Sentencia Administrativo Nº 1187/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 273/2015 de 29 de Julio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección primera

VALLADOLID C/ Angustias s/n

SENTENCIA: 01187/2016

Equipo/usuario: LPZ

N.I.G:47186 33 3 2015 0002594

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000273 /2015 LP

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.ASOCIACION DE ENTIDADES PARA LA INSPECCIÓN TECNICA DE VEHICULOS DE CYL (AECYL-IT

ABOGADOCLARA ALCARAZ TORRES

PROCURADORD./Dª. MARIA CRISTINA GOICOECHEA TORRES

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

ABOGADOLETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA N.º 1187

ILMOS. SRES.

PRESIDENTA DE LA SALA:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, veintinueve de julio de dos mil dieciséis.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso- administrativo n.º 273/2015, interpuesto por la Procuradora Sra. Goicoechea Torres, en representación de la ASOCIACIÓN DE ENTIDADES PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN (AECYL-ITV), siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la Resolución de 15 de diciembre de 2014 de la Viceconsejería de Política Económica, empresa y empleo por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la entidad ahora recurrente contra la resolución de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica de 10 de abril de 2014 por la que se mantienen para el año 2014 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de ITV, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO.- Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y que se reconozca el derecho de los concesionarios del Servicio de ITV de Castilla y León a la actualización de las tarifas a percibir para el año 2014.

TERCERO.- La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO.- Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO.- Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se ha llevado a cabo el día 27 de julio de 2016.

Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS.

Fundamentos

PRIMERO.- Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la Resolución de 15 de diciembre de 2014 de la Viceconsejería de Política Económica, empresa y empleo por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la entidad ahora recurrente contra la resolución de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica de 10 de abril de 2014 por la que se mantienen para el año 2014 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de ITV.

Sobre las cuestiones planteadas en este proceso es determinante la solución a la que se llegó en nuestra sentencia de 22 de diciembre de 2015, dictada en el recurso 1331/2014 , en el que se impugnaba la misma resolución originaria que en este recurso a instancia del GRUPO ITEVELESA S.L. Dicha sentencia, que constituye obviamente un 'prius' lógico para la resolución del presente procedimiento, anula el acto recurrido.

Además también constituyen antecedente de esta sentencia las dictadas en el recurso nº 466/2013, de 24 de febrero de 2015 y en el recurso nº 15/2014 de 14 de diciembre de 2015 , en los que se impugnaban, por la misma asociación recurrente, resoluciones de idéntico contenido a las que constituyen el objeto de este recurso pero referidas a las tarifas de 2012, la primera de ellas, y a las de 2013, la segunda. En ambas sentencias se anulan los actos administrativos recurridos y se desestiman las pretensiones del reconocimiento de derechos y plena jurisdicción en el sentido que se expresaba en sus fundamentos de derecho quinto y séptimo (en la segunda) 'no se dan los presupuestos que son requeridos para el reconocimiento de derechos a las entidades concesionarias -que nada particularmente han instado sobre ello- por lo que estas entidades deberán proceder individualmente -con el presupuesto de la declaración de nulidad del acto recurrido en este procedimiento- a solicitar a la Administración lo pertinente sobre los perjuicios sufridos ante la falta de revisión de las tarifas; siendo ulteriormente las resoluciones que se adopten susceptibles de fiscalización jurisdiccional'.

Partiendo de las consideraciones precedentes se ha de decir que la fundamentación de las sentencias referidas da respuesta a todas las cuestiones que se plantean en este procedimiento desde la perspectiva anulatoria, en cuanto que lo que se analizaba es si la negación del derecho a la revisión de tarifas por la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos era ajustado a derecho ya que el acuerdo recurrido negaba que existiera derecho a la revisión de precios por parte de las entidades concesionarias de dicho servicio.

SEGUNDO.- Los aspectos que se dilucidaban en la sentencia de 22 de diciembre de 2015, dictada en el recurso nº 1332/2014 , dan respuesta a las alegaciones de las partes, que son sustancialmente coincidentes con las cuestiones ahora planteadas. Así, se decía en dicha resolución que la argumentación esencial de la parte actora es que se cumplen con todos los requisitos que son exigidos para que opere la revisión de precios, conforme a la legislación aplicable al momento del origen del contrato, dimanando el derecho a la revisión de lo establecido en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 7 de enero de 1991, que modifica la redacción inicial del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, así como de lo establecido en el contrato de 1994, que otorga a los concesionarios el servicio que con anterioridad era prestado en régimen de gestión directa por la Administración, contrato este de 12 de septiembre de 1994. Alega también, con las particularidades que no es del caso enumerar, que la revisión de precios de las tarifas aplicadas se ha producido en todas las anualidades que han constituido la vida de la relación contractual por la que se rige la concesión de servicio público.

La Administración de la Comunidad Autónoma, siguiendo los razonamientos que se contienen en la resolución recurrida, considera que no existe un derecho a la revisión de precios, pues el hecho de que se exija literalmente en la normativa de aplicación la autorización de la Administración conlleva a reputar que no existe automatismo alguno en su aplicación.

Hemos, por lo tanto, de reproducir los argumentos que se daban en aquella sentencia, en la que se expresaba que se ha de comenzar por expresar que el régimen vigente en el momento de concertare el contrato de que dimana la presente 'litis' era el que derivaba de la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, en cuyos artículos 73 y 74 se regula lo atinente a la posible revisión de dichos contratos de gestión de servicios públicos en que se ubica la concesión que nos ocupa. El artículo 73, en su apartado primero , se expresa en los siguientes términos:

'El empresario tiene derecho a las prestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca'.

El artículo 74 se ocupa también de las compensaciones a percibir por el contratista, pero lo hace desde la perspectiva del ejercicio de la 'potestas variandi' que corresponde a la Administración, estableciendo en sus apartados uno y dos lo siguiente:

'La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél'.

Este último supuesto no es de aplicación al caso analizado en cuanto que el precepto se está refiriendo a la compensación a consecuencia de las modificaciones contractuales efectuadas por la Administración. No obstante lo cual se ha introducido su análisis para determinar el cuadro general aplicable a las revisiones de precios en el ámbito del contrato de gestión de servicios públicos con la Ley de Contratos de 1965.

De esta forma en el régimen vigente al momento de la aprobación del contrato que nos ocupa -sin perjuicio de otras posibilidades para posibilitar el mantenimiento financiero de la concesión, con gran arraigo en nuestro Derecho como es la que dimana del artículo 127.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , que lo prevé incluso con independencia de modificaciones contractuales realizadas por la Administración-, la revisión de precios -frente a lo que acontece en el régimen vigente y el que deriva de la Ley 13/1995- para su operatividad exigía que hubiera sido expresamente prevista en el pliego de condiciones o pactada. En aquella legislación -aquí aplicable- se partía del principio de que los contratos participan del principio de precio cierto y de riesgo y ventura.

Exponente de lo que se ha afirmado anteriormente es lo que al respecto se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 12-6- 1995, rec. 2399/1991 , en la cual se expresa lo siguiente:

'TERCERO.- Conforme dispone el artículo 1258 del Código Civil , los contratos obligan no solo a lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

La Ley de contratos del Estado, respecto del contrato de obras, establece en su artículo 46 que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, teniendo derecho según el artículo 47 al abono de la obra que realmente ejecute y ya respecto del contrato de gestión de servicios públicos, como lo es el aquí cuestionado, el artículo 74 preceptúa que la Administración podrá modificar, por razón de interés público las características del servicio contratado y deberá la Administración compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio, los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquel'.

TERCERO.- Fijado el régimen general aplicable ha de decirse que en el caso analizado existe una expresa previsión normativa, como es la que deriva de lo establecido en la ORDEN de 7 de enero de 1991, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, y se aprueban las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos. De la exposición de motivos de dicha Orden conviene resaltar lo siguiente:

'La Orden de 6 de julio de 1988, de desarrollo del Decreto 126/88, por la que se organiza el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, establece en el Artículo 16 las tarifas de aplicación a percibir por las empresas concesionarias y el sistema de revisión de las mismas.

Las tarifas establecidas por la disposición citada se han mantenido invariables desde 1988 como consecuencia de las dificultades inherentes al sistema de revisión previsto. En Este sentido las empresas concesionarias han solicitado, junto con la modificación del criterio de revisión en el sentido de que se ajuste la misma a la variación que experimente el Índice de Precios al Consumo, la actualización de las tarifas establecidas en el mencionado artículo 16'.

Y su artículo único dice así:

Artículo Único.- Se modifica el artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988 que queda redactado de la siguiente forma:

«La actualización de las tarifas será efectuada por aplicación del Índice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional, estableciendo la variación del mismo por periodos anuales, contados a partir del mes de octubre del año anterior hasta el mes de septiembre del año en que se considera. La variación del índice así determinada se aplicará a las tarifas hasta entonces en vigor, obteniéndose así las nuevas, que regirán durante el año que empieza el 1 de enero siguiente, previa autorización por la Dirección General de Economía».

El contrato de 12 de septiembre de 1994 aplicable a las concesiones que surgieron de los servicios que eran prestados directamente por la Administración, y que se otorgan a los concesionarios para su gestión en régimen indirecto, se remite también, en su cláusula 4ª, al régimen previsto en el Decreto antes transcrito.

De esta forma no existe ninguna duda de que hay una expresa previsión tanto en las normas que establecen el marco obligatorio de la prestación de servicios de ITV, como en el contrato anteriormente referido, a la obligatoriedad de que se proceda a la revisión de precios.

CUARTO.- Conforme a las premisas precedentes solo queda determinar cuál sea la interpretación a realizar de dicho precepto del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, modificado por la Orden de 7 de enero de 1991.

Pues bien, es del todo punto claro que la previsión de revisión de precios conforme al índice de precios al consumo está claramente establecida en dicha norma, la referencia que se hace en el precepto a la previa autorización por la Dirección General de Economía, no puede entenderse como que otorga a la Administración una suerte de potestad discrecional para proceder a la revisión. Por contra, se ha de entender que los elementos en base a los cuales se produce dicha autorización están perfectamente definidos -constatación de la evolución del 'Índice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional'-. Por ello, solo se trata de que la Administración compruebe la concurrencia de los reiterados requisitos, establecidos para la procedencia de la revisión, y dicte la resolución administrativa acordando lo procedente, pero esta resolución siempre ha de estar sujeta a los elementos reglados que presiden su adopción. Es por lo tanto una potestad reglada.

Lo que nunca puede entenderse, como se expresa en la contestación a la demanda -con cita del Real Decreto 1778/1994- es que nos encontramos ante una especie de autorización, que ha de referirse al ámbito de actuaciones en materia de intervención en la actividad de policía, para fiscalizar la actividad de los particulares previa comprobación de la Administración de su licitud. Esta es una perspectiva desenfocada, ya que dichas autorizaciones tiende a la fiscalización de actividades privadas de los particulares una vez que se constata su adecuación al ordenamiento jurídico. Sin embargo en el caso planteado se trata de la comprobación de que se dan los presupuestos para el ejercicio de un derecho en un marco de obligaciones recíprocas de carácter sinalagmático dado el marco contractual en el que han surgido.

A los precedentes razonamientos se ha de añadir que todos los ejercicios precedentes -como incluso se pone de relieve en el informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Empleo- se ha procedido a la actualización de las tarifas en la forma postulada por la Asociación recurrente, por lo que ante tan obvios precedentes tenidos en cuenta por la Administración no se ve razón alguna para que se haya procedido en los actos recurridos en sentido contrario.

El hecho de que se haya hecho referencia a la precedente orden de 7 de enero de 1991, que ha sido sustituida por la posterior Orden de 25 de septiembre de 2000, no puede hacernos llegar a una conclusión diferente a la precedentemente citada, pues de esta última resolución deriva un régimen similar a la precedente, al generar un incremento de tarifas que ha sido objeto de actualización posterior por la Administración, como dimana de todo el régimen jurídico precedentemente establecido.

QUINTO.- Por otro lado hemos de traer a colación lo que se expresaba en nuestra sentencia de 26 de junio de 2015, recurso 1712/2012 , sobre el carácter de la prueba pericial practicada en dicho procedimiento -cuya ratificación ha sido unidad al presente como prueba documental- para justificar la no revisión de precios de las tarifas vigentes. Sobre la expresada prueba pericial, en base al informe emitido por el perito D. Jaime -de cuya ratificación de carácter contradictorio, obra en autos la grabación digital-, y que llega a la conclusión de que no existe el derecho a la revisión de precios, decíamos en aquella sentencia que dicho informe parte de una perspectiva desenfocada en cuanto que viene a analizar cuál es el margen de beneficios existen al momento inicial en que opera la concesión, desde la consideración del año 1989, que era de la cifra de 13,08 % para analizar el existente en el año 2012 que llegaba en su opinión al 48,57 o 55,11%. Al respecto ha de decirse -sin necesidad de entrar en el análisis de las cuestiones planteadas por la parte actora en su escrito de conclusiones, sobre la indebida, a su juicio inadmisión del informe pericial propuesto por dicha parte en su escrito de proposición de prueba que pudiera haber desvirtuado las conclusiones del referido informe-que ciertamente la revisión de precios en la forma que ha sido configurada en los pliegos de condiciones y resoluciones precedentemente citadas se relaciona exclusivamente con la revisión de las tarifas en función de la variación del Índice de Precios al Consumo. La revisión de precios no puede jugar, por lo tanto, en la forma que se expresa en el informe aportado con la contestación a la demanda, ya que este sistema es contrario a lo establecido en la normativa de aplicación, y resoluciones por las que se rige el presente contrato que particularmente en lo relativo a la revisión de precios viene constituida, en la forma precedentemente, citada por la Orden de 6 de julio de 1988, modificado por la Orden de 7 de enero de 1991, así como por las resoluciones en las que efectivamente se efectuó la revisión de precios, en anualidades precedentes, conforme al índice de precios al consumo.

No se trata por lo tanto de reestablecer un equilibrio económico financiero en abstracto, conforme al margen de beneficios de la entidad actora, ya que este sistema pugna con las previsiones legales y contractuales antes referidas, ya que estas variaciones, aparte de encontrar posible justificación en alteraciones contractuales existentes -como pudiera ser la asunción de la prestación de servicios en estaciones inicialmente prestadas por la Administración-, entra dentro del principio de riesgo y ventura para el contratista inherente al régimen contractual de contratación administrativa.

Por ello antes que la aplicación del régimen contractual vigente, la aplicación de los criterios de la Administración entraría de lleno en una modificación del contrato, que como consta en autos ya se ha producido al momento vigente, pero cuyo análisis excede al ámbito propio del presente procedimiento, debiendo producirse en el concreto recurso en que se ha impugnado dicha modificación contractual.

De esta forma la expresada prueba pericial no resulta relevante a los efectos de poder deducir de la misma que no existe derecho a la revisión de precios.

SÉXTO.-Es así procedente la estimación de la demanda en la perspectiva de nulidad de los actos recurridos que es planteada por la Asociación recurrente, más en lo que respecta a la pretensión de reconocimiento de derechos de las entidades integradas en dicha Asociación -que asimismo se postula en el suplico- hemos de partir de la consideración de que ello desborda el ámbito del presente procedimiento en cuanto que no existe actividad administrativa alguna, ni pretensión ejercitada en dicha vía por cada una de las entidades integradas en la reiterada Asociación que nos permita reconocer concretos derechos en este ámbito o determinar las indemnizaciones pertinentes, por lo que solo se podría efectuar, como máximo, una abstracta declaración sobre la existencia de un derecho a obtener la actualización de tarifas, lo que en todo caso será una consecuencia de la declaración de nulidad.

Por ello es lo cierto que faltan todos los presupuestos para poder efectuar tal declaración sobre reconocimiento de Derechos, lo que también excedería el ámbito de la ejecución de sentencia, ya que ha de seguirse un procedimiento nuevo individual respecto a cada una de las concesionarias en que se concreten los perjuicios que cada una de ellas ha experimentado por la no revisión de las tarifas concesionales, para lo que ahora no existen ni los más mínimos datos para concretar tales pretensiones, y teniendo en cuenta que -dese los presupuestos exigidos para el ejercicio de acciones, aunque fuera por sustitución- incluso puede dudarse que en la presente 'litis' exista la necesaria autorización de las entidades agrupadas en la Asociación para que esta pueda ejercer pretensiones individuales declarativas de derechos de los concesionarios individuales.

Por todo ello, no se dan los presupuestos que son requeridos para el reconocimiento de derechos a las entidades concesionarias -que nada particularmente han instado sobre ello- por lo que estas entidades deberán proceder individualmente -con el presupuesto de la declaración de nulidad del acto recurrido en este procedimiento- a solicitar a la Administración lo pertinente sobre los perjuicios sufridos ante la falta de revisión de las tarifas; siendo ulteriormente las resoluciones que se adopten susceptibles de fiscalización jurisdiccional.

SÉPTIMO.- En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado parcialmente el recurso, no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra los acuerdos expresados en el encabezamiento y primer Fundamento de Derecho de esta resolución, anulando dichos acuerdos pornoser ajustado a derecho, y desestimándolo en cuanto a las demás pretensiones que deberán instarse individualmente ante la Administración por cada una de las entidades integradas en la Asociación, en la forma razonada en el precedente Fundamento de Derecho 7º, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución cabe la interposición de recurso de casación, que deberá cumplir las prescripciones legales de la LJCA, y que se preparará ante la Sala en plazo de 30 días.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Valladolid, de lo que yo, la Letrada de Sala de la Administración de Justicia, doy fe.