Sentencia Administrativo Nº 1162/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1019/2005 de 18 de Junio de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 01162/2008

SENTENCIA Nº 1162

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

Presidenta

Ilma. Sra. Dª. Inés Huerta Garicano.

Magistrados

Ilmo. Sr. D. Miguel Ángel Vegas Valiente.

Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.

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En la Villa de Madrid a dieciocho de junio de dos mil ocho.

VISTOS, por la Sala, constituida por la Ilma. Sra. y los Ilmos. Srs. Magistrado relacionados al margen, los autos del recurso contencioso administrativo núm. 1019/2005, interpuesto por la Procuradora Dª. María Teresa Campos Montellano, en nombre y representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA DE MADRID, contra la resolución de fecha 13 de julio de 2005, de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la CAM, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la Orden de 15 de marzo de 2005 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, dictada por Delegación, por el Director General de Transportes, revocando la subvención concedida para la realización de actividades formativas en 2004.

Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por un Letrado de los servicios jurídicos de la CAM.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso y seguida la tramitación prevenida por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplicó se dictase sentencia por la que se anule la resolución impugnada y estimando el presente recurso, se acuerde que se cumplían todos los requisitos para la concesión de la Subvención y, por tanto, que procede el abono al Sindicato demandante de la cantidad correspondiente a la subvención concedida mediante resolución de fecha 22/4/2004, con los efectos que ello lleve inherentes.

SEGUNDO. El Letrado de la Comunidad de Madrid solicitó que se declaras la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente, se desestimase lo pretendido por la parte recurrente.

TERCERO. No habiendo recibimiento a prueba quedaron las actuaciones pendientes de votación y fallo. Posteriormente la parte demandante aportó copia de los estatutos y de acta legitimándola para acudir a este proceso.

CUARTO. Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 17 de junio de 2008 , fecha en la que ha tenido lugar.

QUINTO. En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.

Fundamentos

PRIMERO.- De la documentación aportada y del expediente administrativo nos encontramos con lo siguiente:

1) Con fecha 11 de diciembre de 2002 la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, modificada por la Orden de 29 de diciembre de 2003 en Consejería de Transportes e Infraestructuras, dicta Orden por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la realización de actividades formativas en el sector de transporte público por carretera y su convocatoria para el ejercicio 2003.

2) El día 10 de febrero de 2004, la representación de la UNION SINDICAL' OBRERA DE MADRID (USO), solicitó para la realización de actividades formativas en el sector del transporte público por carretera en el ejercicio 2004.

3) El día 23 de abril de 2004, la Dirección General de Transportes dicta resolución concediendo una subvención para la realización de actividades formativas por importe dé 50.000 euros, notificada, según consta en acuse de recibo, el día 28 de abril de 2004. Según las bases de la convocatoria antes del 31 de octubre se deberían presentar los justificantes de realización de las actividades y de los gastos relacionados con las mismas.

4.) El día 30 de octubre de 2004, la recurrente aporta justificantes de los costes de la subvención.

5) En fecha 13/12/2004 la parte actora aporta el correspondiente certificado de la Seguridad Social, en el que consta que existe una deuda con la Seguridad Social y la solicitud de un aplazamiento extraordinario en el abono de las mismas.

6) En fecha 3/2/2005 se aporta nuevo escrito de documentación complementaria, a la remitida en fecha 13/12/2004, documento 6 del expediente, folios 93 a 98 y 144 a 148, a la que se adjuntan:

1.- Certificado de la Seguridad Social de fecha 14/9/2004 en el que se acredita estar al corriente de pago en cuotas a la Seguridad Social, siendo la fecha a tener en cuenta a estos efectos la del 31/10/2004.

2.- Certificado de la Seguridad Social de fecha 26/1/2005 en el que se acredita estar al corriente de pago en cuotas a la Seguridad Social

3.- Escrito de 13/12/2004 con la documentación presentada en esa fecha y consistente en certificado de la Seguridad Social de fecha 13/12/2004 en el que se acredita, no como dice la parte recurrente, la existencia de un aplazamiento extraordinario en el pago de la deuda por cuotas a la Seguridad Social, sino que lo que dice literalmente es algo tan distinto como lo siguiente: "HABIENDO SOLICITADO APLAZAMIENTO EXTRAORIDINARIO POR EL TOTAL DE LA DEUDA CON FECHA DE HOY 13-12- 04".

7) Con fecha 11 de febrero de 2005 la Subdirectora General de Transportes comunica al recurrente que no se le ha abonado la subvención, dado que el Sindicato no justificó en el periodo establecido para ello, hallarse al corriente de sus obligaciones de pago con la Seguridad Social, notificado según consta en acuse de recibo el día 22 de febrero de 2005.

8) Con fecha de registro de entrada 18 de marzo de 2005, el recurrente presenta un escrito (que denomina recurso de alzada) por el que se impugna la comunicación de 11 de febrero de 2005 de la Subdirección de Transportes.

9) Con fecha 15 de marzo de 2005, la Consejería de Transportes e Infraestructuras dicta Orden por delegación, revocando la subvención concedida para la realización de actividades formativas en 2004, notificado según consta en acuse de recibo el día 22 de marzo de 2005.

10) Presentado recurso de reposición contra la resolución anterior fue desestimado por resolución de fecha 13 de julio de 2005, de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la CAM.

SEGUNDO.- Alega, en primer lugar, el Letrado de la CAM, la inadmisibilidad del recurso al no haber acreditado su capacidad procesal la parte actora.

Si bien existió ese vicio, como es subsanable y la parte recurrente ha presentado, posteriormente, la documentación precisa, no procede declarar la inadmisibilidad pretendida.

TERCERO.- Según la parte actora ha habido inadecuación de procedimiento en cuento a la revocación de la subvención.

Sin embargo, nos encontramos en que, como reconoce la parte actora, la subvención es una donación modal, que está sujeta al cumplimiento de las condiciones que se establecen al otorgarla. Precisamente esta es la razón, por la que para su revocación o modificación, como tiene reiteradísimamente declarado el Tribunal Supremo y este Tribunal Superior de Justicia, no haya de acudirse al procedimiento previsto en los arts. 102 y siguientes de la Ley 30/1992 , sino a las normas propias y específicas de las subvenciones.

Ha de tenerse presente que el art. 8 de la Ley 2/1995 de 8 de Marzo , establece: "Son obligaciones del beneficiario.... Acreditar ante la entidad concedente o colaboradora... el cumplimiento de los requisitos o condiciones que determinen el disfrute de la concesión.... El sometimiento a las actuaciones de comprobación a efectuar por parte de la entidad concedente o colaboradora en su caso... ".

En la misma línea, el art. 11 de la Ley 2/95 dice: "Procederá el reintegro de las cantidades percibidas en los casos de... incumplimiento de las obligaciones o condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención... ".

El objeto del estudio de los preceptos invocados es el de determinar la sujeción en todo momento a la legalidad en el actuar administrativo a consecuencia de no cumplirse por parte del beneficiario las distintas condiciones o requisitos a que la misma estaba sujeta, debido al carácter modal o condicional que la misma presenta.

El art. 12 de la Ley 2/1995 de 8 de Marzo dispone:

"Del régimen de control de las subvenciones.

1. La Intervención General de la Comunidad ejercerá la función interventora con la extensión y los efectos que se determinan en la presente Ley y en las demás disposiciones de aplicación, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión fiscalice.

2. La función interventora tiene por objeto controlar todas las ayudas y subvenciones públicas que están dentro del ámbito de aplicación de esta Ley, con el fin de asegurar que la administración de la Hacienda se ajuste a las disposiciones legales aplicables a cada caso.

3. El ejercicio de la expresada función comprenderá:

a) La intervención previa de los expedientes de aprobación de las bases reguladoras y de las correspondientes convocatorias.

b) La intervención previa del documento o expediente de concesión de la subvención.

c) La intervención formal de la ordenación del pago.

d) La intervención material del pago.

e) La intervención de la aplicación o empleo de la cantidad concedida en la subvención.

4. Estarán sometidos a dicho régimen de control las entidades colaboradas, beneficiarios y terceros relacionados con el objeto de la subvención, quedando obligados a facilitar el ejercicio de las funciones que corresponden a la Intervención General, y en particular:

a) El libre acceso a los locales y documentación objeto de investigación, así como la posibilidad de obtener copia de aquélla.

b) La ampliación a control de terceros relacionados con las personas físicas o jurídicas intervinientes en la justificación de los fondos públicos percibidos.

c) La retención de facturas, documentos equivalentes o sustitutivos, o de cualquier otro documento relativo a las operaciones objeto de investigación, cuando se deduzcan indicios de una incorrecta obtención, disfrute o destino de la subvención percibida".

Como dice el Letrado de la CAM:

"En cuanto al procedimiento dirigido a otorgar subvenciones, pueden diferenciarse con claridad DOS fases:

1. Primera fase del procedimiento: concesión, propiamente dicha, de la subvención.

2. Segunda fase del procedimiento: realización y justificación de la conducta a la que se obliga el beneficiario, y a la que se condiciona la eficacia del precitado acto de concesión.

1ª) En la primera fase del procedimiento, la Administración decide sobre el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de capacidad previos que deben reunir los solicitantes para poder ser beneficiarios de la subvención (v. artículo 9 de la LGS ), requisitos que deben estar perfectamente descritos en la disposición que contenga las bases reguladoras de la convocatoria.

Se trata de un procedimiento administrativo puro donde la Administración debe ajustarse a dichas bases y, con arreglo a criterios reglados, dictar la correspondiente resolución sobre concesión o denegación de la ayuda solicitada.

2ª) En la segunda fase del procedimiento, la Administración se pronuncia sobre el cumplimiento o incumplimiento de los deberes o compromisos asumidos por el beneficiario que condicionan la eficacia de la propia concesión de la subvención (v. artículo 14 de la LGS ).

Esta segunda fase tiene un marcado carácter financiero, dado que el cumplimiento de los compromisos o condiciones del que depende la efectividad de la subvención otorgada implica ya el reconocimiento de una obligación económica a cargo de la Administración, lo que exige sustanciar esta materia con arreglo a las normas reguladoras del gasto público. En este sentido y una vez que los beneficiarios han acreditado el cumplimiento de las obligaciones que se hubieran establecido para la efectividad de la ayuda, en definitiva, por los servicios competentes de la Administración, si encuentran conforme la documentación aportada, se formulará la oportuna propuesta de reconocimiento y liquidación de la obligación de pago, que se elevará previa fiscalización al órgano competente en materia de ordenación del gasto para su aprobación. Y una vez dictado el acto de reconocimiento de la obligación, se remitirán las actuaciones a los servicios competentes en materia de Economía y Hacienda para la tramitación del pago correspondiente.

Y es que en esta segunda fase se incide, no en el cumplimiento de los requisitos que determinaron la concesión de la ayuda, sino en el cumplimiento de la obligación de justificar los compromisos impuestos con motivo del otorgamiento de aquélla, y en el cumplimiento de la finalidad perseguida a efectos del pago, extremos éstos que determinan la eficacia de la actuación administrativa en la concesión de subvenciones y, en último término, en la gestión de los fondos públicos.

Finalmente, en cuanto a las posibilidades que tiene la Administración para controlar la actuación seguida en ambas fases, deben realizarse las siguientes consideraciones:

En la primera fase surge el concepto de la anulación de subvenciones. Esto es, se trata de aquellos casos en que el acto o resolución en virtud del cual se concede la ayuda no es conforme a derecho, puesto que el otorgamiento se ha realizado a favor de quien no reunía los requisitos para ser beneficiario, y por ello es necesario reconsiderar esa decisión inicial y sustituirla por un nuevo acto que declare la invalidez de la resolución sobre concesión de la ayuda.

En consecuencia con lo anterior, dado que el presupuesto de la anulación es la invalidez de la resolución de concesión por motivo de su ilegalidad, la Administración no puede revocar unilateralmente la subvención, exigiéndose para su anulación la vía procedimental de la revisión de oficio (v. Dictamen del Consejo Estado número 55.280, de 18/10/90; o la STS, de 6 de junio de 1989 ).

Por el contrario, en la segunda fase surge el concepto de la revocación de subvenciones. En este segundo caso, se parte del hecho de que el acto de concesión es válido y conforme a derecho, puesto que el beneficiario observa las condiciones previamente exigidas, pero sin embargo la ayuda concedida debe dejarse sin efecto por cuanto, con posterioridad al otorgamiento, el beneficiario incumple las obligaciones o compromisos que había contraído y a los que quedaba supeditada la eficacia del auxilio.

En conclusión, mientras que la anulación de las subvenciones obedece a la falta o incumplimiento de requisitos o condiciones previas por parte del solicitante (primera fase) y afecta a la validez del acto de concesión, la revocación responde al incumplimiento o falta de justificación de los deberes o compromisos posteriores al otorgamiento (segunda fase) y afecta, no a la validez del acto de concesión, sino a su eficacia."

En definitiva, al incumplirse el plazo de presentación de todos los documentos, en el plazo establecido se debe, sin más, proceder a la revocación o modificación de la subvención, según los casos. De esta forma el procedimiento aquí utilizado por la Administración fue el correcto.

CUARTO.- Se alega también por la parte actora inadecuación de procedimiento en cuanto a la tramitación del procedimiento. Se dice que la Administración se limitó únicamente a no abonar la subvención al no haberse aportado justificante de estar al corriente de pago antes del 31 de octubre de 2004, vulnerando axial lo establecido en el art. 76.2 de la LPA en el sentido de que, es evidente que en su caso, ha existido un error en la aportación de un documento cuya subsanación debería haber sido requerida por escrito dando plazo para subsanar.

Sin embargo, no es cierto que existiera esa violación, pues el plazo era el de la fecha establecida y lo que realmente pretende la parte es una prórroga de dicho plazo por la vía de un nuevo plazo de subsanación, lo que aquí no podía concederse, pues habría sido vulnerar la normativa sobre la subvención concedida originariamente.

Es totalmente clara, correcta y ajustada a Derecho la resolución impugnada, cuando dice que "sobre el requisito de estar al corriente de pago con la Seguridad Social, el artículo 10 de las bases de la convocatoria dejan claro que siempre se ha de aportar certificado de Seguridad Social, a diferencia del certificado de Hacienda, que sólo será preceptivo para quien se oponga a la comprobación directa por la Administración.

Por lo tanto, no se puede considerar cumplido el requisito con la simple aportación de una autorización para la consulta directa por la propia Administración, máximo cuando en ningún momento las bases solicitan o dan opción a que se presente dicha autorización en relación con la Seguridad Social.

Tampoco es cierto que, en el certificado de Seguridad Social de 13 de diciembre de 2004 se recoja ningún tipo de acuerdo de pago aplazado con este organismo, sino sólo la petición de aplazamiento extraordinario de la deuda, petición que, por otra parte, no se efectuó hasta el mismo 13 de diciembre, día en el que se solicita el certificado, aún cuando la deuda deriva de varias actas de liquidación levantadas el 15 de marzo de 2004. Por lo demás, a estos efectos es irrelevante la afirmación del recurrente de que la deuda proviene de una circunstancia puntual, aun cuando cabría cuestionar dicho carácter, pues responde a la falta de alta y liquidación de cuotas de una trabajadora durante varios años, según recogen las propias actas de la Seguridad Social.

Resulta, asimismo, infundada la afirmación de que la Consejería de Empleo y Mujer ha aceptado este mismo certificado como válido, pues lo único cierto es que no se ha concedido la subvención que se solicitaba a dicha Consejería, como reconoce el propio recurrente.

No queda tampoco acreditado, que en septiembre de 2004 la entidad estuviera al corriente de pago, pues el certificado de esa fecha, aportado por vez primera el 13 de diciembre de 2004 y reiterado el 3 de febrero de 2005, es una mera fotocopia no cotejada, por tanto insuficiente como justificante, tal y como se especifica en las bases de la convocatoria. Es de notar, a la vez, que el certificado de fecha 13 de diciembre en el que se manifiesta la existencia de la deuda, el cual se aporta junto con el anterior, sí es, por el contrario, original. Además, el hecho de que las actas de liquidación lleven fecha de 15 de marzo es un elemento más para deducir que la deuda existía en el periodo concedido para la justificación, pues a 13 de diciembre todavía no se había satisfecho.

Pretende, finalmente, el recurrente, haber justificado el cumplimiento del requisito con la aportación de un nuevo certificado en fecha tan tardía como el 3 de febrero de 2005, alegando que las bases hablan de estar al corriente "con carácter previo al cobro de la ayuda" sin especificar el momento concreto, por lo que valdría la justificación en cualquier tiempo. Ahora bien, esta expresión, que reproduce literalmente la del artículo 8, apartado 3), de la Ley 2/1995 , -debe de ser interpretada considerando las bases en su integridad, y éstas en el artículo 11 , dedicado al modo y plazo de justificación de las subvenciones, estipulan con toda claridad que la justificación de la correcta realización de la actividad subvencionada, y del cumplimiento de los requisitos que allí se mencionan, se hará antes del 31 de octubre.

Por tanto, la expresión "con carácter previo al cobro" no puede significar que baste con cumplir el requisito en cualquier momento que cada solicitante tenga por conveniente, sino sólo que no se va a exigir justificar su cumplimiento en el momento de efectuar la solicitud, posponiendo dicha justificación a la fase posterior de liquidación de la subvención".

QUINTO.- No se entiende que la parte recurrente alegue en su demanda ausencia de motivación, en la resolución impugnada, que la genera indefensión, cuando lo que acabamos de trascribir es, como hemos dicho totalmente claro. Es más razona con tanto detalle lo resuelto que lo que no se comprende es el que se haya acudido a este proceso sin que hubiera motivo legal o lógico, o documentación alguna en contra de todo lo que consta en aquélla resolución.

SEXTO.- Se afirma por la parte actora que estaba al corriente en el pago de las cuotas de la Seguridad Social, pero lo cierto es que en diciembre de 2004 todavía no lo estaba, como hemos visto. Pero es que, aunque hubiera sido correcta su afirmación, que no lo es, habría incumplido la condición de demostrarlo antes del 31 de octubre de 2004, lo que ya, per se, era motivo de revocación de la subvención concedida.

SÉPTIMO.- Se afirma también que esta actuación puede causar graves daños y perjuicios para la entidad. Sin embargo, si se pudiera tener en cuenta este argumento, casi nunca podría revocarse una subvención. Lo cierto es que quien la solicita debe saber lo que hace y a lo que se obliga. Si una entidad no actúa correctamente no puede pretender que los Tribunales de Justicia resuelvan en contra de la legalidad vigente y, en todo caso, lo que pueden efectuar es exigir las responsabilidades que correspondan a quienes no actuaron correctamente en nombre de dicha entidad que son los causantes de los daños y perjuicios que pueda sufrir.

OCTAVO.- Se dice también que se notificó lo resuelto a personas ajenas al expediente administrativo. Esto nada tiene que ver con la resolución administrativa impugnada, por lo que poco puede decirse sobre ello, salvo que las resoluciones administrativas son, en principio, ejecutivas y, en consecuencia, la Administración ha de proceder en consecuencia de lo que proceda por tal ejecución.

NOVENO.- Por todo lo expuesto procede desestimar la demanda, y dada la claridad de la resolución impugnada, como antes hemos dicho y las circunstancias que hemos ido analizado ha de concluirse diciendo que la parte actora ha actuado con notoria temeridad al acudir a este proceso y, por ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa, procede condenarla al pago de las costas procesales.

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 1019/2005, interpuesto por la Procuradora Dª. María Teresa Campos Montellano, en nombre y representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA DE MADRID, contra la resolución de fecha 13 de julio de 2005, de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la CAM, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la Orden de 15 de marzo de 2005 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, dictada por Delegación, por el Director General de Transportes, revocando la subvención concedida para la realización de actividades formativas en 2004. Se condena a la parte demandante al pago de las costas de este proceso.

Esta resolución, dada su cuantía, es firme.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.