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19/08/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 116/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 482/2020 de 23 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 23 de Marzo de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 116/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100131
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:970
Núm. Roj: STSJ PV 970:2021
Encabezamiento
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a veintitrés de marzo de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 482/2020 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna la resolución 1/2020, de trece de febrero, del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de la Diputación Foral de Guipúzcoa, por la cual se desestimó el recurso especial planteado contra los pliegos del contrato del servicio del centro de acogida inmediata o de corta estancia (Urrats 1), centro de acogida de media estancia (Urrats 2) y los pisos de autonomía para mujeres víctimas de violencia machista aprobados por acuerdo del Consejo de Gobierno Foral de catorce de octubre de 2019.
Son partes en dicho recurso:
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Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
Una vez corregidos los defectos advertidos, la señora letrada de la administración de justicia dictó, el día siete de ese mismo mes, decreto mediante el cual se admitió a trámite la demanda planteada. Al mismo tiempo, se requería a la administración para que remitiera el expediente correspondiente.
La procuradora de los tribunales doña Rosa Alday Mendizábal, actuando en nombre y representación de AGISAS, presentó, el día veintiocho del mes siguiente, escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que:
A) Se declarara la nulidad parcial del artículo 5.1 del pliego de prescripciones técnicas (en adelante, PPT), por no ajustarse a derecho y contravenir el ordenamiento jurídico, y condenara a la administración demandada a redactar nuevamente el citado artículo, eliminando las referencias existentes a los perfiles profesionales y fijando, en su lugar, las cualificaciones profesionales competentes para la ejecución de todas y cada una de las prestaciones técnicas contenidas en el citado artículo.
B) Se declarara la nulidad de la condición, inserta en el artículo 8.3 del PPT: «Contarán con formación específica en materia de igualdad de mujeres y hombres y/o violencia machista», por no ajustarse a derecho y contravenir el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, se condenara a la demandada a redactar este artículo definiendo las cualificaciones profesionales que deberán ser acreditadas por cada perfil profesional del equipo multidisciplinar.
C) Se declarara, como situación jurídica individualizada, el derecho de los titulados en Integración Social a formar parte del equipo técnico multidisciplinar por razón de su cualificación profesional, y, en su consecuencia, se condenara a la demandada a modificar el artículo 7.3 del PPT, al objeto de incluir en dicho equipo, como perfil profesional, a los titulados en Integración Social, reasignando las funciones en él descritas.
D) Como consecuencia de la pretensión anterior, se declarara la nulidad de la condición inserta en el artículo 8.4.5 del PPT: «En el caso de personas que realicen sustituciones en horario nocturno o de sábados, domingos y fines de semana, podrán tener la titulación de integrador social», por no ajustarse a derecho y contravenir el ordenamiento jurídico.
E) Todo ello con condena en costas y con cuanto más procediera en derecho.
El día dos del mes siguiente, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se tenía por formalizada la demanda y se daba traslado a la administración para que presentara su escrito de contestación.
Siete días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se daba por contestada la demanda.
Fundamentos
AGISAS se alza contra la resolución 1/2020, de trece de febrero, del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de la Diputación Foral de Guipúzcoa, por la cual se desestimó el recurso especial planteado contra los pliegos del contrato del servicio del centro de acogida inmediata o de corta estancia (Urrats 1), centro de acogida de media estancia (Urrats 2) y los pisos de autonomía para mujeres víctimas de violencia machista aprobados por acuerdo del Consejo de Gobierno Foral de catorce de octubre de 2019.
La demanda explica que, con el recurso de reposición, se pretendía la modificaciones de los artículos 5.1 y 7.3 del PPT del contrato del servicio del centro de acogida inmediata o de corta estancia (Urrats 1), centro de acogida inmediata o de corta estancia (Urrats 2) y pisos de autonomía para mujeres víctimas de violencia machista. No obstante, en vía jurisdiccional se pretende, además, la modificación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT.
En primer lugar, AGISAS explica que el artículo 5.1 expone las funciones generales del servicio e identifica ocho prestaciones técnicas de servicios sociales, así como dos complementarias, que se exigirían a la adjudicataria. A cada prestación se le asignaría un perfil profesional ajustado a una titulación universitaria. Sin embargo, en ningún momento se identificarían las cualificaciones profesionales necesarias e idóneas que debería poseer cada perfil profesional, como especialización de título universitario, a efectos de garantizar una ejecución profesional de las prestaciones.
El único requisito de especialización aparecería en el artículo 8.3, que exigiría una formación específica en materia de igualdad de mujeres y hombres y /o violencia machista de un mínimo de 30 horas.
Pues bien, la recurrente considera que la exigencia de una formación específica mínima de 30 horas no se ajustaría a la exigencia de especialización del personal técnico que requeriría el decreto 148/2007 ni a la legislación aplicable al objeto del contrato. Considera que no se tendrían en cuenta las diferentes competencias profesionales requeridas por cada prestación y, por su redacción, no solo vincularía al personal del equipo multidisciplinar, sino también al personal de servicios.
A partir de ahí, la actora defiende que la cualificación profesional que debería exigirse para la ejecución necesaria e idónea de las prestaciones a), b), c), e), f) y g) del artículo 5.1 sería la denominada «educación de habilidades de autonomía personal y social SSC090_3», aprobada por el Real Decreto 295/2004, de veinte de febrero. Por su parte, para la prestación 5.1.d), la cualificación profesional competente sería la denominada «mediación comunitaria SSC324_3», aprobada por Real Decreto 1.368/2007, de diecinueve de octubre.
En segundo lugar, explica que el artículo 7.3 define las funciones y la composición del equipo técnico multidisciplinar de los centros de acogida y pisos. En él se indica que esos equipos estarían compuestos por profesionales especializados de la Psicología, Trabajo Social y Educación Social.
Por su parte, el artículo 8.4.5 regularía las sustituciones del personal del equipo multidisciplinar. En él se exige, para los sustitutos, como mínimo, la misma titulación académica o similar a la del titular. No obstante, para las sustituciones en horario nocturno o de fines de semana, se permite la titulación de integrador social.
La actora considera que estos preceptos reconocerían que la titulación de integrador social sería similar a las titulaciones universitarias de Psicología, Trabajo Social y Educación Social. Por ello, considera incongruente limitar las sustituciones que pueden efectuar al ámbito de los fines de semana y horario nocturno, dado que no se expondría ninguna motivación que lo justifique. Se daría, por tanto, una discriminación en el acceso al empleo.
Igualmente, considera incongruente que el artículo 8.4.5 reconozca a los técnicos de Integración Social la competencia profesional suficiente para efectuar sustituciones del personal técnico del equipo multidisciplinar, pero que el artículo 7.3 no les incluya como miembros de ese equipo.
En tercer lugar, el recurso explica que el título de integrador social se encuentra regulado por el Real Decreto 1.074/2012, de trece de julio, y por el Decreto 63/2014, de quince de abril. En este último se establecería su currículo. De su examen se desprendería que estos profesionales tendrían las cualificaciones adecuadas para la ejecución de las funciones previstas en el artículo 5.1.
A partir de ahí, AGISAS destaca que el Decreto 148/2007, de once de septiembre, no exige que el profesional que atienda a los recursos de acogida para mujeres víctimas de maltrato esté en posesión de un título profesional determinado, sino que únicamente exigiría disponer de la cualificación idónea. Igualmente, reconoce que el órgano de contratación cuenta con un margen de apreciación para identificar y determinar la cualificación profesional competente para prestar el servicio objeto del contrato.
No obstante, entiende que la redacción del artículo 5.1 no se ajustaría a lo dispuesto en los artículos 17 y 51 del Decreto 148/2007. El motivo se encontraría en el hecho de que el órgano de contratación no habría determinado cualificación profesional alguna. Tampoco habría atendido a la necesidad e idoneidad para el cumplimiento de cada una de las prestaciones de servicios sociales exigidas por el artículo 5.1, tal y como exigirían los artículos 17 y 51 del Decreto 148/2007. Destaca que el concepto de cualificación profesional sería diferente del de perfil profesional, definidos en el artículo 7.4 de la Ley Orgánica 5/2002. Señala que el pliego se habría limitado a fijar un perfil académico (Psicología, Trabajo Social y Educación Social) para cada una de las prestaciones exigidas. Sin embargo, no habría identificado la especialización que requeriría cada una de esas prestaciones. Tal identificación debería producirse del cotejo entre las funciones que hay que desempeñar y las cualificaciones existentes en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales.
El recurso continúa razonando que la expresión «cualificación necesaria e idónea», empleada por el Decreto 148/2007, sería un concepto técnico indeterminado que habría que precisar según lo dispuesto en el Real Decreto 1.128/2003, de cinco de septiembre, y en el Real Decreto 34/2008, de dieciocho de enero. Señala que el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales sería uno de los instrumentos legales de que dispondrían los órganos de contratación para cumplir con la misión de identificar las competencias profesionales que requiere cada una de las funciones.
Por otro lado, destaca que los artículos 7.3 y 8.3 impondrían, para formar parte del equipo técnico multidisciplinar, el estar en posesión de un título universitario concreto (a saber, Psicología, Trabajo Social o Educación Social). Sin embargo, no se requeriría ninguna especialización concreta. De tal modo que entiende que la exigencia de la especialización no quedaría cubierta con una formación en materia de igualdad y/o violencia machista de un mínimo de 30 horas. Considera que se trataría de un requisito generalista, que no tendría en consideración las diferentes competencias profesionales requeridas por cada prestación. Además, su redacción no garantizaría que la prestación del servicio se lleve a cabo bajo criterios de especialización.
La actora también señala que los títulos de grado superior de Formación Profesional, como el de técnico en Integración Social, formarían parte de la educación superior, igual que los títulos de grado universitario. Así resultaría del artículo 4.5 del Decreto 14/2016. Además, hace referencia a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 12/2008 en relación a la composición de los equipos profesionales multidisciplinares. Sin embargo, la administración demandada no habría motivado expresamente el porqué se excluye del equipo multidisciplinar a perfiles profesionales de titulación no universitaria, pero que contarían con la cualificación profesional necesaria e idónea para el ejercicio de las funciones que requeriría el objeto del contrato. Tal falta de motivación infringiría el artículo 35.1.a) de la Ley 39/2015.
La Diputación Foral de Guipúzcoa, por su parte, reclama la confirmación de la resolución impugnada.
En primer lugar, la administración reclama que se declare inadmisible el recurso en cuanto a la impugnación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT, por desviación procesal. Explica que el carácter revisor de la jurisdicción contenciosa impediría el planteamiento de pretensiones que antes no se hayan sometido a la administración. Ello supondría que la pretensión del recurso contencioso-administrativo debe coincidir con la del recurso administrativo. En la medida en que se habrían planteado en este recurso cuestiones nuevas, sería inadmisible por falta de agotamiento de la vía administrativa previa.
La demandada explica que AGISAS, en el recurso administrativo, habría pretendido la anulación de los apartados 5 y 7 del pliego de cláusulas técnicas para la contratación de los servicios de los centros de acogida y pisos de autonomía para mujeres víctimas de violencia machista. Sin embargo, ahora se pretendería, además, la anulación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT. Por tanto, entraría en juego el artículo 69.c) de la Ley 29/1998, y el recurso sería inadmisible.
La Diputación reconoce que, según el artículo 44.7 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, el recurso especial en materia de contratación tiene un carácter potestativo. Ahora bien, una vez el administrado opta por esa posibilidad, las nuevas cuestiones planteadas encajarían o bien en el supuesto del artículo 69.e) o bien en el del artículo 69.c) de la Ley 29/1998. De tal modo que, en la medida en que el recurso se habría presentado fuera de plazo, también sería procedente la declaración de inadmisibilidad.
En segundo lugar, el escrito de contestación a la demanda analiza las alegaciones de la contraparte en relación a la nulidad parcial del artículo 5.1 del PPT. Niega que ese precepto haya incurrido en ninguna infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Para ello, argumenta que los artículos 17 y 51 del Decreto 148/2007 no exigirían que los integrantes de los equipos técnicos multidisciplinares estén en posesión de un título determinado. Únicamente exige que dispongan de la cualificación necesaria e idónea para realizar sus funciones. De tal modo que el órgano de contratación tendría un margen de apreciación para determinar la cualificación profesional necesaria y más adecuada.
En este mismo sentido se encontraría el artículo 78.3 de la Ley 12/2008, de cinco de diciembre, de Servicios Sociales. Conforme a este precepto, sería el Gobierno Vasco el responsable de regular las competencias de las diferentes figuras profesionales y la formación necesaria para obtener las titulaciones correspondientes. Asimismo, le correspondería la regulación de los perfiles profesionales que deben proveerse en los servicios sociales para acometer las prestaciones técnicas recogidas en el Decreto 185/2015 o en las regulaciones específicas de determinados servicios. Sin embargo, ese precepto no habría sido todavía desarrollado. Por consiguiente y hasta que ese desarrollo se produzca, la administración considera que son las instituciones responsables de ofrecer los servicios las que pueden definir los perfiles necesarios.
En conclusión, la demandada entiende que no se le puede obligar a redactar el artículo 5.1 de modo que se incluyan las cualificaciones profesionales exigidas por AGISAS.
En cuanto al artículo 7.3. del PPT, la Diputación niega que sus previsiones y las del artículo 8.4.5 sean incongruentes. Para llegar a esa conclusión, señala que, en el proceso de evaluación y redefinición del modelo de atención de los recursos de atención a mujeres víctimas de maltrato, realizado en colaboración del órgano para la igualdad de la propia Diputación, se habría llegado a la conclusión de que los equipos multidisciplinares requerían profesionales especializados en la materia, preferentemente de nivel universitario medio o superior. Por tanto, no se apreciaba la necesidad de incluir a los integradores sociales de manera permanente.
El escrito de contestación a la demanda explica que las prestaciones técnicas que se han de ofrecer desde los servicios sociales son las recogidas en el Decreto 185/2015. En él, la integración social se limitaría a una parte de la intervención socioeducativa y psicosocial, y no se extiende a su globalidad. De tal manera que la intervención socioeducativa y psicosocial sería mucho más amplia que la integración social. De hecho, en la ficha «centros residenciales para mujeres víctimas de maltrato doméstico y otros servicios residenciales para mujeres (2.4.6)» de ese decreto, no se haría ninguna mención a la integración social.
Por otro lado, la administración sostiene que, de acuerdo con la Ley 9/2017, de ocho de noviembre, de Contratos del Sector Público, la licitación habría de respetar la subrogación del equipo profesional actual. Y en ese equipo no se incluiría personal con la titulación en integración social.
A partir de ahí, la Diputación niega que no haya motivado suficientemente la exclusión de los integradores sociales del equipo multidisciplinar.
Por lo demás, defiende la posibilidad de distinguir titulaciones universitarias de otras que no lo son. Considera que no sería suficiente con acreditar que los titulados en integración social tienen conocimientos sobre la materia en cuestión. Además, deberían demostrar que esos conocimientos pueden equipararse a los de las titulaciones admitidas. Sin embargo, esto no podría darse en el caso que nos ocupa, dado que lo que se exigen son titulaciones universitarias.
Lo anterior no impediría que el órgano de contratación aprecie que, en determinadas ocasiones -fines de semana y horario nocturno-, los integradores sociales puedan realizar sustituciones del personal técnico del equipo multidisciplinar.
Finalmente, el escrito de contestación a la demanda niega que los PPT no requieran una especialización concreta. Así, el artículo 8.3 exigiría una formación específica en materia de igualdad y/o violencia machista.
La administración demandada reclama que se inadmita parcialmente el recurso contencioso-administrativo, en cuanto que pretende la anulación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT, que no habrían sido atacados en el recurso especial ante el Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de la Diputación Foral de Guipúzcoa. De este modo, AGISAS habría incurrido en desviación procesal. De no advertirse esta, a la vista del carácter potestativo del recurso especial, entiende que el recurso sería extemporáneo en lo que se refiere a esos artículos.
En trámite de conclusiones, la defensa de AGISAS niega que concurra causa de inadmisibilidad. Para ello, invoca la posibilidad, reconocida expresamente en el artículo 56.1 de la Ley 29/1998, de aducir, en el recurso contencioso-administrativo, cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan planteado ante la administración. Argumenta que los artículos 5.1 y 8.3 establecerían los requisitos de solvencia profesional que, conjuntamente, deberían acreditar los adjudicatarios del contrato. A la vista de la conexión indisoluble que existiría entre ambos, sería obligatorio hacer referencia a ambos para acreditar los vicios de nulidad de los criterios establecidos en el PPT. Esta misma conexión se daría entre los artículos 7.3 (que describe la composición del equipo multidisciplinar) y el 8.4.5 (que regula la sustitución de sus miembros).
A propósito de la figura de la desviación procesal, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de diecinueve de enero de 2015 (rec. 5.923/2011), explica lo siguiente:
«...conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que se expone en la sentencia de 5 de febrero de 2000, la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa exige la existencia de un acto o actuación de la administración sometida al Derecho Administrativo, pero no es el contenido del acto el que condiciona las facultades de revisión, sino las pretensiones formuladas en el escrito de interposición y en la demanda, siempre que la administración hubiera tenido la oportunidad de resolver sobre las mismas, debiendo interpretar este criterio en sentido amplio, en el sentido de que no cabe exigir una correspondencia mimética entre las peticiones deducidas previamente en vía administrativa y las pretensiones articuladas en el proceso contencioso-administrativo.
En la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 se determinan los límites derivados del carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa, en el sentido de que podrán inadmitirse por el juez contencioso-administrativo pretensiones deducidas en el proceso contencioso-administrativo que sean sustancialmente distintas a las planteadas ante la administración:
En este diseño claramente se comprende que el carácter revisor de nuestra jurisdicción veda a los tribunales de lo contencioso-administrativo pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por los contendientes en la vía administrativa, pero nada impide que para decidir sobre las mismas atienda a motivos diversos de los entonces hechos valer, bien se introduzcan
Asimismo, cabe poner de relieve que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 136/1995, de 25 de septiembre, 220/2003, de 15 de diciembre , 158/2005, de 20 de junio , y 155/2012, de 16 de julio , el orden contencioso- administrativo 'ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la administración y de los administrados», debiendo atender para resolver las eventuales discordancias entre las cuestiones y pretensiones suscitadas en vía administrativa y las deducidas en el proceso contencioso-administrativo, como obstáculo al acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, a la distinción entre cuestiones nuevas y meros motivos de impugnación.
Al respecto, en la sentencia constitucional 158/2005, de 20 de junio, se afirma:
Vemos, pues, cómo es necesario que exista una continuidad entre la pretensión planteada en la vía administrativa y en la vía contencioso-administrativa. Ello supone que no pueden añadirse, en esta última, nuevas peticiones sobre las que la administración no haya tenido la posibilidad de pronunciarse con anterioridad.
En el caso que nos ocupa, la propia recurrente reconoce, en su escrito de demanda, que, si bien el recurso especial pretendía la anulación, exclusivamente, de los artículos 5.1 y 7.3 del PPT, en la vía jurisdiccional se añadía la pretensión de anulación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT. La actora defiende que se habría limitado a incorporar nuevos motivos al recurso y que, por tanto, no podría hablarse de desviación procesal. Sin embargo, no podemos compartir este planteamiento de AGISAS. Y es que no se ha limitado a incluir argumentos jurídicos adicionales a los ya utilizados en la vía administrativa. En efecto, ha ampliado las peticiones de declaración de nulidad a dos preceptos a los que no se refirió en el recurso de especial previo. De tal modo que la administración, en la resolución impugnada, nada pudo decir al respecto, habida cuenta de que no se le ofreció la posibilidad de hacerlo.
Es cierto que el recurso especial utilizado por la actora tenía un carácter meramente potestativo. De tal modo que podía haber acudido directamente a la vía jurisdiccional sin que, en tal caso, la administración tuviera la posibilidad de pronunciarse sobre sus pretensiones. Ahora bien, ello no excluye la aplicación de la figura de la desviación procesal. AGISAS decidió optar por el planteamiento del recurso especial y, por ello, ha de pechar con las consecuencias de esa decisión. Y entre ellas se halla la imposibilidad de incorporar, después, nuevas pretensiones diferentes de las sometidas a la administración. No cabe, pues, realizar una especie de compartimentación del recurso, conforme a la cual se someta una parte a la previa decisión de la administración y otra parte, no. De hecho, la actuación contra la que se dirige el recurso contencioso-administrativo no es el pliego del contrato, sino el acuerdo por el cual se resolvió el recurso especial planteado por AGISAS.
Conforme a lo razonado, hemos de entender que, de acuerdo con lo planteado por la administración, concurre la causa de inadmisibilidad parcial del recurso contencioso-administrativo del artículo 69.c) de la Ley 29/1998, por haberse incurrido en desviación procesal en lo que se refiere a la impugnación de los artículos 8.3 y 8.4.5 del PPT.
En primer lugar, el recurso se dirige contra el artículo 5.1 del PPT, cuyo contenido, en lo que afecta al caso, es el siguiente:
«
[...]
Se ofrecerán al menos las siguientes prestaciones desarrolladas por los diferentes perfiles profesionales:
Prestaciones de Servicios Sociales:
a) Información: Ofrecer información específica sobre los derechos, servicios y prestaciones económicas que puedan favorecer su integración social, autonomía y bienestar social.
c) Diagnóstico Social Especializado: Descripción y valoración profesional de las necesidades sociales y capacidades que presenta al objeto de determinar la intervención adecuada en el marco de un Plan de Atención Personalizada siempre que, tras el diagnóstico, se confirme la necesidad de elaborarlo y realizar una intervención que requiera seguimiento.
d) Mediación - Intermediación: Orientar al desarrollo de competencias sociales y a la mejora de la interacción entre la persona y el medio, familiar, grupal o comunitario, en el que se desenvuelve.
e) Intervención socioeducativa: Relación educativa con una o un profesional, que permite modificar actitudes y hábitos inadecuados y adquirir actitudes y hábitos adecuados para el desenvolvimiento autónomo y la integración social en cualquier contexto. Se incluyen en ella, entre otras posibles, las actividades de ocio educativo, educación de calle, educación familiar, educación doméstica y orientación a personas y familias en situación de crisis.
Específicamente persigue promover las condiciones personales, familiares, sociales, comunitarias y del entorno que favorezcan y potencien un estilo de vida adaptativo y autónomo. Así como los cambios necesarios en la persona, familia y comunidad dirigidos a reducir y/o eliminar los factores que crean o mantienen una situación de vulnerabilidad o dificultad social y optimizar el apoyo profesional en su función de ayuda, haciéndolo accesible y competente, así como las redes y sistemas de apoyo natural para maximizar su efecto amortiguador del estrés.
Su función será también preventiva ya que permite generar mecanismos para la detección de la población destinataria en los contextos en los que se desenvuelve, identificando necesidades y carencias en los contextos en los que aparecen y desarrollando acciones de prevención.
f) Intervención psicosocial: Orientada a modificar y mejorar las situaciones y contextos del entorno y de los repertorios conductuales para su desenvolvimiento autónomo o integración social. Persigue prevenir y paliar las consecuencias psicológicas derivadas de las situaciones de vulnerabilidad y dificultad social y abordar los factores y las dificultades de carácter psicológico que dificultan a la persona o familia se integración social y por consiguiente, el desarrollo de un estilo de vida adaptativo y autónomo.
g) Acompañamiento social básico: Su objetivo es mejorar el desenvolvimiento autónomo e integración social de la persona usuaria, permitiéndole contrastar su situación, explicitar sus objetivos en relación con el mantenimiento o desarrollo de su autonomía personal y su integración social y contar, para alcanzarlos, con una persona de referencia que, a lo largo de un proceso, sea capaz de ofrecerle apoyo instrumental, emocional, educativo, relacional.
Se impulsará la participación de las mujeres usuarias en los recursos locales existentes en los que pueda desarrollar una autoconciencia de su condición de género, así como de las estructuras sexistas que inciden en su situación personal.
En segundo lugar, el recurso se dirige contra el artículo 7.3 del PPT, dedicado al equipo técnico multidisciplinar de los centros de acogida y pisos. Su contenido es el siguiente:
«Compuesto por profesionales especializados de la psicología, trabajo social y educación social. Sus funciones en los
b) Velar por la adecuada cobertura de todas las necesidades básicas de las personas atendidas en el centro.
c) Acompañar a las mujeres acogidas a los servicios policiales, sanitarios o judiciales que se estimen pertinentes durante el periodo de acogida o de intervención psicosocial.
d) Informar, orientar y asesorar a las personas acogidas o en intervención psicosocial en cuanto a los recursos y servicios sociales existentes.
e) Participar en la valoración y orientación de las personas atendidas.
f) Ponerse en contacto con las entidades públicas y privadas cuya intervención pudiera ser de utilidad para las personas acogidas o en intervención y tramitar el acceso a las prestaciones o servicios más idóneos.
g) Asumir la referencialidad de cada persona o caso.
h) Informar al servicio social de base de las gestiones realizadas y coordinar las actuaciones que procedan.
i) Todas aquellas que les sean atribuidas por el órgano competente en la materia.
2. En media estancia, trabajan el plan de intervención de las mujeres y de las y los hijos y definen el proyecto de autonomía y recuperación partiendo de los objetivos operativos.
3. Trabajan en sesiones individuales aspectos relacionados con la primera acogida y realiza el seguimiento de los mismos en media estancia: expresión de sentimientos, estrategias de afrontamiento, análisis realista de las dificultades, análisis de sus puntos fuertes y débiles, comprensión del maltrato.
4. Desarrollan en la acogida de media estancia dinámicas de grupo entre las usuarias y las y los hijos.
2. Ofrecen apoyo, en cooperación con el resto del equipo técnico y los servicios sociales de base, a lo largo de un proceso, a las personas usuarias para el mejor acceso a recursos y servicios comunitarios, acceso a recursos económicos, laborales y de vivienda, y para la adquisición de habilidades para realizar actividades básicas, instrumentales y avanzadas de la vida diaria y para la integración social.
3. Establecen en cooperación con los servicios sociales de base, el mapa de recursos sociales adecuados y ajustados a las necesidades e intereses de las personas usuarias.
4. Participan, junto con el resto del equipo técnico en las valoraciones y planes de intervención.
2. Generan un clima de confianza, empatía y sosiego que facilita la toma de decisiones.
3. Se responsabilizan, específicamente, del seguimiento y acompañamiento de personas adultas y personas menores de edad en lo que se refiere a las actividades de la vida cotidiana y es quien detecta las dificultades en este ámbito y propone medidas para solventarlas.
4. Supervisan y evalúan la adaptación de mujeres y sus hijos e hijas, el grado de adhesión al plan de intervención, los aspectos relativos, a la convivencia, y, en general, la evolución y dificultades de los y las residentes.
5. Participan, junto con el resto del equipo técnico en las valoraciones y planes de intervención».
A partir de esa redacción, el recurso se queja de que a cada prestación se le asigne un perfil profesional que se correspondería con una titulación universitaria, pero no se identificarían las cualificaciones procesionales que debería poseer cada uno de esos perfiles.
El artículo 4 del Decreto 148/2007, de once de septiembre, regulador de los recursos de acogida para mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico, al enumerar los principios rectores, incluye, en su letra i), la «[p]rofesionalización, con el propósito de que los recursos sean atendidos por profesionales con la cualificación técnica correspondiente a las funciones que desempeñan...»
Su artículo 17 enumera las funciones que ha de desarrollar el personal de los servicios de atención inmediata a las mujeres víctimas de maltrato. El artículo 51 hace lo propio con el personal de los centros de acogida. Sin embargo, en ningún momento se indica la titulación profesional concreta de que ha de disponer ese personal.
Por otro lado, hemos de señalar que el título de Técnico Superior en Integración Social se creó a través del Real Decreto 1.074/2012, de trece de julio. En él se establece, además, su contenido. En concreto, su artículo 5 enumera las competencias profesionales, personales y sociales de los integradores sociales, a saber:
«a) Elaborar proyectos de integración social, aplicando la normativa legal vigente e incorporando la perspectiva de género.
b) Dirigir la implementación de proyectos de integración social, coordinando las actuaciones necesarias para llevarlas a cabo y supervisando la realización de las actividades con criterios de calidad.
c) Realizar actuaciones administrativas asociadas al desarrollo del proyecto, aplicando las tecnologías de la información y la comunicación para gestionar la documentación generada.
d) Programar actividades de integración social, aplicando los recursos y estrategias metodológicas más adecuadas.
e) Diseñar y poner en práctica actuaciones para prevenir la violencia doméstica, evaluando el desarrollo de las mismas.
f) Diseñar actividades de atención a las necesidades físicas y psicosociales, en función de las características de los usuarios y del contexto, controlando y evaluando el desarrollo de las mismas.
g) Organizar las actividades de apoyo a la gestión doméstica, en función de las características de la unidad de convivencia, controlando y evaluando el desarrollo de las mismas.
h) Organizar y desarrollar actividades de apoyo psicosocial, mostrando una actitud respetuosa con la intimidad de las personas y evaluando el desarrollo de las mismas.
i) Organizar y desarrollar actividades de entrenamiento en habilidades de autonomía personal y social, evaluando los resultados conseguidos.
j) Diseñar y desarrollar actividades de intervención socioeducativa dirigidas al alumnado con necesidades educativas específicas, colaborando con el equipo interdisciplinar.
k) Organizar e implementar programas de inserción laboral y ocupacional, evaluando el desarrollo de los mismos y su ajuste al itinerario prefijado.
l) Entrenar en habilidades de comunicación, haciendo uso de sistemas alternativos o aumentativos y motivando a las personas usuarias en la utilización de los mismos.
m) Realizar tareas de mediación entre personas y grupos, aplicando técnicas participativas y de gestión de conflictos de forma eficiente.
n) Aplicar protocolos establecidos en materia de primeros auxilios en situaciones de accidente o emergencia.
ñ) Realizar el control y seguimiento de la intervención con actitud autocrítica y aplicando criterios de calidad y procedimientos de retroalimentación para corregir las desviaciones detectadas.
o) Mantener relaciones fluidas con las personas usuarias y sus familias, miembros del grupo de trabajo y otros profesionales, mostrando habilidades sociales y aportando soluciones a los conflictos que surjan.
p) Adaptarse a las nuevas situaciones laborales, manteniendo actualizados los conocimientos científicos, técnicos y tecnológicos relativos a su entorno profesional, gestionando su formación y los recursos existentes en el aprendizaje a lo largo de la vida y utilizando las tecnologías de la información y la comunicación.
q) Resolver situaciones, problemas o contingencias con iniciativa y autonomía en el ámbito de su competencia, con creatividad, innovación y espíritu de mejora en el trabajo personal y en el de los miembros del equipo.
r) Organizar y coordinar equipos de trabajo con responsabilidad, supervisando el desarrollo del mismo, manteniendo relaciones fluidas y asumiendo el liderazgo, así como aportando soluciones a los conflictos grupales que se presenten.
s) Comunicarse con sus iguales, superiores, clientes y personas bajo su responsabilidad, utilizando vías eficaces de comunicación, transmitiendo la información o conocimientos adecuados y respetando la autonomía y competencia de las personas que intervienen en el ámbito de su trabajo.
t) Generar entornos seguros en el desarrollo de su trabajo y el de su equipo, supervisando y aplicando los procedimientos de prevención de riesgos laborales y ambientales, de acuerdo con lo establecido por la normativa y los objetivos de la empresa.
u) Supervisar y aplicar procedimientos de gestión de calidad, de accesibilidad universal y de «diseño para todos», en las actividades profesionales incluidas en los procesos de producción o prestación de servicios.
v) Realizar la gestión básica para la creación y funcionamiento de una pequeña empresa y tener iniciativa en su actividad profesional con sentido de la responsabilidad social.
w) Ejercer sus derechos y cumplir con las obligaciones derivadas de su actividad profesional, de acuerdo con lo establecido en la legislación vigente, participando activamente en la vida económica, social y cultural».
Por su parte, el artículo 6 enumera las cualificaciones y unidades de competencia del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. Como cualificaciones profesionales completas incluye, entre otras, las siguientes:
a) Educación de habilidades de autonomía personal y social SSC090_3 (Real Decreto 295/2004, de 20 de febrero), que comprende las siguientes unidades de competencia:
UC0252_3: Programar, organizar y evaluar las intervenciones de integración social.
UC0253_3: Desarrollar las intervenciones dirigidas al entrenamiento y a la adquisición de habilidades de autonomía personal y social.
UC0254_3: Establecer, adaptar y aplicar sistemas alternativos de comunicación.
b) Mediación comunitaria SSC324_3 (Real Decreto 1368/2007, de 19 de octubre), que comprende las siguientes unidades de competencia:
UC1038_3: Identificar y concretar las características y necesidades del contexto social de la intervención.
UC1039_3: Prevenir conflictos entre distintas personas, actores y colectivos sociales.
UC1040_3: Organizar e implementar el proceso de gestión de conflictos.
UC1041_3: Realizar la valoración, el seguimiento y la difusión de la mediación como una vía de gestión de conflictos.
UC1026_3: Incorporar la perspectiva de género en los proyectos de intervención social».
LLegados a este punto, hemos de recordar que la jurisprudencia ha venido dando prioridad al principio de libertad de acceso con idoneidad, frente al principio de exclusividad y monopolio competencial. Ello supone que ha de permitirse el acceso a aquellas profesiones que garanticen las competencias necesarias para el ejercicio de las funciones correspondientes, sin que pueda excluirse a una titulaciones frente a otras. Así, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de diecinueve de octubre de 2015 (rec. 1.482/2013), expone esta doctrina de la siguiente forma:
«...procede recordar la jurisprudencia de esta sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Además de la sentencia antes citada de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010), a la que luego volveremos a referirnos, puede verse también la sentencia de 3 de diciembre de 2010 (casación 5.467/2006) en la que se citan, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3.921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2.390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1.961/2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6.491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7.657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10.048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:
'...con carácter general la jurisprudencia de esta sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, estas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido'».
Pues bien, en el caso que nos ocupa, la administración no argumenta ni justifica que los integradores sociales carezcan de los conocimientos y competencias precisos para prestar las funciones propias del personal que atiende a los centros de acogida y pisos de las mujeres víctimas de maltrato, recogidas en las letras a) a g) del artículo 5.1. Sí que afirma que no pueden llevar a cabo todas las labores de intervención socioeducativa y psicosocial. Ahora bien, no especifica cuáles de esas labores no podrían llevar a cabo. En cualquier caso, ninguna de las tres titulaciones incluidas en los PPT abarcaría todas las competencias y funciones precisas, habida cuenta de que cada una de ellas se identifica con una o varias titulaciones diferentes. A mayor abundamiento, lo cierto es que de la lectura de las competencias y cualificaciones de los integradores sociales, que acabamos de exponer, se extrae la conclusión de que encajan en las funciones enumeradas por los artículos del PPT impugnados.
Por otro lado, es verdad que el título de Técnico en Intervención Social no es un título universitario, sino de formación profesional superior. Ahora bien, la administración se limita a afirmar que ha preferido que los trabajadores de los centros y pisos de acogida estén en posesión de un título universitario. Sin embargo, no explica el porqué ni señala qué aporta, en concreto, la posesión de un título universitario frente a otro, de formación profesional, que atribuye unas competencias y cualificaciones equivalentes, y que permiten el desarrollo de las funciones previstas en el PPT.
De hecho, el artículo 8 del PPT permite que los integradores sociales sustituyan a los miembros del equipo multidisciplinar, del que, con carácter general, no se les permite formar parte. Por tanto, esa sustitución está limitada al horario nocturno y fines de semana. Pues bien, la administración no ha justificado de ninguna manera el porqué esos profesionales pueden desarrollar esas funciones en unas horas y días concretos, pero no en otros. Hemos de tener en cuenta que se trata de recursos de acogida que requieren la presencia permanente de profesionales dispuestos a atender a sus posibles usuarias, habida cuenta de que pueden generarse situación de urgencia que requieran su intervención en cualquier momento. Y las personas que acceden a esos servicios en tales situaciones han de recibir el mismo trato y servicio que las que lo hacen en horario laboral. Pues bien, si la administración ha entendido que los interventores sociales están preparados para ejecutar esas funciones, lo lógico es pensar que lo han de estar siempre. Máxime, cuando no se ha dado ninguna razón concreta que explique esa diferenciación.
En conclusión, dada la configuración de la titulación de Técnico en Integración Social, hemos de entender que sus competencias y preparación les habilitan para desarrollar funciones en los recursos de atención a mujeres víctimas de violencia de género. Por tanto, la forma en que se ha configurado el PPT es arbitraria, al excluir a tales profesionales sin que se haya motivado la concurrencia de alguna circunstancia que así lo justifique. Ello nos lleva a estimar el recurso contencioso-administrativo planteado por AGISAS y a anular los artículos 5.1 y 7.3 del PPT.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998 y dado que se está inadmitiendo parcialmente el recurso y se está estimando, también parcialmente, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del presente procedimiento.
Fallo
Inadmitimos parcialmente, por concurrir desviación procesal, el recurso contencioso-administrativo 482/2020, planteado por la procuradora de los tribunales doña Rosa Alday Mendizábal, actuando en nombre y representación de la Asociación Guipuzcoana de Integradores Sociales y Animadores Socioculturales, en lo que se refiere a los artículos 8.3 y 8.4.5 del pliego de prescripciones técnicas del contrato del servicio del centro de acogida inmediata o de corta estancia (Urrats 1), centro de acogida inmediata o de media estancia (Urrats 2), y pisos de autonomía de mujeres víctimas de violencia machista.
Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo:
1º) Declaramos no conforme a derecho y, en consecuencia, anulamos, los artículos 5.1 y 7.3 del pliego de prescripciones técnicas del contrato,
2º) No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0482 20, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.