Sentencia Administrativo Nº 1174/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 315/2007 de 03 de Junio de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 01174/2009

SENTENCIA Nº 1174

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

Presidenta

Ilma. Sra. Dª. Inés Huerta Garicano.

Magistrados

Ilmos. Sres.:

D. Miguel Ángel Vegas Valiente

D. Ricardo Sánchez Sánchez

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En la Villa de Madrid a tres de junio de dos mil nueve.

VISTOS, por la Sala, constituida por la Ilma Sra. y los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso administrativo núm. 315/2007 interpuesto por el Letrado D. José Luis Ceniceros Herrera, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE BRIVIESCA, contra la resolución de fecha 12 de marzo de 2007, dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera de las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, por la que se denegó la compensación de beneficios fiscales del Ayuntamiento mencionado.

Ha sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que postuló una sentencia por la que anulando la resolución impugnada se declare el reconocimiento del derecho de compensación por parte del Estado, en interés del Ayuntamiento de Briviesca en la cantidad de 428.172,95 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la autopista en las liquidaciones de los ejercicios 2004 a 2006, ambos inclusive, en la cuota del Impuesto de Bienes Inmuebles, así como los intereses legales devengados, condenando en costas a la parte contraria.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando se desestimase el recurso contencioso administrativo presentado.

TERCERO.- No habiendo recibimiento a prueba quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 2 de junio de 2009 , teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.

Fundamentos

PRIMERO.- Son de resaltar los siguientes antecedentes:

1) El Real Decreto 1736/1974 otorgó la concesión para la construcción, mantenimiento y explotación de la autopista de peaje A-1 (hoy denominada ACaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral.), Burgos-Arminón a la mercantil EUROVÍAS Concesionaria Española de Autopistas S.A., que, desde el año 2000, está fusionada con EUROPISTAS Concesionaria Española S.A.. La concesión está prorrogada desde el año 1994 hasta el año 2017.

2) El art. 10 del R.D. 1736/1974 establecía, en relación con lo dispuesto en el art. 12.a de la Ley 8/1972 de autopistas la bonificación del 95% del IBI

3) El Ayuntamiento de Briviesca liquidó los servicios de 2004, 2005 y 2006.

4) El Ayuntamiento de Briviesca solicitó ante la Dirección General de Coordinación Financiera de las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, para la compensación por dicho Ministerio al Ayuntamiento demandante por el importe de los mencionados beneficios fiscales, mas los intereses correspondientes. Dicha solicitud fue expresamente denegada por la resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera de las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda aquí impugnada.

SEGUNDO.- El Tribunal Supremo en sentencia de la Sala 3ª, sec. 2ª, de 27-5-2002, rec.1233/1997 . Pte: Sala Sánchez, Pascual, dijo:

"Esta Sala, con valor de doctrina legal -Sentencia de 10 de diciembre de 1977 , recurso de casación en interés de la ley 5545/96 - tiene sentado que "en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo, y el art. 263 del Texto Refundido de Régimen Local, debe prevalecer la Ley de Autopistas, que derogó el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 de mayo de 1966 y la Orden de aplicación de 30 de julio de 1969, por lo que el artículo del Texto Refundido de Régimen Local incurrió en ultra vires y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, sobre la misma materia, en la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo ". El fundamento de esta doctrina, aparte de desprenderse de su propio texto, no es otro que considerar que la Ley de Autopistas de tan reiterada cita, al reconocer una reducción sobre la base imponible de la Contribución Urbana de hasta el 95 por 100 según concretara el Gobierno en el correspondiente Decreto de adjudicación de la concesión, había derogado, por incompatibilidad, la bonificación del mismo porcentaje y fija que, sobre la cuota, venía establecida en el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 de mayo de 1966 y su desarrollo por la Orden Ministerial de 30 de julio de 1969. Por ello, al reaparecer, sin precepto legal de suficiente rango que lo habilitara, nuevamente en el Texto Refundido del Régimen Local de 1986 el régimen de bonificación fija en la cuota, ya inexistente, resultaba evidente que dicho Texto Refundido había traspasado los límites de la delegación legislativa que al Gobierno había concedido la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local , con la consecuencia, no de que coexistieran dos delegaciones legislativas, ni de que se diera la posibilidad teórica de dos beneficios tributarios -uno sobre la base y otro sobre la cuota- al mismo tiempo, que a la sentencia de instancia llega a parecer "incongruente" no obstante lo cual la acepta con la propia Diputación entonces recurrida, sino, simplemente, de que, como el Texto Refundido de 1986 no había podido derogar, en el punto controvertido, la Ley de Autopistas de 1972 , subsistía en su plenitud la reducción en la base en esta última establecida y en los propios términos en ella configurados, es decir, supeditada a la cuantía concretada en el Decreto de adjudicación de la concesión y al tiempo de duración en este determinado, con una duración máxima, como después se verá, en cualquier caso, de 50 años. No cabe, pues, aceptar la hábil, pero subjetiva y sin apoyo legal, pretensión de que el art. 263 del Texto de 1986 había actualizado, cumpliendo así el mandato de la Ley 41/1975 , la reducción de hasta el 95 por 100 en la base de la Contribución Urbana, sustituyéndola por una bonificación fija del mismo porcentaje sobre la cuota, y consecuentemente y de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976 , por el que se articularon provisionalmente las bases de la 41/1975 en materia de ingresos de las Corporaciones Locales, había privado de vigencia a dicha reducción, con lo que, si el art. 263, antes citado, había supuesto un exceso del Real Decreto Legislativo de 1986 respecto de la autorización contenida en la Ley 7/1985 , la bonificación no pudo tener nunca efectividad ni, por ende, considerarse subsistente al tiempo de la entrada en vigor del IBI y a los fines prevenidos en la Disposición Transitoria Segunda, ap. 2 , LHL".

Queda claro, por tanto, que la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto tal beneficio.

No estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas.

En mismo sentido, dijo el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 6ª, S 18-5-2000, rec.559/1996 . Pte: Sieira Míguez, José Manuel:

"Así las cosas, no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 9.2 de la referida Ley de Haciendas Locales , por cuanto el mismo se refiere a las Leyes que, en el futuro, establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir, y en el presente caso no se trata del establecimiento de beneficios fiscales posteriores a la entrada en vigor de la Ley de Haciendas Locales, sino del mantenimiento de otros ya existentes, sin que, además, haya pérdida de rendimientos que precisen ser compensados o sustituidos.

De otra parte el artículo 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , prevé el establecimiento legal de fórmulas de compensación para los casos de creación de beneficios fiscales en materia de tributos locales. No se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a lo que puedan establecerse más allá de sus previsiones. En este sentido, ha de señalase que la Ley 39/1988 , como señala su Exposición de Motivos, se propone "la ordenación de un sistema financiero encaminado a la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera" de las Entidades locales. Esta suficiencia "no sólo adquiere su consagración institucional, sino que, además, encuentra en la presente Ley los mecanismos necesarios para poder convertirse en realidad material", a cuyo fin se ponen a disposición de las Entidades locales dos vías fundamentales de financiación, "cuales son los tributos propios y la participación en los tributos del Estado, que, por primer vez, van a funcionar íntegramente con el objetivo de proporcionar el volumen de los recursos económicos que garantice la efectividad del principio de suficiencia financiera".

Argumento éste que sirve igualmente para rechazar cualquier alegación de inconstitucionalidad tanto de la norma que nos ocupa como de la Ley de 10 de Mayo de 1972 máxime cuando lo dispuesto en su artículo 12 .a sobre beneficios fiscales en relación con la Contribución Territorial Urbana, hoy Impuesto sobre Bienes Inmuebles, debe entenderse derogado de futuro, ya que la bonificación solo se mantiene en los supuestos en que ya viniera reconocida".

Aquí la bonificación existía y, por tanto, hasta que termine la concesión de mantiene, como consta en otras sentencias antes mencionadas.

TERCERO.- Ya desde el art. 721 del Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 venía establecido que el Estado quedaría subrogado en la obligación de pagar a las Entidades Locales los importes de las exenciones que en lo sucesivo estableciera sobre tributos locales, lo que en realidad venía a plasmar el principio de que, si se concedían tales beneficios por el Estado en atención a intereses generales, que no específicamente locales, quien tenía que soportar el coste de los beneficios fiscales no era el Ente Local, sino en definitiva el ente representativo de tales intereses generales, es decir, el propio Estado.

Tal disposición normativa tuvo su continuación en el art. 187 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , que disponía textualmente: "cuando el Estado otorgue exención en el pago de tributos locales a alguna empresa o entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Entidad Local respectiva el importe de los mismos (...) salvo disposición legal en contrario"

Tal formulación legal respondía, además, al principio de suficiencia financiera de las Entidades Locales, proclamado en nuestra Constitución, y concretamente en su art. 142 :

"Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. "

La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en su artículo 9 estableció:

"1. No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales.

2. Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales.

3. Cuando el Estado otorgue moratorias o aplazamientos en el pago de tributos locales a alguna persona o Entidad, quedará obligado a arbitrar las fórmulas de compensación o anticipo que procedan en favor de la Entidad local respectiva.

Como se ve, en el art. 9.2 examinado, que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad, como aquí sucede. Por ello es un supuesto similar a aquél en el que la sentencia del Tribunal Supremo, de 18/5/2000 , que hemos visto, dijo que ese artículo no era aplicable.

Es más, si bien la Disposición Adicional Novena. 1 de la LHL, estableció que "a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieren establecidos en los tributos locales, tanto de forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas de las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley; lo anterior se entiende sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda, en el apartado 2 de la disposición transitoria tercera y en el párrafo tercero de la disposición transitoria cuarta . " En la Disposición Transitoria Segunda.2 de la misma ley se decía; "Quienes a la fecha de comienzo de aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles gocen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria o en la Contribución Territorial Urbana, continuarán disfrutando de los mismos en el impuesto citado en primer lugar, hasta la fecha de su extinción y, si no tuvieran término de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992, inclusive. "

Como se ve, incluso la Disposición Transitoria Segunda 2 de la LHL, consagraba la continuación del beneficio del 95% al que aquí nos estamos refiriendo, en el caso de que lo consideráramos, como pretende indebidamente la Administración, que tiene carácter tributario.

CUARTO.- Tiene también dicho el Tribunal Supremo, por ejemplo en sentencia de la Sala 3ª, sec. 2ª, de 3-3-2004, rec.9/2002 . Pte: Garzón Herrero, Manuel Vicente que la "doctrina mantenida por esta Sala en las Sentencias de 9 y 10 de diciembre de 1997 , recaídas en los recursos de casación en interés de la ley 3944/96 y 5545/96 " es:

"1) que, en primer lugar, de los arts. 11 y 12 a) de la Ley de Autopistas 8/1972 , se desprende que el beneficio tributario del 95 % en la cuota de la CTU es uno, entre varios, de los beneficios de que "puede disfrutar el concesionario" y que se le otorga no por razón de la naturaleza demanial de la obra pública que crea, sino en consideración a la inversión que realiza.

2) Que, en segundo término, el beneficio de referencia alcanza "a los terrenos destinados a la autopista de peaje" o "que constituyan la autopista", es decir, a los terrenos y construcciones que constituyan la autopista en cada momento de la vida de la concesión mientras esta subsista, porque, como esta Sala tiene asimismo declarado -Sentencias de su Sección 3ª de 17 y 19 de febrero de 1999 , recaídas, precisamente, en recursos directos formulados contra el Real Decreto 1547/1990 de ampliación de la concesión de que aquí se trata a un tercer carril-, esta disposición no hizo otra cosa que hacer efectiva la potestad que a la Administración otorga el art. 25 de la Ley 8/1972 , o, lo que es lo mismo, la de proceder a la "ampliación" -no prolongación- de la autopista mediante la adición de nuevos carriles.

3), Que, en tercer lugar, el hecho imponible del IBI está constituido -art. 61 LHL - por una titularidad jurídica dominical, de derechos de usufructo o superficie o de concesión demanial o de servicio sobre bienes inmuebles o sobre servicios públicos a que los mismos estén afectados, de donde resulta la imposibilidad de escindir el aspecto subjetivo -la titularidad concesional- del objetivo -los terrenos y edificaciones que constituyan la autopista o estén directamente destinados a su servicio-, todo ello aparte de la incongruencia y absurdo que supondría dar un trato diferenciado a los carriles de una misma autopista y tramo, en que los adicionados terceros carriles, por expresa dicción del Real Decreto tantas veces mencionado 1547/1990 , conforme antes se destacó, no significaba alteración alguna del régimen jurídico aplicable a la originaria concesión, cuya normativa en los aspectos jurídicos, fiscal y de cualquier otra índole, eran plenamente aplicables a esos carriles terceros adicionados."

QUINTO.- Nuestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente.

Parte la Administración de que la LHL, derogó los beneficios fiscales, pero, como antes hemos visto, la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias.

En sentencia de esta Sala, Sección 4ª, de 8/10/2002, 1026/2002 , Pte: González Escribano, Juan Ignacio, se dice, por ello: "La fundamentación del acto denegatorio no es posible sostenerla en vía jurisdiccional, y ello es así ya que el beneficio fiscal concedido a Autopista Vasco-Aragonesa Concesionaria Española S.A. se contiene en el Decreto de la adjudicación y el origen de dicho beneficio fiscal se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en ley distinta a la reguladora de Contribución Territorial Urbana a la que sustituyó el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que haya excepción a la regla general de compensación; lo cual, por una parte, procedería la compensación siguiendo el criterio del acto impugnado, y de otro cabe señalar la falta de adecuación a Derecho del acto impugnado"

La falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo y así:

a) En la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 se estableció: "Disposición Adicional Vigésima tercera . Compensación estatal a los Ayuntamientos por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 7/1972. El Gobierno durante 1999 estudiará la compensación a los Ayuntamientos afectados por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 7/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje de las que son beneficiarias las sociedades concesionarias de las autopistas, tanto de titularidad estatal como autonómica".

b) En la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, en su Disposición Adicional Vigésima Sexta se dice: "Compensación estatal a los Ayuntamientos por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje. Durante el mes de enero del año 2000 el Gobierno deberá dar traslado al Congreso de los Diputados del resultado del estudio previsto en la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 49/1998 , relativo a la compensación estatal a los Ayuntamientos afectados por la bonificación establecida en el art. 12.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción , conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje, de las que son beneficiarias las sociedades concesionarias de las autopistas, tanto de titularidad estatal como autonómica".

Por tanto, la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas.

SEXTO.- Sobre las cantidades reclamadas, no hace objeción alguna el Abogado del Estado, por lo que ha de considerarse que se adeuda al Ayuntamiento la cantidad reclamada de principal.

SÉPTIMO.- En la demanda se pide el pago de los intereses correspondientes desde la fecha de finalización del período voluntario de pago. Sin embargo, al igual que no se derivó la deuda a favor del Ayuntamiento hasta que hubo sentencia confirmatoria de que debía abonar las cantidades correspondientes, tampoco puede haber condena a la Administración del Estado al pago de intereses, pues hasta la presente sentencia, no de había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse.

OCTAVO.- No procede hacer especial condena al pago de las costas de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa.

Fallo

Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS parcialmente el recurso contencioso administrativo núm. 315/2007 interpuesto por el Letrado D. José Luis Ceniceros Herrera, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE BRIVIESCA, contra la resolución de fecha 12 de marzo de 2007, dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera de las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, por la que se denegó la compensación de beneficios fiscales del Ayuntamiento mencionado Y DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS:

1) Se anula la resolución impugnada

2) Se reconoce el derecho del Ayuntamiento de Briviesca a ser compensado por la Administración del Estado, por el concepto de las bonificaciones fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles en las liquidaciones de los ejercicios 2004 a 2006, ambos inclusive, disfrutadas por la mercantil titular de la concesión de autopista en la cantidad de 428.172,95 euros.

3) No procede hacer condena al pago de cantidades futuras, ni de los intereses reclamados, ni al pago de costas procesales.

Esta resolución no es firme y, frente a ella, cabe recurso de casación que habrá de prepararse -de conformidad con lo prevenido en el art. 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998 de 13 de julio -, ante esta Sección, en el plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.