantabria 10/2006 , que dispone lo siguiente:

'1. Procederá la revocación de la subvención y, en su caso, el reintegro de las cantidades percibidas, con la exigencia del interés de demora correspondiente, desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se reintegren voluntariamente los fondos percibidos o se acuerde por la Administración la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

(...)

c)Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 31 de esta Ley y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

No obstante, enervará esta causa de revocación la justificación extemporánea siempre que se lleve a cabo antes de la notificación de la resolución de revocación, y todo ello sin perjuicio de la posible concurrencia de otras causas de revocación y de la tramitación del oportuno procedimiento sancionador.'

En lo que aquí interesa, el art. 31 establece:

'1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

(...)

3 .Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

(...)

9.El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 38 de esta Ley.'

En cuanto a las normas específicas de justificación, la Administración cita las derivadas de las Ordenes EMP 82/2010 y 41/2009 y del RD 1496/2003. Transcribimos ahora los preceptos de la Orden EMP 82/2010, por su carácter general, y nos referiremos posteriormente a los demás, a medida que vallamos analizando los defectos en relación con los cuales la Administración los cita.

Art. 14.1 de la Orden EMP/82/2010:

'El beneficiario deberá justificar la realización de la acción formativa subvencionada, así como los gastos generados por dicha actividad. Para ello deberá tener en cuenta los costes subvencionables y los criterios de imputación establecidos en el Anexo I de esta Orden y en la Orden EMP/41/2009, de 15 de abril de 2009, por la que se aprueba el Manual de Justificación de Gastos de Acciones Formativas cofinanciadas por la Unión Europea a través del Fondo Social Europeo, que ha sido modificada por la Orden EMP/70/2009, de 11 de agosto, publicada en el BOC N.º 162 de 24 de agosto de 2009, o norma que lo sustituya.'

Art. 19 de la Orden EMP/82/2010:

'1. Sin perjuicio de las obligaciones establecidas en la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio, de Subvenciones de Cantabria y el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, constituyen obligaciones de los beneficiarios:

a) Aportar la información y documentación que se requiera durante la fase de instrucción del procedimiento, ejecución de la formación y justificación de la subvención, así como tener a disposición de los órganos de control competentes los documentos acreditativos de la asistencia de los trabajadores a las acciones formativas, y a los módulos de formación práctica en centros de trabajo, en su caso.

(....)

c) Realizar, dirigir, organizar y llevar a cabo el seguimiento y justificación de la realización de los cursos según lo previsto en las condiciones establecidas.'

SEGUNDO.-A continuación, analizaremos una por una las carencias de justificación tenidas en cuenta por la Administración para acordar la revocación y reintegro parcial de la subvención, examinando las alegaciones de ambas partes. Pero como paso previo, a modo de guía, hacemos la siguiente reflexión:

La acción de fomento, en la que se integra la concesión de subvenciones, es una forma de intervención de la Administración en busca de la satisfacción del interés general, una forma de intervención indirecta consistente en promover o alentar, determinadas actuaciones privadas que se considera contribuyen a la satisfacción de un concreto interés general. Y, siendo así, es evidente que la subvención está sujeta a la obtención de ese interés general, sujeción que, por un lado, conlleva la facultad de la Administración de establecer el ámbito subvencionable y los requisitos y condiciones que el solicitante tiene que cumplir para obtener la subvención; y, por otro lado, determina que la concesión de la subvención sea, por su propia naturaleza, una decisión condicionada, con condición resolutoria, a la efectiva realización de la actuación subvencionada en el marco de los requisitos que delimitan el ámbito de lo subvencionable.

A la naturaleza modal de la subvención le sigue indefectiblemente la facultad/deber de la Administración de controlar la actuación del beneficiario a fin de verificar el cumplimiento del fin de la subvención, lo que presupone la realización de la actividad subvencionada en el marco de las condiciones y requisitos establecidos.

Y un instrumento esencial, imprescindible, de ese control es la obligación de justificación que la norma hace recaer sobre el beneficiario de la suspensión; y esa esencialidad conduce a afirmar que las reglas dispuestas en la regulación de la subvención sobre la forma y los medios de justificación no son meras formalidades sino elementos sustantivos, en cuanto promotores de la consecución del fin de interés general que dota de razón de ser a la subvención; y de ahí que se imponga una interpretación estricta y una aplicación rigurosa de dichas reglas, evitando la relajación y las aperturas interpretativas con potencial de impedir el fundamental objetivo de la obligación de justificación: el control por la Administración de que la subvención cumple su fin de interés general.

Estos son los defectos y las omisiones de justificación detectadas por la Administración:

A.-Incidencias del Anexo 1-1: Retribuciones de los formadores:

En el informe económico-técnico se ponen de relieve irregularidades en la justificación del gasto relativo a las retribuciones de algunos formadores, pero se consideran gastos subvencionables y se subvencionan, por lo que dichas irregularidades no forma parte del fundamento de la resolución impugnada.

Hay una excepción y en ella nos tenemos que detener; a saber: el gasto correspondiente al formador D. Alvaro .

En el informe se constatan diferencias entre lo facturado por dicho formador y lo abonado por la beneficiaria (demandante) en los meses de enero, febrero, y marzo; y también se constata que no se presentó el justificante de pago de la factura presentada por dicho formador en el mes de abril.

La demandante alega que los excesos no se corresponden a facturas sino a devoluciones de préstamos realizados por el trabajador a la empresa. Pero no ha aportado la factura del mes de abril y no distingue y acredita con la debida precisión que pagos se corresponden a facturas por retribuciones y cuales a la devolución de prestamos.

Esa confusión, esa falta de precisión impide el control por la Administración de la aplicación de la subvención a la actividad subvencionada, la imputación de lo pagado al gasto subvencionable; y, por lo tanto, es un defecto de justificación relevante para la efectividad del control administrativo.

Es de aplicación el apartado 16.8 de la Orden EMP 41/2009: 'Para aceptar los gastos como justificados es necesario que se identifique claramente la correspondencia entre la factura o nómina y su correspondiente justificante de pago...'

B-Incidencias en el Anexo 2 (amortización) y 5 (medios y materiales didácticos):

-Factura 2922 de Suministros Córdova, compra de un gato carretilla.

La demandante alega que se trata de un gasto subvencionable pues es una herramienta que se usa en la escuela taller.

Pero el informe técnico-económico no niega que sea un gasto integrado en el ámbito de la subvención. Lo que sostiene es que, dado que la herramienta se encontraba de forma permanente en el aula-taller, debió justificar la beneficiaria (demandante) las horas que se dedicaba al curso subvencionado y no ha otros distintos.

La demandante firma que se utilizó para impartir el curso subvencionado, pero no realiza la justificación requerida por la Administración. Y se trata de una justificación relevante a los efectos del control administrativo, pues los gastos a cubrir con la subvención únicamente pueden ser los necesarios para realizar la actividad subvencionada. Este principio general, consustancial a toda actividad subvencionadora, lo precisa, respecto de la subvención que nos ocupa el art. 13.1 de la Orden EMP/41/2009 cuando dice: 'Sólo serán admisibles los gastos necesarios para la acción formativa'.

-Factura 2.804.182 de Rivero e Hijos:

La Administración sostiene que el gasto en los materiales adquiridos a dicha empresa no es gasto subvencionable, porque el material de dicha factura está ubicado en un aula distinta a aquella en la que se imparte el curso objeto de la subvención: Curso 11/417. Se encuentra en el aula 1, donde se impartió el curso 11/424

La demandante, por toda respuesta a tal objeción, alega que los materiales se utilizan en ambos cursos en función de las materias. Y no es respuesta suficiente pues, como ya hemos dicho, el gasto subvencionable es exclusivamente el que se justifique como necesario para la realización de la actividad subvencionada; y en este caso, esa es la realización del curso 11/417 y no el curso 11/424, de tal manera que, ante la comprobación de que el material facturado se ubicaba en el aula en el que impartía este último curso, estaba la beneficiaria en la obligación de justificar sí dicho material se había utilizado para impartir el curso objeto de la subvención (el curso 11/417) y, en su caso, el tiempo que se destinado al mismo.

-Facturas NUM000 y NUM001 , de Gregorio . Factura 09-705440 de Thussenkupp. Factura 39 de Ariga. Factura 2009/1/69 de Mola Albañileria:

La Administración no las considera gasto subvencionable porque en la justificación del pago no aparece como pagadora la persona jurídica beneficiaria, sino D. Alvaro .

La parte actora alega que dicha persona física es socio de la entidad beneficiaria. Pero hay que recordar que la beneficiaria de la subvención no es esa persona, sino la S.L. demandante. Y, siendo así, si se cubre con la subvención un gasto efectuado por un tercero, se estaría fuera del ámbito subjetivo de la subvención, se subvencionaría a quien no es el titular de la subvención.

-Factura PLA09-2548 y PLA09-2701 de PKO. Factura SA070024/L de Levanor. Y Factura LFA11100072, de Levanor:

Se trata de alquileres de herramientas que, según reconoce la demandante, es utilizaron para la construcción de la nave. Pero la construcción de la nave no es el objeto de la subvención; ello amén de que los alquileres se realizaron en el año 2009, esto es, antes de la resolución que concedió la subvención, aspecto que pone sobre la mesa la Administración y que la demandante no refuta.

-Factura 14166 de Rivero e Hijos.

Se comprobó por la Administración que el material de esta factura estaba ubicado en aula distinta a aquella en la que se imparte el curso subvencionado y la demandante alega que se utilizo en dos cursos.

Estamos ante el mismo supuesto que el de la Factura 2.804.182 de Rivero e Hijos, por lo que nos remitimos a razonamiento expuesto precedentemente respecto de esta última.

-Factura 1079, de Denipa, S.L. .Facturas 1.12-1043 y 1.12-1751 de Trazo Tecnic.

La Administración constata que es erróneo el NIF de la destinataria (la demandante).

Los preceptos en que se apoya la Administración son:

El apartado 15.4 de la Orden 41/2009: 'Sólo serán admisibles aquellas facturas que hayan sido expedidas conforme a los requisitos reglamentariamente exigibles (...)'.

El art. 6 del RD 1496/2003 , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, según los cuales las facturas deben expresar, entre otros datos, el NIF del obligado a facturar y del destinatario de la factura. Es de señalar que dicho reglamento ha sido derogado por el RD1619/2012, que establece un nuevo reglamento; pero éste no resulta aplicable a este caso, porque la subvención se concedió cuando estaba en vigor el reglamente anterior; ello amén de que el nuevo también exige que el NIF figure en las facturas.

Ciertamente, la demandante no expresó correctamente el NIF en las facturas que presentó inicialmente. Su NIF correcto es 39405444; pero en la factura 1079 puso el nº 39495444 y en las facturas 1.12-1043 y 1.12-1751 puso el 394544.

Ahora bien, la demandante ha cumplido su obligación de emitir factura rectificadora de dicho error ( art. 13.1 del RD 1496/2003 y art. 15 del RD 1619/2012 ). La factura 1079 la corrigió tras el requerimiento de subsanación, según consta al folio 840 del expediente. Y las facturas 1.12-1043 y 1.12-1751 las corrigió dentro de la ampliación del plazo de subsanación dado por resolución de 28 de diciembre de 2014 (folios 1027 y 1028).

Dicha corrección permite el adecuado control por parte de la Administración, por lo que la resolución impugnada no tiene fundamento suficiente en lo que respecta a dichas facturas

TERCERO.-No procede la imposición de las costas, al tratarse de una estimación parcial (art. 139.1 LJC)

Fallo

Estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo y anulamos la resolución impugnada en la parte relativa a las facturas Factura 1079, de Denipa, S.L., 1.12-1043 y 1.12-1751 de Trazo Tecnic.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.