Sentencia Administrativo Nº 1166/2010, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 158/2010 de 20 de Octubre de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: Recurso de apelación

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 01166/2010

PONENTE: Dª DOLORES RIVERA FRADE

RECURSO: RECURSO DE APELACION 158/2010

APELANTE: Amador

APELADO: CONSELLERIA DE EDUCACION E ORDENACION UNIVERSITARIA

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

DOLORES RIVERA FRADE

MARIA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, veinte de Octubre de dos mil diez.

En el RECURSO DE APELACION 158/2010 pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto por don Amador , en su propio nombre y derecho contra SENTENCIA de fecha treinta de Noviembre de dos mil nueve dictada en el procedimiento PA 608/2008 por el JDO. DE LO CONTENCIOSO Núm.1 de SANTIAGO DE COMPOSTELA sobre

INADMISIBILIDAD DEL RECURSO. Es parte apelada la CONSELLERIA DE EDUCACION E ORDENACION UNIVERSITARIA, representada por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.

Es ponente la Ilma. Sra. Dª DOLORES RIVERA FRADE.

Antecedentes

PRIMERO.- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: 'que debo declarar y declaro la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo presentado por don Amador , contra la resolución de fecha 6-06-2008, sobre la revisión de calificación de nota final del alumno Epifanio , en la asignatura de Física de 2º Bach, por haber sido interpuesto por persona no legitimada; no haciendo expresa condena respecto de las costas causadas en este juicio'.

SEGUNDO.- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO.- Por don Amador , profesor del Instituto de Enseñanza secundaria de Melide (A Coruña) de la asignatura de Física de 2º de Bachillerato, se recurre en apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo contencioso- administrativo número Uno de Santiago de Compostela en los autos de procedimiento abreviado número 158/09, la cual estima la causa de inadmisibilidad, por falta de legitimación activa del recurrente, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por éste contra el acuerdo de la Comisión de supervisión de la Dirección Xeral de Ordenación e Innovación educativa de la Consellería de Educación, de fecha 6 de junio de 2008, por el que se estima la reclamación formulada por Don Epifanio , alumno durante el curso académico 2007/08 de segundo curso de bachillerato del IES de Melide contra la calificación final en la materia de Física correspondiente a la convocatoria ordinaria (junio) del curso 2007/08, otorgándole la calificación de 5.

La impugnación presentada por el actor se basaba, en síntesis, en que el alumno Epifanio realizó a lo largo del curso académico dos exámenes por evaluación en la asignatura de Física, habiendo suspendido todos salvo el último de la tercera evaluación, examen que se correspondía a un solo tema y en el que obtuvo una nota de 6. El alumno suspendió además las dos recuperaciones correspondientes a la primera y a la segunda evaluación realizadas a lo largo del curso, por lo que entiende el actor que la revisión de la calificación final otorgada a ese alumno (suspenso 4), implica una violación de su derecho al trabajo en el sentido de que el derecho violado es la descalificación de su trabajo, siendo cuestionada la competencia profesional tanto del actor como del departamento de física y química del Centro en el que presta servicios docentes.

Ésta, que constituía la cuestión de fondo sometida a consideración en la presente litis, no fue tratada en la sentencia de instancia, al haber apreciado una de las causas de inadmisibilidad planteadas por la Administración: la falta de legitimación activa del profesor recurrente.

La sentencia objeto de apelación en esta alzada se apoya, para apreciar la falta de legitimación del actor, en los argumentos que se recogen en la sentencia dictada por esta Sala y sección de fecha 11 de mayo de 2006 , de la que se hace una trascripción parcial, sin llegar a entrar a conocer de las demás causas de inadmisibilidad planteadas por la Letrada de la Xunta de Galicia al contestar a la demanda, siendo una de ellas la de falta competencia de los Juzgados de lo contencioso- administrativo para conocer del recurso, que hubiese merecido un tratamiento preferente al condicionar la competencia del Juzgado para conocer de las demás causas de inadmisibilidad invocadas, y de la cuestión de fondo sometida a enjuiciamiento en esta litis.

SEGUNDO.- Se trae a esta alzada como cuestión principal la de la legitimación del recurrente para impugnar la decisión objeto de recurso, sobre este extremo cabe confirmar la sentencia apelada, pues como ya sostiene la Letrada de la Xunta de Galicia en su escrito de oposición al recurso de apelación, es criterio de esta Sala y sección plasmado en las sentencias de 28 de abril de 1999 (recurso 209/1996 ), en la de 11 de mayo de 2006 (rollo de apelación 115/2006 ), o en la de 13 de febrero de 2008 (rollo de apelación nº 220/2007 ), negar legitimación activa al profesor que acuda a esta vía jurisdiccional pretendiendo la revisión de la calificación realizada por un órgano educativo superior que acoge la reclamación de un alumno.

En efecto, razona la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 8 de octubre de 2008 recaída en el procedimiento ordinario número 882/2006 , de cita expresa por la Administración demandada, que 'Hemos de partir de la redacción del artículo 20 .a de la Jurisdicción Contencioso administrativa, según el cual 'No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente'.

Lo que el citado precepto prohíbe es que los órganos de una entidad o Administración pública (sean unipersonales o colegiados) impugnen en vía contenciosa la actividad de la misma, lo que no significa que las personas físicas que forman parte de dichos órganos, o sean sus titulares, no puedan impugnar los actos o disposiciones que afecten a sus derechos o a sus intereses legítimos. Dicho de otro modo, la excepción a la regla general de legitimación activa en la Jurisdicción Contencioso administrativa se refiere exclusivamente al supuesto en que el titular o miembro del órgano administrativo pretenda interponer recurso contencioso-administrativo como tal órgano, infringiendo el principio general que inspira la organización jerárquica de las Administraciones públicas (art. 103.1 de la Constitución).

La razón de ello es la consideración de que en el supuesto de Administraciones o entidades públicas la voluntad y la decisión administrativa es imputable a la entidad como tal, no a sus órganos, por lo que manifestada aquella voluntad a través del acto que agota la vía administrativa, los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no pueden plantear tal discrepancia en sede contenciosa, al ser parte integrante de dicha persona o ente público. Por el contrario, esta excepción no se extiende a los integrantes del órgano administrativo, los cuales no pueden verse privados de la posibilidad de defender en vía contencioso-administrativa los derechos o intereses legítimos que su situación les confiere y cuya garantía constitucional deriva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 Constitución).

El Tribunal Constitucional, en sus sentencias de 31 de octubre de 2001 y 5 de junio de 2006 , así como en el Auto 397/2005, de 8 de noviembre , ha abordado la cuestión de la legitimación activa en relación con los profesores universitarios, a quienes ha reconocido legitimación para impugnar los acuerdos de modificación de la programación docente del curso académico, adoptados por el Consejo de Departamento del que forman parte como profesores (confirmados por silencio administrativo del Rector de la Universidad), puesto que, de prosperar su pretensión sobre la ilegalidad de la distribución de carga docente acordada por dicho órgano universitario, no tendrían que impartir docencia en materias que consideran ajenas a su especialización científica, argumentando que 'resulta indiscutible que los actos impugnados en vía contencioso-administrativa por los ahora demandantes de amparo repercuten de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de aquéllos, lo que permite que se deba aceptar su interés legítimo para acudir al proceso con la pretensión de que se declare la nulidad de los mismos'.

En las tres mencionadas resoluciones, pero sobre todo en el auto 397/2005, de 8 de noviembre , se expone que la interpretación no debe quedarse en la literalidad de aquel artículo 20 .a de la Jurisdicción Contencioso administrativa, sino que debe tener en cuenta asimismo los criterios teleológico y sistemático, añadiendo que para la aplicación de esos otros criterios hermenéuticos, que colaboran en la tarea de la correcta interpretación de los enunciados normativos, puede y debe el órgano judicial aplicador del Derecho valerse de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de derechos fundamentales. El contenido de dicho auto ha sido recogido en la sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de junio de 2006 , y a su vez reitera la doctrina de la sentencia 220/2001 , continuándose el razonamiento en el sentido siguiente:

'Por lo que se refiere a la finalidad del precepto cuestionado, ha de indicarse que es, claramente, la evitación de conflictos de intereses o de puntos de vista (de cualquier tipo: discrepancias jurídicas, técnicas, de oportunidad, políticas) en sede judicial dentro de un mismo sujeto público último de imputación. Estos conflictos tienen sus propios cauces de resolución: en una organización jerarquizada -los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer- del órgano supraordenado -no pueden plantear tal discrepancia en sede contenciosa-, -infringiendo el principio general que inspira la organización jerárquica de las Administraciones públicas (art. 103.1 CE ), ( STC 220/2001 , FJ 5); entre dos órganos administrativos del mismo rango resuelve el superior común (no un órgano judicial); las discrepancias de opinión de quien ha perdido una votación en el seno de un órgano colegiado no deben transformarse en procesos ante los órganos judiciales, etc. Todo ello, naturalmente, salvo que una ley prevea lo contrario. La regla prohibitiva del art. 20 a) LJCA, sin embargo, no juega, cuando el conflicto enfrenta a dos sujetos como centros de imputación diferenciados: la Administración, de una parte, y un sujeto que se presenta frente a ella con sus propios derechos e intereses. Desde la perspectiva de una interpretación sistemática se llega de forma natural al mismo resultado. La profesora asociada no recurrió en el proceso a quo como -miembro de un órgano colegiado-, sino como persona física cuyos derechos e intereses aparecen enfrentados al acuerdo del Consejo de Departamento. Por eso, no debe atenderse a la prohibición del art. 20 a) LJCA , sino a la regla general de la legitimación por interés del art. 19.1 a) LJCA .

La doctrina de la STC 220/2001 (FJ 5) distingue la actuación impugnatoria de un sujeto como órgano de la Administración o como persona física con derechos e intereses personales enfrentados a la Administración autora de una resolución -supuesto al que es aplicable la regla general de la legitimación del art. 19.1 a) LJCA-. Y esa distinción vale tanto para los órganos en sentido estricto como para los miembros de los órganos colegiados: la prohibición del art. 20 a) LJCA de 1998 -como la antigua del art. 28.4 a) LJCA de 1956 - 'no significa que las personas físicas que forman parte de dichos órganos. .. no puedan impugnar los actos o disposiciones que afecten a sus derechos o intereses legítimos- ( STC 220/2001 , FJ 5).

Problemas de constitucionalidad se derivan sólo de una interpretación meramente literal de la norma (que, como se ha expuesto, constituye únicamente un -mero punto de partida-) y se disipan al completar un normal proceso interpretativo con ayuda de otros criterios de utilización ordinaria en la tarea judicial de aplicación de las leyes'.

TERCERO.- Continúa razonando la sentencia de esta Sala y sección de 8 de octubre de 2008 que 'Trasladada dicha doctrina constitucional al caso de autos, resulta claro que cuando el señor Vicente (en este caso el Sr. Amador ) impugna el acuerdo de la Comisión de supervisión, que revoca su decisión en la calificación de una materia, ni está actuando como persona física cuyos derechos e intereses aparecen enfrentados al de dicho órgano académico, ni como centro de imputación diferenciado, sino que pretende plantear en sede judicial un conflicto de interés o de punto de vista técnico dentro de un mismo sujeto público último de imputación, que tiene su propio cauce de resolución en la organización jerarquizada universitaria, como se desprende del contenido de la Orden de 17 de abril de 1997 de la Consellería de Educación e Ordenación Universitaria antes mencionado. Atendiendo a la verdadera finalidad del artículo 20 .a de la Jurisdicción Contencioso administrativa, que clarifican aquellas resoluciones del Tribunal Constitucional, la suscitada es precisamente la discrepancia que no se puede plantear en sede contenciosa, pues si ello se admitiese se infringiría el principio general que inspira la organización jerárquica de las Administraciones públicas (art. 103.1 CE ).

En definitiva, el profesor, como miembro de un órgano inferior, aunque discrepe del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no puede plantear tal discrepancia en sede contenciosa, al ser parte integrante de dicha persona o ente público. El principio de jerarquía impone que ningún funcionario pueda considerarse afectado ni perjudicado en sus derechos por resolución contraria a la suya dictada por órgano superior competente. Este principio de jerarquía se recoge en el artículo 103 de la Constitución como uno de los informadores de la actuación de la Administración, en cuanto ésta responde a un sistema organizativo de estructuración escalonada, en el que los órganos superiores dirigen y controlan a los inferiores, como se deduce de los artículos 21 y 79 de la Ley 30/1992 , teniendo facultades para anular, por vía de recurso, los actos del inferior (art. 114 Ley 30/1992 ), por lo que no es lógico permitir al inferior atacar las resoluciones del superior ni le es dable acudir a la vía contencioso- administrativa para impugnar el acto del superior, lo que es aplicable al caso presente en cuanto que el recurrente se encuentra en su función académica integrado en el organigrama de la Administración educativa.

Junto al anterior ha de mencionarse el principio que prohíbe accionar frente a actos propios, partiendo de que en el supuesto de Administraciones o Entes Públicos la voluntad y la decisión administrativa es imputable al Ente como tal y no a sus órganos, y que manifestada aquélla a través del acto que agota la vía administrativa, los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no pueden residenciar tal discrepancia en sede contenciosa, al integrar también la misma persona o Ente público.

Como ha señalado la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 14-5-1993 'Lo primero que quizás convenga recordar es que el art. 28.4 (de la Ley Jurisdiccional de 1956), en sus dos apartados, más que negar propiamente legitimación activa a los órganos de un Ente público o a los particulares que actúan a título de agentes o mandatarios de la misma.....lo que en rigor establece, siguiendo el viejo precedente del art. 7.º del Reglamento para la ejecución de la Ley de 22-6-1894 (que con ligeros retoques de redacción ha llegado hasta nuestros días), es el principio que prohíbe accionar frente a actos propios, partiendo de que en el supuesto de Administraciones o Entes Públicos la voluntad y la decisión administrativa es imputable al Ente como tal y no a sus órganos, y que manifestada aquélla a través del acto que agota la vía administrativa, los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no pueden residenciar tal discrepancia en sede contenciosa, al integrar también la misma persona o Ente público. Tal es el significado que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha atribuido a dicho art. 28.4 .a), y de igual modo la sentencia de su antigua Sala 4.ª de 11-3-1988 señala que 'el citado artículo no priva de legitimación a ningún órgano de carácter público, sino que, dándola por existente, les prohíbe que la ejerciten para impugnar actos o disposiciones administrativas incardinadas en la misma materia o tema de común, aunque diferenciada, competencia jerárquica'.

CUARTO.- Por lo expuesto en precedentes razonamientos jurídicos procede desestimar el recurso de apelaciòn presentado contra la sentencia de instancia que apreció la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa del actor, y sin que a ello se pueda hacer valer ni el criterio que se recoge en la sentencia del Juzgado de lo contencioso- administrativo número 4 de A Coruña en el procedimiento abreviado 33/05, que ha sido revocada por este Tribunal en la sentencia que es objeto de cita expresa en la presente; ni tampoco se puedan hacer valer los argumentos que se recogen en el Auto del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1997 , pues en él no se trata ni resuelve el tema controvertido de la legitimación de los profesores que impugnan acuerdos de revisión de calificción de examenes, sino que, quedando imprejuzgada esta cuestión ante el Tribunal Supremo, emplea el argumento de que la materia controvertida es claramente catalogable como cuestión de personal para declarar la inadmisibilidad de la casación que establece el inciso inicial del apartado a) del número 2 del artículo 93 de la LJCA .

El Tribunal Supremo razona que los hechos que en estos casos dan lugar a la interposición del recurso, por vulneración, a juicio del recurrente, del derecho a la libertad de cátedra, representan una materia claramente catalogable como cuestión de personal, entendida ésta como toda pretensión directamente relacionada con el nacimiento, desarrollo o extinción de la relación de servicio con las Administraciones Públicas, y en particular, en el caso examinado se trataba de una cuestión que afectaba directamente a la relación del recurrente -profesor de Universidad- con la Administración Universitaria -Rectorado de la Universidad de Granada y un Departamento docente y, por tanto, en íntima conexión con el desarrollo de la relación funcionarial en sentido amplio (...) una de cuyas manifestaciones es, sin duda, el desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo, como es la corrección de exámenes que, según alega el recurrente, se le había impedido llevar a cabo, denunciando tal circunstancia ante las Autoridades académicas. El litigio planteado tenía su origen exclusivo en la relación funcionarial - docente- del recurrente y no, en modo alguno, en su situación como ciudadano que litiga con la Administración, situación que excluiría su consideración como cuestión de personal.

El supuesto de hecho contemplado en el ATS de 24 de noviembre de 1997 (en el que al profesor recurrente se le había impedido la corrección de exámenes) ni siquiera coincide con el que es objeto de análisis en esta alzada. Lo cierto es que la argumentación del auto de 24 noviembre de 1997 sirvió al Tribunal Supremo para desestimar el recurso de queja deducido por el recurrente contra el Auto dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que acordaba no tener por preparado el recurso de casación contra la sentencia que declaraba la inadmisibilidad de su recurso.

Por su parte, la STS 22 de mayo de 2001 , y en base a iguales argumentos que los se recogen en la auto de 24 de noviembre de 1997 , declaró inadmisible el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 18 de julio de 1996 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en la que, aquí sí, se declaraba la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa del recurrente, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un profesor de la asignatura de «Matemáticas I» del Curso de Orientación Universitaria (COU) de un Instituto de Bachillerato contra una resolución del Rector de la Universidad de Barcelona, en la que se declaraba la correcta evaluación de los exámenes de los recurrentes.

Por todo ello el recurso ha de ser desestimado.

QUINTO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse al apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; aunque haciendo uso esta Sala de la potestad que le confiere el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional , se fija como cifra máxima que se podrá pasar en concepto de costas la de 600,00 € teniendo en cuenta la entidad del recurso y la escasa dificultad en la oposición al mismo.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que con desestimación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santiago de Compostela en los autos de procedimiento abreviado número 158/09, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS la misma, imponiendo al apelante las costas de esta alzada; aunque haciendo uso esta Sala de la potestad que le confiere el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional , se fija como cifra máxima que se podrá pasar en concepto de costas la de 600,00 €.

Notifíquese a las partes y, en su momento, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dª DOLORES RIVERA FRADE al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, veinte de octubre de dos mil diez.