Sentencia Administrativo Nº 1186/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1421/2014 de 29 de Julio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección primera

VALLADOLID C/ Angustias s/n

SENTENCIA: 01186/2016

Equipo/usuario: LPZ

N.I.G:47186 33 3 2014 0102012

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001421 /2014LP

Sobre:CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

De D./ña.GRUPO ITEVELESA, S.L.

ABOGADOJUAN JOSE LAVILLA RUBIRA

PROCURADORD./Dª. M CARMEN SANZ FERNANDEZ

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

ABOGADOLETRADO COMUNIDAD

ILMOS. SRES.

PRESIDENTA DE LA SALA:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a veintinueve de julio de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA NÚM. 1186

En el recurso contencioso-administrativo núm. 1421/2014 interpuesto por GRUPO ITEVELESA S.L. representado por la Procuradora Sra. Sanz Fernández y defendido por el Letrado Sr. Lavilla Rubira contra la Orden de 7 de octubre de 2014, de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León por la que se modifican los contratos de concesión del servicio de inspección técnica de vehículos como consecuencia de las medidas a adoptar relativas a la composición y revisión de tarifas, comunicación telemática y archivo telemático, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998.

Ha sido ponente la Magistrada Doña MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO.-Por interpuesto y admitido el presente recurso y recibido el expediente administrativo, la parte actora dedujo, en fecha 30 de marzo de 2015, la correspondiente demanda en la que solicitaba se dictase sentencia por la que estimando el recurso interpuesto (1) se declare la nulidad de la resolución impugnada por no ser conforme a derecho, (2) reconociendo el derecho: a) A que las tarifas aplicables en el ejercicio 2015 sean las tarifas en vigor a 31 de diciembre de 2014, actualizadas conforme al IPC habido entre el 1 octubre de 2013 y el 30 de septiembre de 2014; b) A que dichas tarifas sean actualizadas anualmente para los ejercicios sucesivos conforme al IPC durante toda la vigencia de los contratos de concesión; (3) Se reconozca el derecho a ser indemnizada por la Administración por los daños y perjuicios que le ha irrogado y le irrogue la Orden y, en concreto, reconozca su derecho a que se le abone la diferencia entre (i) los importes que hubiera percibido por las inspecciones realizadas desde el 1 de enero de 2015 hasta el momento en que se ejecute la sentencia estimatoria del presente recurso si las tarifas correspondientes a los ejercicios 2015 y sucesivos hubieran sido las tarifas en vigor a 31 de diciembre de 2014, actualizadas, en primer lugar, conforme al IPC habido entre el 1 de octubre de 2013 y el 30 de septiembre de 2014, y, sucesivamente, de forma anual conforme al IPC de los siguientes ejercicios, y (ii) los importes percibidos por ella en las inspecciones realizadas desde el 1 de enero de 2015 hasta el momento en que se ejecute la sentencia. La mencionada diferencia habrá de cubrir, además, los menores ingresos de mi representada como consecuencia de la modificación del régimen tarifario de las segundas inspecciones introducida por la Orden impugnada. (4) Subsidiariamente, a lo pretendido en el número 2, se reconozca el derecho: a) A que las tarifas aplicables en el ejercicio 2015 sean las que deberían haber estado en vigor el 31 de diciembre de 2014 de haberse actualizado en los años 2012, 2013 y 2014, conforme al IPC, reducidas en un 20%; b) A que dichas tarifas sean actualizadas anualmente para los ejercicios sucesivos conforme al IPC durante toda la vigencia de los contratos de concesión; (5) Subsidiariamente a lo pretendido en el número 3, y para el caso de que se estime la pretensión del número 4, se reconozca el derecho a ser indemnizada por la Administración por los daños y perjuicios que le ha irrogado y le irrogue la Orden y, en concreto, reconozca su derecho a que se le abone la diferencia entre (i) los importes que hubiera percibido por las inspecciones realizadas desde el 1 de enero de 2015 hasta el momento en que se ejecute la sentencia estimatoria del presente recurso si las tarifas correspondientes al ejercicio 2015 hubiera sido las que deberían haber estado en vigor el 31 de diciembre de 2014, de haberse actualizado en los años 2012, 2013 y 2014, conforme al IPC, reducidas un 20%, y (ii) los importes percibidos por ella en las inspecciones realizadas desde el 1 de enero de 2015 hasta el momento en que se ejecute la sentencia. La mencionada diferencia habrá de cubrir, además, los menores ingresos de mi representada como consecuencia de la modificación del régimen tarifario de las segundas inspecciones introducida por la Orden impugnada. (6) Se reconozca el derecho a la percepción de los interés legales devengados por las cantidades debidas calculados desde las fechas en que aquellas debieron ser percibidas hasta que lo sea, (7) se condene a la Administración demandada al pago de dichas cantidades y de las costas procesales.

TERCERO.-Una vez se tuvo por deducida la demanda, confiriéndose traslado de la misma a la parte demandada para que contestara en el término de veinte días, mediante escrito de fecha 14 de Mayo de 2015 el Letrado de la Administración Autonómica de Castilla y León se opuso a las pretensiones actoras solicitando la desestimación de la demanda.

CUARTO.-Contestada la demanda se fijó la cuantía del recurso, y recibido a prueba fueron practicadas las pertinentes propuestas por las partes y habiéndose solicitado la celebración del trámite de conclusiones se dio traslado a las partes, tras lo que, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que por orden le correspondiera. Habiéndose señalado el día 27 de Julio de 2016, lo que ha tenido lugar.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la LJCA.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de este recurso la Orden de 7 de octubre de 2014, de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León por la que se modifican los contratos de concesión del servicio de inspección técnica de vehículos como consecuencia de las medidas a adoptar relativas a la composición y revisión de tarifas, comunicación telemática y archivo telemático.

A través de la resolución recurrida, en esencia, se modifican los contratos de concesión indicados en dos aspectos, por un lado, se reducen en un 20% lineal (de media) las tarifas, y, por otro, se elimina el sistema de revisión automática anual de estas conforme al IPC.

Por la parte demandante se pretende se declare la nulidad de dicha Orden en base a motivos formales, y, sustantivos. En cuanto a los primeros sostiene, en esencia, que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la adopción de la resolución impugnada ya que no se ha emitido, en la práctica, el preceptivo informe jurídico, no se han tenido en cuenta las alegaciones que en una segunda ocasión presentó, y, no le fue entregada cierta documentación cuyo conocimiento era necesario para articular su defensa. Y en cuanto a los segundos, que no es procedente la modificación introducida por la Administración por vulnerar la normativa de la Unión Europea conforme a la que solo es posible modificar la concesión cuanto dicha posibilidad está prevista de manera concreta y precisa y, en ningún caso, puede ser una modificación sustancial. También se vulnera la normativa nacional en materia de contratos por no haber razones de interés general para llevar a cabo la modificación al no haberse alterado las características del servicio prestado. Sostiene que la modificación operada debe conllevar la oportuna compensación ya que el que el beneficio de la concesionaria aumente entra dentro del principio de riesgo y ventura y no supone una ruptura del equilibrio económico financiero de la concesión. Y, subsidiariamente, mantiene que, en todo caso, la reducción del 20% en las tarifas debe aplicarse sobre el importe de estas actualizado conforme al IPC durante los años 2012, 2013, y 2014, y que es improcedente la privación del derecho que ostenta a la actualización de las tarifas.

Frente a dichas pretensiones la Administración Autonómica se ha opuesto solicitando la desestimación del recurso.

SEGUNDO.-La resolución de este recurso debe iniciarse destacando que la mayoría de las cuestiones planteadas en la demanda de autos han sido ya analizadas por la Sentencia de esta Sala y Sección de 15 de marzo de 2016 , sentencia nº 411, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1436/2014 , en el que se impugnaba la misma Orden que en este recurso a instancia de la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León (AECYL-ITV).

Razones de seguridad jurídica y unidad de criterio obligan a estar en esta sentencia a lo resuelto en aquella.

Se decía en dicha sentencia y se reitera ahora que la resolución del litigio ha de comenzar por enmarcar el régimen jurídico vigente para las concesiones en que se presta la Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León que está constituido por la Orden EYE/2/2004, de 8 de enero, por la que se fija el plazo de las concesiones, y se define el régimen jurídico general de las misma.

En la exposición de motivos de esta Orden se precisa:'El Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio (RCL 2000, 1405), de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, declara, en su artículo 7.2 , que la ejecución de las inspecciones ITV podrá efectuarse por las Comunidades Autónomas o Administración competente directamente o a través de sociedades de economía mixta, o por particulares y que, salvo que la ejecución se lleve a cabo directamente por las Comunidades Autónomas o Administración competente, precisará de la previa autorización. Ésta se deberá otorgar siempre que el titular justifique el cumplimiento de los requisitos técnicos que se determinen.

No obstante, en su disposición transitoria, prevé que las condiciones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, existente a la entrada en vigor del Real Decreto- ley, habilitarán a sus titulares para seguir prestando el servicio sin necesidad de nueva autorización.

De conformidad con lo previsto en este Real Decreto-ley se ha publicado la Orden ITC/548/2003, de 29 de abril, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, de la Consejería de Economía y Hacienda y se regularizará la gestión del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, durante el período transitorio definido en el Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones.

El Real Decreto 833/2003, de 27 de junio (RCL 2003, 1773), por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad, establece las condiciones que deben tener estas estaciones para poder ser autorizadas.

En su disposición transitoria segunda, establece que las Comunidades Autónomas que hayan exigido el pago de un canon, periódico o no, por el otorgamiento de títulos habilitantes para la prestación de servicios de ITV adjudicados por concursos convocados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio , que estuvieran vinculadas a un ámbito territorial determinado, podrán fijar plazos dentro de los cuales quedará limitado el otorgamiento de autorizaciones para la prestación del servicio de ITV. Establece, así mismo, que las Comunidades Autónomas que aún no hubiesen fijado este plazo, deberán hacerlo en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del Decreto-ley.

De acuerdo con los contratos de concesión existentes y teniendo en cuenta lo previsto en la Orden ICT/548/2003, de 29 de abril, la fecha de limitación para el otorgamiento de nuevas autorizaciones en régimen de libre concurrencia, para que se sigan respetando las condiciones de reciprocidad de prestaciones de los actuales contratos, es la de 30 de diciembre de 2029'.

De aquí se desprende que el régimen de prestación de servicios -frente a otras Comunidades autónomas en que basta la autorización administrativa- en el ámbito de Castilla y León subsiste un régimen de gestión indirecta, propio de un servicio público, confiriendo un amplio plazo de vigencia de dichas concesiones que es hasta el 30 de diciembre de 2029, en cuyo momento revertirán a la Administración la concesión.

De esta forma, es desde esta perspectiva desde la que se ha de analizar la modificación contractual de las tarifas que se perciben por los concesionarios por la prestación de servicios, con arreglo a los principios de contratación que rigen en la materia.

También se parte en la citada sentencia de que el régimen vigente en el momento de concertare los contratos que nos ocupan es el previsto en el artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 , Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, que contempla el ejercicio de la 'potestas variandi' que corresponde a la Administración, y las compensaciones que, en su caso, derivaban para el contratista, estableciendo en sus apartados uno y dos lo siguiente: 'La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios. Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél'.

Y que este precepto es objeto de desarrollo por el artículo 221 del Reglamento General de Contratos del Estado , aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, el cual establece: 'La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél.

En el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto del desarrollo del servicio no tengan trascendencia económica, el empresario no podrá deducir reclamaciones por razón de los referidos acuerdos.

La modificación del contrato deberá ser acordada por el órgano de contratación competente, previa autorización del Consejo de Ministros, en los casos a que se refiere el artículo 21 de este Reglamento'.

Y concluíamos que en aquella legislación vigente respecto a los contratos que nos ocupan se partía de que los contratos participan de los principios de precio cierto y de riesgo y ventura siendo exponente de lo afirmado lo que se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 12-6-1995, rec. 2399/1991 , en la cual se expresa:'TERCERO.- Conforme dispone el artículo 1258 del Código Civil , los contratos obligan no solo a lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

La Ley de contratos del Estado, respecto del contrato de obras, establece en su artículo 46 que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, teniendo derecho según el artículo 47 al abono de la obra que realmente ejecute y ya respecto del contrato de gestión de servicios públicos, como lo es el aquí cuestionado, el artículo 74 preceptúa que la Administración podrá modificar, por razón de interés público las características del servicio contratado y deberá la Administración compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio, los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquel'.

Y continuábamos diciendo que no obstante, y aparte de las compensaciones que corresponden al empresario por el ejercicio de la 'potestas variandi', se ha de entender que en determinadas circunstancias procede el mantenimiento del equilibrio financiero del contrato, por la aplicación de la teoría de la imprevisión o riesgo imprevisible, que tiende a configurar dicho equilibrio en relación con los elementos iniciales tenidos en cuenta al momento de la formalización del contrato, en consideración al cual se configuraron las prestaciones iniciales con un determinado contenido. Son estas condiciones las tenidas en cuenta para realizar la contratación -'rebus sic stantibus'-, las que presidieron la base económica del contrato, por lo que su alteración imprevista ulterior conlleva la ruptura de la ecuación financiera del contrato. La ruptura de esta ecuación, que puede ser acogida por la teoría de la imprevisión, ha jugado en el presente caso en contra de los contratistas, por las propias circunstancias existentes, que han llevado a que, frente a lo que ocurre habitualmente, los concesionarios de las estaciones de servicios, en lugar de pérdidas ante dicha ruptura pueden haber obtenido un beneficio no previsto al momento inicial de formulación de los correspondientes contratos.

De esta forma, por la aplicación de esta teoría existe una modulación al principio de riesgo y ventura del contratista, si bien toda la jurisprudencia analizada opera en beneficio del contratista, que obtiene unas condiciones más onerosas por el devenir de la relación contractual, y lo que se ha de analizar es si por su aplicación se puede operar un restablecimiento del equilibrio patrimonial, que en este caso jugaría en contra de los contratistas, que han obtenido un beneficio no ordinario, por circunstancias sobrevenidas no previstas al momento de concertarse los contratos.

Como exponente de esta jurisprudencia se ha de decir que, como señala la sentencia del TS de 30 de abril de 1999 , el principio de riesgo y ventura del contratista ha sido interpretado en el sentido de que el contratista asume el riesgo de poder obtener una ganancia mayor o menor (o incluso perder) cuando sus cálculos están mal hechos o no responden a las circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato. De ello se infiere que el contratista, al contratar con la Administración, asume el riesgo derivado de las contingencias que puedan sobrevenir en su ejecución. No obstante, la jurisprudencia viene reconociendo la derogación del principio de riesgo y ventura del contratista en virtud de la aplicación de los principios 'rebus sic stantibus', el enriquecimiento injusto y del riesgo imprevisible. Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003 afirma que la doctrina del riesgo imprevisible, conectada a la de la cláusula 'rebus sic stantibus', exige que, como consecuencia de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de celebrarse el contrato, se alteren sustancialmente las condiciones de ejecución del mismo, de manera que la prestación pactada resulte mucho más onerosa para una de las partes de lo que inicialmente había podido preverse, lo que permite la rescisión del contrato o, en su caso, la indemnización de ese mayor coste, que no debe ser asumido por la parte a quien el suceso o acontecimiento imprevisible ha perjudicado. En el mismo sentido la sentencia de 19 de enero de 1998 expresa que cuando por concurrir otros hechos que escapan a las previsiones normativas establecidas al efecto, se produce con ello en la relación jurídico-contractual que vincula a las partes, un desequilibrio económico de tal entidad y naturaleza, que el cumplimiento por el contratista de sus obligaciones derivadas de ella, sea excesivamente oneroso para el mismo, el cual razonablemente no pudo prever, incluso empleando una diligencia fuera de las normas en este tipo de contrataciones, entonces y en este último supuesto ha de acudirse a la aplicación de la doctrina de 'riesgo razonablemente imprevisible' como medio extraordinario, como extraordinarias son sus causas, para restablecer el equilibrio económico del contrato.

De la misma forma, la sentencia de 30 de abril del 2001 acude a la cláusula 'rebus sic stantibus' o riesgo imprevisible, para el restablecimiento del equilibrio financiero del contratista cuando en las vicisitudes de la contratación concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste.

En general la más clara formulación de esta doctrina dimana de la regulación contenida en los artículos 126 y 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , en cuya aplicación la sentencia del Tribunal Supremo de veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve, recurso de Casación núm. 4547/1993 , expresa:

'b) Tampoco resulta acreditada, en el caso examinado, la vulneración de los artículos 126 y 129 del citado Reglamento, porque en el artículo 126 se establecen los principios de ordenación jurídica de la concesión que tiene como principio básico que el servicio concedido seguirá ostentando la calificación de servicio público de la Corporación local, diferenciándose el servicio objeto de la misma y la retribución económica del concesionario, cuyo equilibrio, a tenor de las bases que hubieren servido para su otorgamiento, deberá mantenerse, en todo caso, en función de la necesaria amortización durante el plazo de concesión del coste del establecimiento que se hubiere satisfecho, así como de los gastos de explotación y normal beneficio industrial y el artículo 129, al establecer que el concesionario ha de percibir como retribución las Contribuciones especiales, las tasas a cargo de los usuarios y podrá consistir la retribución en subvenciones a cargo de la Corporación, calculándose de modo que permita mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el coste del establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal del beneficio industrial'.

Y añade dicha sentencia:

'La doctrina expuesta tiene perfecto encaje en nuestro Derecho positivo municipal, en el que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 [artículos 126.2 b ), 127.2.2 , 128.2.2 y 152.3] acoge la concepción amplia del principio de la teoría del equilibrio financiero de la concesión administrativa, comprensivo tanto del hecho del príncipe [apartado a)], como de la teoría de la imprevisión [en el apartado b )], destacando el artículo 129.4 la naturaleza de principio excepcional reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 13 de enero de 1958 [RJ 1958431 ], 24 de noviembre de 1962 [RJ 19624569 ], 1 , 8 y 13 de abril , 22 de octubre y 23 de noviembre de 1981 [ RJ 19811808, RJ 19811826, RJ 19811840, RJ 19814617 y RJ 19815295], 5 de marzo y 14 de octubre de 1982 [RJ 19821666 y RJ 19826374] y 9 de octubre de 1987 [RJ 19878326], entre otras).

También ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, así en Sentencias de 6 de junio de 1975 (RJ 19753330 ), 11 de julio de 1978 , 23 de diciembre de 1980 (RJ 19805130 ), 23 de noviembre de 1981 (RJ 19815295 ), 5 de marzo de 1982 (RJ 19821666 ), 1 de marzo de 1983 (RJ 19831352 ), 3 de enero de 1985 (RJ 1985 2589 ), 11 de junio de 1986 (RJ 19866768 ) y 22 de febrero de 1988 (RJ 19881381), el mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones administrativas como un principio básico de toda figura concesional, amparado en las previsiones contenidas en los artículos 116.3 , 127.2.2 a ) y b ), 128.3.2 , 129.3 y 5 y 152 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , siendo nulas aquellas cláusulas que establecieran la irrevisibilidad de las retribuciones de los concesionarios durante el transcurso de la concesión, ya que la revisión de tarifas no es una potestad de la Administración, sino un deber de la misma para mantener, en todo caso, el equilibrio económico, sin que en la cuestión examinada se haya producido la ruptura de tal principio. En todo caso, la concesión no puede subsistir, siendo de tener en cuenta la eficacia obligatoria de lo pactado que consagran los artículos 1257 y 1258 del Código Civil , de aplicación supletoria en materia de contratación administrativa y que da verdadera carta de naturaleza al principio «pacta sunt servanda» de general aplicación a este ámbito, como ha recordado este Tribunal en Sentencias, entre otras, de 25 de enero , 10 de febrero de 1982 (RJ 198216 y RJ 1982955), 3 de julio de 1984 (RJ 19844658 ) y 11 de junio de 1986 (RJ 19866768) y en la cuestión examinada, no se realiza, en la sentencia recurrida, una interpretación contraria al alcance y contenido del artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de los restantes preceptos (116, 126 y 129 del mismo Reglamento, citados como infringidos)'.

Y la sentencia de 2 de diciembre de 1988 expresa lo siguiente:

'Puesto que el párrafo introductorio del citado art. 19 hace una expresa remisión al principio tradicional del «riesgo y ventura», será de recordar que dicho principio - art. 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales - así como la regla de la inalterabilidad de los contratos -art. 51 del mismo Reglamento- sufren importantísimas atenuaciones en el campo de la concesión de servicios públicos. La doctrina y la jurisprudencia francesas, frecuentemente citadas a este respecto por esta Sala -así, Sentencias de 24 de abril de 1985 (RJ 19852229 ) y 20 de diciembre de 1986 (RJ 19871175)-, han venido destacando que, ante todo, aquella concesión está dominada por un criterio fundamental: mantener la continuidad de la prestación del servicio público.

Y así, cuando no se sostiene «la honesta equivalencia entre lo que se da al concesionario y lo que se le exige», para evitar el abandono de la concesión o el deterioro del servicio, será preciso restablecer el equilibrio financiero de la concesión. Con ello la concepción de la rigidez del contrato -o del pliego de condiciones- ha sido sustituida por la de la flexibilidad del contrato. Es además una exigencia de la lealtad y buena fe que deben inspirar con especial intensidad las relaciones de colaboración entre la Administración y el concesionario.

En definitiva, el interés público de la continuidad del servicio prevalece sobre la doctrina clásica de la inalterabilidad del contrato. No deja de ser sintomático que, en lo que ahora importa, haya sido el Reglamento de «Servicios» el que haya consagrado claramente esta flexibilización del contrato - arts. 126.2.b ), 127.2.2 º y 128.3.2º- frente a la inalterabilidad que le atribuye el Reglamento de «Contratación » -art. 51-'.

Y concluíamos que estas consideraciones y la jurisprudencia mayoritariamente citada tienen como base normativa fundamental lo establecido en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, mas esta teoría de la imprevisión, que es corolario del mantenimiento del equilibrio financiero se ha erigido en nuestro ordenamiento jurídico como un principio general, de lo que es expresiva la jurisprudencia que ha sido citada en primer lugar. Y que aunque solo se ha aplicado esta doctrina en relación con la ruptura del equilibrio financiero operando en favor del contratista, no puede dejar de considerarse que ha de operar también a favor de la Administración, que representa el interés general, y por lo tanto de los usuarios del servicio, pues ha de tenerse en cuenta que lo que normalmente acontece es que se ha producido una ruptura del equilibrio financiero que ha perjudicado a la contratista del servicio a consecuencia de situaciones económicas desfavorables, mas si por un alteración de las circunstancias que presidieron la celebración del contrato dicha alteración se produjera, de una forma desproporcionada, a su favor, con ruptura del equilibrio financiero en perjuicio de los usuarios del servicio, ha de entenderse que también podrá producirse una modificación contractual por la Administración que tendiera a reestructurar dicho equilibrio inicial, siempre que permita a los concesionarios mantener un beneficio razonable que haga viable la continuidad del contrato.

TERCERO.-Por lo tanto, y haciendo aplicación de lo declarado en la anterior sentencia, no cabe estimar que la modificación de las concesiones llevada a cabo por la Administración sea contraria al derecho europeo o al derecho estatal en materia de contratos, pues estamos ante el ejercicio de una potestad basada en la necesidad del mantenimiento del equilibrio económico financiero del contrato que por las circunstancias que se plasman en los diversos informes obrantes en el expediente administrativo se ha visto alterado y roto, aunque en esta ocasión, contrariamente a lo que ocurre en otros supuestos, dicha ruptura haya tenido lugar en beneficio del concesionario.

En el supuesto de hecho que nos ocupa, como se razona en la sentencia nº 411, dictada en el recurso nº 1436/2014 , se ha de llegar a la conclusión de que las bases y previsiones del contrato ha sufrido una profunda alteración -no previstas al momento en que el marco obligatorio de los contratos quedó definitivamente establecido tras las modificaciones que tuvieron lugar para adaptarlo a la nueva normativa con la Orden EYE/2/2004, de 8 de enero-. Esta alteración de las bases contractuales inicialmente previstas se pone de relieve, entre otros documentos que pudieran citarse, en el informe económico elaborado por D. Jose Daniel -folios 3 a 42 del expediente administrativo- y en múltiples pasajes del informe del Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial en el que se informan las diversas alegaciones de las entidades concesionarias -folio 1588 del expediente administrativo- que se incorporan a la resolución recurrida, como consta a la página 28 de la misma.

En el informe del Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial se expresa como a tenor del estudio económico-administrativo sobre la explotación del servicio público de ITV de Castilla y León, elaborado conforme al artículo 210 del Reglamento de la Ley de Contratos del Estado , se establecía una rentabilidad prevista del 13,039 de los ingresos ante de impuestos. También en el estudio económico financiero que sirvió de base a la licitación para la explotación de las estaciones que eran propiedad de la Junta de Castilla y León elaborado en el año 1991, en forma análoga al concurso de 1988, se preveía un beneficio del 13 por ciento.

Dicha previsión de beneficios se ha visto ampliamente superada al haberse llegado a un beneficio sobre ingresos del 50 por ciento.

Ha de tenerse en cuenta que conforme al artículo 68 del Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos del Estado, el beneficio industrial era del 6 por ciento, que aun referido al proyecto de ejecución material de la contratación de obras, puede servir de criterio orientador para el supuesto que es objeto de análisis. Y el artículo 129.3 del tan citado Decreto de 17 de junio 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , establecía que'El concesionario percibirá, como retribución: '3. En todo caso, la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial'.

De conformidad con ello el margen normal de beneficio industrial se calculó en los estudios económico administrativos que sirvieron de base a la licitación en el 13 por ciento de la facturación, por ello al haberse superado tan ampliamente dicho beneficio, ha de entenderse que se han alterado las bases en torno a las cuales se efectuó la previsión contractual, por lo que la Administración -como ha ocurrido en el presente caso- se ha encontrado facultada para la modificación de las tarifas, pudiendo adoptar las resoluciones que tiendan al mantenimiento del equilibrio contractual que se había visto alterado.

Ha de tenerse en cuenta que este desequilibrio se ha producido en gran medida como consecuencia de factores hasta cierto punto imprevisibles -lo que abona la aplicación de la teoría del riesgo imprevisible- como ha sido el gran envejecimiento del parque automovilístico, fruto de la crisis económica existente, lo que ha incrementado el número de vehículos respecto a la que es necesario efectuar las inspecciones técnicas. Este incremento del número de las inspecciones se recoge en el propio informe aportado por ITEVELESA en el expediente administrativo, informe de Dña. Milagros , pág. 34 del mismo, a los folios 1243 y siguientes del expediente administrativo del que deriva que las inspección de seguridad previstas en el informe de la Junta de 1989, ascienden el año 2011 a más del triple de las previstas, aparte de la realización de inspecciones no previstas como las del control de emisiones y ciclomotores.

Finalmente ha de tenerse en cuenta que nos encontramos ante un sistema de prestación de servicios que hace de recepción obligatoria la inspección a través de la concesionaria, y con una duración de las concesiones por un plazo muy dilatado de tiempo, hasta el año 2029, frente a otros sistemas abiertos en que es posible la apertura de estaciones de ITV bajo el régimen de autorización que puede introducir un elemento de competencia entre las distintas entidades prestadora del servicio. Ante esta situación, una vez que se encuentra constatado que el coste de la apertura de nuevas instalaciones que justificó las tarifas anteriormente vigentes, concediendo en contraprestación un dilatado período de tiempo para la prestación de servicios, ya se encuentra amortizado, es obvio que al encontrarnos ante un régimen de servicio público en el sentido prístino del concepto, a través de una gestión indirecta, todo ello justifica las potestades de la Administración adoptando la modificación oportuna de tarifas para mantener el equilibrio financiero de la prestación.

Por todo ello, en lo atinente al régimen de fijación de tarifas el acuerdo recurrido es ajustado a Derecho, procediendo desestimar los motivos de impugnación que se refieren al mismo.

CUARTO.-También se postula en la demanda la declaración de nulidad de la modificación contractual realizada respecto a la forma en que venía operando hasta el momento actual la revisión de tarifas conforme al IPC.

La modificación efectuada se contiene en el apartado 4 de la parte dispositiva de la resolución recurrida que expresa:'La revisión o actualización de tarifas podrá ser efectuada en el mes de diciembre de cada año por la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica previa solicitud razonada por parte de las empresas concesionarias, que presentarán un estudio económico justificativo de la propuesta, con el objeto de mantener el equilibrio económico financiero original de los contratos de concesión, en la consideración detallada de unos ingresos, gastos e inversiones con un beneficio razonable y coherente por la prestación del servicio, los contratos firmados y el interés general'.

Pues bien, respecto de esta cuestión también debe estarse a lo que se resolvió en la sentencia nº 411, en la que se dice '...frente a lo que ocurre respecto a las causas precedentemente analizadas, esta modificación no encuentra justificación en ninguna circunstancia, a no ser las prerrogativas generales de la Administración en ejercicio de su 'potestas variandi' de los contratos, que nunca puede llegar a amparar sin habilitación legal expresa una modificación unilateral de tal entidad de los contratos, que pugna con el principio de inalterabilidad de los mismos, fruto del principio también vigente de 'pacta sunt servanda' y que dejaría el cumplimiento del contrato al arbitrio de una de las partes.

Ha de tenerse en cuenta que la obligatoriedad de la aplicación del régimen legal contractual precedente sobre revisión de precios ya ha tenido diversos pronunciamientos de la Sala, como es el que se produjo en la sentencia de 24 de febrero de 2015, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 466/2013 , que es proseguida por otras como es la de 22 de diciembre de 2015 .

En dicha sentencia se razonaba que conforme al régimen vigente, que dimanaba de la Ley de Contratos de 1965, tenía que existir previsión expresa en las cláusulas contractuales de aplicación para la exigibilidad de la revisión de precios.

Como se decía en el fundamento de derecho 3.º de aquellas sentencias existe una expresa previsión normativa, para la obligatoriedad de la revisión de precios que deriva de lo establecido en la ORDEN de 7 de enero de 1991, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, y se aprueban las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos, tales previsiones de la referida Orden, exposición de motivos y artículo 1, ya se han recogido en el precedente fundamento de derecho primero de esta sentencia y se da por reproducido, de lo que se deriva conforme al artículo 1 de dicha orden que existía una revisión de precios de carácter anual conforme a la variación del IPC.

El contrato de 12 de septiembre de 1994 aplicable a las concesiones que surgieron de la prestación en régimen de gestión indirecta de los servicios que eran prestados con anterioridad directamente por la Administración, y que se otorgan a los concesionarios para su gestión en régimen indirecto, se remite también, en su cláusula 4ª, al régimen previsto en el Decreto antes transcrito.

De esta forma no existe ninguna duda de que existe una expresa previsión tanto en las normas que establecen el marco obligatorio de la prestación de servicios de ITV, como en el contrato anteriormente referido, a la obligatoriedad de que se proceda a la revisión de precios.

Pues bien, el mantenimiento del equilibrio financiero, o la inadecuación de las fórmulas de revisión de precios que se razonan en la orden impugnada, no justifican que por acto unilateral de la administración, no normativo, pueda procederse a la supresión de las cláusulas sobre revisión de precios preexistentes, teniendo además en cuenta que la cláusula de revisión aprobada, objeto de recurso, no garantiza la procedencia de la revisión, que se configura más como una facultad discrecional de la Administración que como una potestad reglada.

En este concreto aspecto la demanda deberá ser parcialmente estimada, anulando el apartado 4º.1 de la parte dispositiva de dicha resolución recurrida'.

Por lo expuesto la demanda en este punto habrá de ser estimada.

QUINTO.-Resta por analizar los motivos formales opuestos por la parte actora en este recurso.

En primer lugar se alega la omisión de un trámite esencial del procedimiento cual es la emisión del preceptivo informe jurídico, ya que el emitido lo fue sin que la asesoría jurídica tuviera a su disposición los contratos.

Esta alegación no merece favorable acogida. La falta de remisión de los contratos no invalida el informe jurídico emitido por la Asesoría jurídica, de hecho, la parte recurrente no concreta en qué medida o aspecto influye el no tener los contratos a la vista, para la emisión del informe. La falta de remisión de estos a la asesoría no implica falta de conocimiento suficiente de su contenido, el cual puede obtenerse a través de los demás informes obrantes en el expediente y que sí figuran estuvieron a disposición de la asesoría jurídica, como el elaborado por el Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial, en el que se detallan los aspectos de las concesiones a modificar. Por otro lado, debemos reparar en que no se denuncia la existencia de errores en cuanto a lo expuesto en los diversos informes emitidos en relación con el contenido de las concesiones. La parte actora se limita a manifestar que sin los contratos es imposible que la asesoría jurídica haya emitido un juicio de valor adecuado, pero lo cierto es que de lo obrante en el expediente administrativo podemos concluir que aunque los contratos no fueron remitidos su contenido era conocido por la asesoría, ya que por la misma únicamente se pone de manifiesto que deberá velarse por la corrección en la indicación de la fecha de las concesiones y numero de las clausulas a modificar.

Se dice en la demanda que el contenido de las concesiones era distinto por lo que si la pretensión de la modificación era unificarlas, es imprescindible que la asesoría jurídica tenga su contenido a la vista. Sin embargo lo cierto es que no se justifica en qué medida esta alegada diversidad de contenido tiene relevancia en cuanto a los aspectos jurídicos que debía valorar el informe de la asesoría que, por lo demás y como ya hemos resaltado más arriba, conoce del contenido necesario para emitir su juicio no solo a través del informe del Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial, sino por la emisión de un previo informe en anterior procedimiento caducado.

El segundo defecto de carácter formal alegado en la demanda es la indefensión causada al recurrente en la tramitación del procedimiento por no haber recibido respuesta a parte de las alegaciones formuladas en el expediente administrativo y por no haber tenido acceso a toda la documentación que solicitó.

Sin perjuicio de señalar que todas las alegaciones depuestas por la parte en el expediente administrativo encuentran, en mayor o menor medida, oportuna contestación en la resolución que aquí se recurre, no cabe desconocer que respecto de la denominada incongruencia omisiva, es significativa la Sentencia del Tribunal Constitucional 146/2004, de 13 de septiembre , si bien se refiere a las sentencias y no a las resoluciones administrativas, según la cual:'...en la reciente STC 83/2004, de 10 de mayo , recordábamos que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo , ha definido el vicio de incongruencia omisiva o ex silentio como un 'desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido' ( SSTC 136/1998, de 29 de junio , y 29/1999, de 8 de marzo ), que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación 'sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal' ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre , y 5/2001, de 15 de enero ). La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando 'el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales' ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ).

Desde estas consideraciones se extrae fácilmente la conclusión de que la desestimación, aún tácita, de las pretensiones deducidas por la parte da cumplimiento al deber de resolver aun cuando no se hayan examinado una a una todas las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión sino en su consideración global o de conjunto.

Y en cuanto a la falta de remisión de determinados documentos debe reiterarse lo mismo ya que no se concreta en qué medida estos eran necesarios a la parte para articular su defensa. Al margen de que los documentos solicitados debieran o no considerarse parte integrante del expediente administrativo, ahora, en trámite de recurso, lo que debe analizarse es si su falta de entrega ha causado indefensión a la parte y esto es lo que no resulta en las actuaciones ya que, como se ha se ha dicho, no se aprecia en qué medida la no entrega de los documentos referidos -anterior informe emitido en el expediente caducado y personaciones de los accionistas- han afectado a las posibilidades de defensa de la recurrente.

En definitiva las infracciones denunciadas no son determinantes de nulidad de pleno Derecho de todo el procedimiento, sino, a lo sumo, constitutivas de una causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que despliega sus efectos a partir de momento en que se produjo. Y es que no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido en los términos del artículo 62.1.e). Sobre el alcance de infracciones como la que nos ocupa se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sentencia de 16-11-2006 (Rec. 1860/2004 ) que cita la de 11-7-2003 (recurso de casación para la unificación de doctrina número 7983/1999), en la que se dijo lo siguiente: 'La falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación del acto en aquéllos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa. Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ( STS de 13 de octubre de 2000 -recurso de casación 5697/1995 ), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJ-PAC . Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992 , que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste dé lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello'.

Y en este caso no cabe apreciar que se haya causado indefensión a la recurrente pues se le dio el trámite de audiencia, recibió respuesta a la mayoría de sus alegaciones y fue dictada una resolución debidamente motivada que ha recurrido en sede contencioso-administrativa pudiendo realizar todas las alegaciones que ha estimado oportunas y proponer las pruebas pertinentes sin que se aprecie que la falta de contestación precisa a determinadas alegaciones, o de traslado de unos documentos, haya minorado en modo alguno sus posibilidades de defensa.

ÚLTIMO.-En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado parcialmente el recurso no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, en lo relativo al apartado 4º.1 de la parte dispositiva de dicha resolución recurrida, que se anula, desestimándolo en todos los demás motivos, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución cabe interponerse el recurso de casación de cumplirse las previsiones de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, que se presentará ante la Sala en plazo de 30 días.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Valladolid, de lo que yo, la Letrada de Sala de la Administración de Justicia, doy fe.