Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1193/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2165/2021 de 27 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.193/2022

Fecha de sentencia: 27/09/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 2165/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 13/09/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 2165/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1193/2022

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. Eduardo Calvo Rojas

D.ª María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

En Madrid, a 27 de septiembre de 2022.

Esta Sala ha visto por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2165/2021 interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, contra la sentencia de 4 de diciembre de 2020, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 138/2018.

Ha comparecido como parte recurrida la procuradora de los tribunales doña María Isabel Campillo García en nombre y representación de HIGH TECHNOLOGY MASTERBATCHES, SL., con la asistencia del Letrado don Ernesto Juan Martínez Roquette.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde.

Antecedentes

PRIMERO.El letrado de los servicios jurídicos de la Agencia de Innovación de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de diciembre de 2020 (rec. 138/2018) por la que se estimó el recurso interpuesto por 'High Technology Masterbatches SL' (en adelante HTM) contra la resolución de 5 de julio de 2017, dictada por el Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía por delegación del titular de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, que acordó el reintegro de todos los incentivos concedidos y abonados a dicha empresa por resolución de 29 de septiembre de 2006.

La resolución de 29 de septiembre de 2006 otorgó a HTM cuatro incentivos: un incentivo reembolsable de 600.000 €; un préstamo participativo Campus de 100.000 €; una bonificación de tipo de interés de 105.406,85 €; y otra bonificación de tipo de interés de 54.848,56 €.

SEGUNDO.Mediante Auto de 24 de noviembre de 2021 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 37.1 f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a fin de determinar, si para ser considerado incumplimiento determinante del reintegro de la subvención, es suficiente el incumplimiento de los términos y obligaciones económicas anudadas a la subvención, o requiere también justificar la afectación 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'.

TERCERO. La parte recurrente formalizó la interposición de su recurso de casación.

La sentencia recurrida parte de un error consistente en entender que el proyecto presentado a la Administración ha sido ejecutado en sus estrictos términos por el mero hecho de haberse producido la efectiva realización de la inversión subvencionada, pero sin tener en cuenta que para poder utilizar fondos públicos, la Administración concedente no sólo impuso la obligación de la ejecución del proyecto denominado 'Planta de fabricación de aditivos para la producción de films flexibles de polipropileno', sino también la esencial y determinante obligación de devolución en tiempo y forma de esos fondos públicos tomados a préstamo. Con esa interpretación el Tribunal a quo, obvia las condiciones propias que rigen este tipo de incentivos, en los que el componente de subvención se identifica con la mejora de las condiciones (sea cual sea la denominación otorgada) que se aplican a las condiciones de préstamo de los fondos públicos.

El objetivo de este tipo de operaciones se centra en poder poner a disposición de los beneficiarios (prestatarios), fondos públicos en unas condiciones más ventajosas que las que se encuentran en el mercado, de forma que la obtención de fondos para poder abordar el proyecto empresarial concreto no sea un obstáculo para su consecución. De esta forma, la Administración, a medida que va recuperando los fondos públicos tomados a préstamo por otros beneficiarios (a través del cumplimiento en tiempo y forma de las amortizaciones previamente determinadas por las distintas resoluciones de concesión), puede volver a disponer de fondos públicos para seguir otorgando incentivos a otros proyectos empresariales.

El préstamo concedido sin intereses solo se puede considerar subvención el importe que supone la diferencia entre el tipo de intereses que rigen en el mercado y el tipo de interés cero.

Los fondos públicos tomados a préstamo han de ser devueltos en el tiempo y forma previamente establecido en la resolución de concesión y en los documentos de formalización de dichas operaciones. Cuando se incumple la obligación principal del préstamo, que no es otra que la amortización en tiempo y forma del capital concedido, el negocio jurídico del que ha dispuesto la beneficiaria para la ejecución del proyecto deja de ser un incentivo en forma de préstamo.

Así pues, el art. 37.1. f) de la Ley 38/2003 recoge como causa de reintegro de subvenciones, el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario y los compromisos asumidos por éstos con la aceptación y concesión, siempre y cuanto estos incumplimientos afecten al modo en el que se van a conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión.

La existencia de determinados incumplimientos de las obligaciones impuestas por la Administración concedente a los beneficiarios de una actuación de fomento, inciden directamente en el modo en que el proyecto originariamente presentado a la Administración se ejecuta finalmente y su existencia supone de forma automática la acreditación de la concurrencia de una causa de reintegro de las establecidas en el artículo 31.1 f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS).

Tal y como se afirma en la propia sentencia, la beneficiaria dejó de atender a las amortizaciones de los incentivos reembolsables y de los préstamos participativos que se integraban en la conjunta actuación de fomento para la ejecución del proyecto. Ese incumplimiento supone per seque el proyecto ha sido ejecutado de forma radicalmente diferente a la presentada a la Administración para la concesión de los incentivos.

Tras el incumplimiento de la obligación de devolución de los fondos públicos tomados a préstamo, el proyecto ya no ha sido ejecutado en la forma originariamente planteada. Podrán haberse producido las inversiones planteadas y podrá haberse construido la planta en cuestión, pero el proyecto no se ha ejecutado en la forma originariamente planteada a la Administración. No es lo mismo financiar un proyecto a través de fondos públicos tomados a préstamo y que en última instancia hay que devolver una vez van cumpliéndose los plazos de amortización impuestos por la Administración prestamista, que ejecutar un proyecto a través de disposiciones públicas 'a fondo perdido', ya que en este último caso se está disponiendo de esos fondos sin la obligación de devolver.

En definitiva, mientras el proyecto originario, sólo requería la intervención de la Administración para adelantar los fondos necesarios para poder ejecutarlo, el incumplimiento de las obligaciones de devolución, ha hecho que la Administración haya financiado el proyecto como si de una subvención 'a fondo perdido' se tratara, ya que se estarían dando todos y cada uno de los requisitos exigidos en el artículo 2 de la LGS para calificar la actuación de la Administración como una subvención: entrega de fondos sin contraprestación, para el cumplimiento de un proyecto determinado, que tiene por objeto el fomento de una actividad de interés público.

La sentencia no ha tenido en cuenta la sustancial variación la forma de ejecutar el proyecto que lleva implícita la falta de cumplimiento de las amortizaciones de los fondos públicos tomados a préstamo que se han producido.

Se iba a ejecutar el proyecto sufragando inicialmente parte del proyecto incentivable mediante fondos públicos tomados a préstamo; pero esa transitoriedad se convirtió, en definitiva, cuando los fondos públicos tomados a préstamo no han sido finalmente devueltos a la Administración prestamista. De esta forma, lo que se iba a ejecutar con la ayuda de préstamos concedidos por una Administración en condiciones ventajosas respecto a las existentes en el mercado, se ha ejecutado con una financiación pública a modo de subvención a 'fondo perdido'. Dicho de otra forma, lo que implicaba un coste para la beneficiaria (amortizaciones de los fondos públicos tomados a préstamo) se ha convertido en una disposición de fondos públicos sin contraprestación

En definitiva, el incumplimiento de las amortizaciones de los fondos públicos tomados a préstamo por la beneficiaria, lleva implícita la modificación de las condiciones de ejecución del proyecto, suponiendo una clara vulneración de las obligaciones contraídas con la concesión de los incentivos que componen la subvención del proyecto y por ende la concurrencia de una causa de reintegro de las establecidas en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS.

El carácter modal de las actividades de fomento exige el estricto cumplimiento de todas las obligaciones impuestas con su concesión y su incumplimiento supone una causa de reintegro de las contempladas en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS.

Y en otras sentencias la sala de instancia ha considerado que la falta de amortización de los fondos públicos tomados a préstamo en actuaciones de fomento de una Administración se consideran un incumplimiento que lleva implícita la acreditación de la causa de reintegro contemplada en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS.

Por todo ello, considera que la interpretación sostenida por la Sentencia de 4 de diciembre de 2020 no se encuentra ajustada a Derecho, al no tener en cuenta que el trascendental hecho de no devolver los fondos públicos tomados a préstamo en las condiciones de amortización previamente establecidas, además de suponer un incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, lleva implícito la ejecución de un proyecto en unas condiciones radicalmente diferentes a las inicialmente tenidas en cuenta para la concesión de incentivos para la ejecución de la 'Planta de fabricación de aditivos para la producción de films flexibles de polipropileno'.

CUARTO. El representante legal de HTM se opone al recurso.

Considera que para que se pueda considerar que concurre la causa de reintegro prevista en el art. 37.1.f) de la LGS resulta esencial la plena justificación de que la obligación de compromiso que se repute incumplido afecte o se refiere 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'.

La finalidad y alcance de la expresión 'siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención' del art. 37.1.f) LGS, expresión que, a su juicio, delimita cualificadamente el supuesto de la concreta causa de reintegro que recoge.

La inclusión de este añadido impide apreciar la concurrencia de esta causa de reintegro ante el mero incumplimiento de cualquier obligación impuesta por la Administración concedente a una entidad colaboradora o a un beneficiario con motivo de la concesión de la subvención, pues solo cabe apreciarla cuando la obligación o compromiso incumplido afecte o se refiere 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamento la concesión de la subvención'.

Analiza si un cumplimiento tardío de los términos y obligaciones económicas de un incentivo reembolsable, concretamente su calendario de amortización, afecta o se refiere a la exigencia contenida en este motivo de reintegro.

El calendario de amortización de una ayuda reembolsable es una obligación económica completamente ajena 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'. El objetivo específico a conseguir, la actividad concreta a realizar, el proyecto particular a ejecutar o el comportamiento determinado a adoptar, que fundamente la concesión de una subvención puede estar modulado o sujeto en cuanto a su modo o forma de consecución, realización, ejecución o adopción por obligaciones y compromisos específicos, ya directamente establecidos en la resolución de concesión, ya en las bases reguladoras de la ayuda, ya asumidos como como compromisos por el beneficiario. Mas la obligación misma del reembolso de un incentivo reembolsable, y en particular el cumplimiento de su calendario de amortización, en nada puede afectar o modular aquel objetivo, actividad, proyecto o comportamiento, y ello porque aunque aquella obligación de reembolso dimane o sea consecuencia del otorgamiento de la ayuda su cumplimiento no determinó ni fundamentó su concesión, siendo esto último requisito esencial para la apreciación de la concurrencia de la concreta causa de reintegro que nos ocupa, de cuyo supuesto no cabe hacer una interpretación extensiva.

Según la Agencia IDEA el incumplimiento por HTM de las obligaciones de amortización del incentivo reembolsable y del incentivo consistente en un préstamo participativo habría hecho mutar aquellos incentivos en una especie de subvención a 'fondo perdido'. Pero tal cosa no se ha pretendido nunca pues una cosa es el incumplimiento parcial o retraso en el cumplimiento de los calendarios de amortización y otra distinta es que aquellos impagos provoquen o tengan como consecuencia una alteración de la naturaleza de aquellas dos incentivaciones o una modificación sustancial en la forma de ejecutar el proyecto a subvencionar.

También aduce que no existe identidad de los supuestos fácticos entre este caso y las dos sentencias del TSJA de 15 de julio de 2020 y 17 de junio de 2020.

Si la Agencia IDEA entendía que debía reaccionar ante el incumplimiento de los calendarios de amortización de aquellos dos incentivos concedidos, y si consideraba inatendibles las propuestas de establecer nuevos calendarios de amortización bien podría haber rechazado éstas y haber acudido a declararlos vencidos anticipadamente y exigir la devolución judicial de los principales pendientes. Las pólizas tanto del incentivo reembolsable como del préstamo participativo incluían disposiciones que lo permitían. Más aún; si finalmente la Agencia IDEA no hubiera considerado oportuno apoyarse en los clausulados de aquellas pólizas para iniciar su reclamación judicial, podría incluso haber considerado iniciar un procedimiento de reintegro de aquellos dos incentivos concretos, pero encuadrando el supuesto en otras causas de reintegro.

Por todo ello, solicita se desestime el recurso de casación y confirme la sentencia impugnada.

QUINTO.Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 13 de septiembre de 2022, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO.El presente recurso de casación interpuesto por la Agencia de Innovación de la Junta de Andalucía, impugna la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de diciembre de 2020 (rec. 138/2018) por la que se estimó el recurso interpuesto por 'High Technology Masterbatches SL' (en adelante HTM) contra la resolución de 5 de julio de 2017, dictada por el Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía por delegación del titular de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, que acordó el reintegro de todos los incentivos concedidos y abonados a dicha empresa por resolución de 29 de septiembre de 2006.

La resolución de 29 de septiembre de 2006 otorgó a HTM cuatro incentivos: un incentivo reembolsable de 600.000 €; un préstamo participativo Campus de 100.000 €; una bonificación de tipo de interés de 105.406,85 €; y otra bonificación de tipo de interés de 54.848,56 €.

La Administración constató la falta de abono de las cuotas desde el ejercicio 2011 a junio de 2016 y el incumplimiento de las condiciones previstas en la ayuda consistente en el préstamo participativo concedido, operación vencida desde el 2013 - la beneficiara abonó las dos primeras cuotas por importe de 25.000 € y no abonó el resto de las cuotas de amortización de esta operación que asciende a 75.000 €-.

La resolución administrativa considera que la causa de reintegro es la prevista en el art. 37.1.f LGS y en el art. 27.1.f de la Orden Reguladora. Ambos preceptos recogen como causa de reintegro: '[...] f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'.

La sentencia impugnada considera que la falta de pago de las cuotas de los préstamos concedidos como incentivos no puede tener el alcance que le atribuye la Administración, pues lo que no ha explicado es porqué afecta dicho incumplimiento, 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención', de conformidad con el art. 28.1.f) de la Orden reguladora y art. 37.1.f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que son los preceptos que invoca.

Considera que no basta con constatar la falta de abono de las cuotas así como el incumplimiento de las condiciones previstas en la ayuda consistente en el préstamo participativo concedido, pues la eventual desatención de las condiciones específicas de cada uno de los incentivos acordados no se refiere al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino más bien al incumplimiento de términos y condiciones económicas básicas de cada uno de los cuatro incentivos que se otorgan y de las operaciones a través de las que se instrumentaría cada uno de ellos.

SEGUNDO. La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión, en torno a la interpretación del artículo 37.1 f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a fin de determinar si para apreciar un incumplimiento determinante del reintegro de la subvención, es suficiente el incumplimiento de los términos y obligaciones económicas anudadas a la subvención, o requiere también justificar la afectación 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'.

Es reiterada la jurisprudencia que señala el carácter modal de las ayudas y subvenciones concedidas, así como la obligación de los beneficiarios de cumplir los compromisos asumidos procediéndose en caso contrario a exigir su reintegro sin que ello implique la necesidad de acudir a un procedimiento de revisión.

A tal efecto, la STS nº 1335/2021 de 16 de noviembre de 2021 (rec. 6955/2020) afirmaba:

'Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan)'.

En el supuesto que nos ocupa la Administración concedió un incentivo reembolsable (por importe de 600.000 €) y un préstamo participativo (por importe de 100.000 €) así como una bonificación de tipo de interés (105.406,85 €) y otra bonificación de tipo de interés (54.848,56 €).

Por lo que respecta al incentivo reembolsable y al préstamo participativo el beneficiario se comprometió a la devolución de los fondos públicos percibidos en los plazos de amortización establecidos. De modo que el incumplimiento de los plazos de devolución y consiguiente la falta de reembolso del capital prestado implica la ejecución del proyecto en unas condiciones diferentes a las inicialmente tenidas en consideración para concesión de tales incentivos. Y ello afecta por un lado a la Administración Pública que concedió tales ayudas pues de no reembolsarse el capital prestado se ve privada de unos fondos públicos con el que podría subvencionar otros proyectos. Pero también modifica radicalmente las condiciones tomadas en consideración para conceder la ayuda al beneficiario y la forma de ejecución del proyecto subvencionado por cuanto no se ejecuta en la forma originariamente planteada. No es lo mismo financiar un proyecto con fondos públicos recibidos a préstamo y que, por consiguiente, es necesario devolver, que ejecutar un proyecto 'a fondo perdido', disponiendo de esos fondos sin la obligación de devolverlos.

En definitiva, el incumplimiento de las amortizaciones de los fondos públicos tomados a préstamo por la beneficiaria implica la modificación de las condiciones de ejecución del proyecto, una clara vulneración de las obligaciones contraídas con la concesión de los incentivos y por ende la concurrencia de la causa de reintegro establecida en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS que contempla como causa de resolución 'Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'.

Ello nos permite concluir, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, que en la causa de resolución prevista en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS requiere el incumplimiento de las obligaciones económicas impuestas y la afectación 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención', si bien la falta de reembolso del capital prestado no solo supone el incumplimiento de las obligaciones económicas impuestas en un préstamo participativo sino también afecta al modo de conseguir los objetivo a la forma de ejecución del proyecto y 'a la adopción del comportamiento que fundamentó la concesión de la subvención' al cambiar radicalmente las condiciones de ejecución inicialmente tomadas en consideración y no acomodar su comportamiento a lo comprometido en el momento de obtener la subvención.

Ello conlleva la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia de instancia.

TERCERO. La estimación del recurso de casación obliga a este Tribunal a entrar a analizar los restantes motivos que la sociedad HTM planteo en la instancia para solicitar la nulidad de las resoluciones administrativas que acordaron el reintegro de todos los incentivos concedidos a dicha empresa.

Dicha entidad adujo la ausencia de motivación y la pretendida indefensión sufrida por la entidad HTM por no estar suficientemente razonado en el acuerdo de inicio de reintegro la existencia de los presupuestos de la infracción.

El Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro describía los incentivos concedidos, el plazo de amortización y la constatación de que las cuotas de tales prestamos habían dejado de abonarse, lo que se consideró que determinaba la posibilidad de instar un reintegro al amparo del art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones por lo que se acordó el inicio del procedimiento de reintegro.

En definitiva, en el acuerdo de inicio de dicho procedimiento se explicaba el motivo que justificaba la iniciación de un procedimiento destinado a obtener el reintegro y el precepto de la Ley General de Subvenciones que podría determinar la concurrencia de la causa de reintegro. Motivación más que suficiente para un acto de iniciación de un procedimiento de estas características sin que a este tipo de actos le sea exigible una pormenorizada motivación de las razones que justifican la concurrencia de la causa de reintegro anunciada, sino simplemente el que el interesado conozca los hechos sobre los que versará el procedimiento y la posible causa de reintegro que podría concurrir. No se aprecia por tanto ni falta de motivación ni indefensión alguna, habiendo podido la empresa formular sus alegaciones a lo largo del procedimiento siendo perfectamente consciente de los hechos por los que se podría entender que procedía el reintegro y el precepto legal que lo amparaba.

Por otra parte, la resolución de fondo exterioriza en el antecedente séptimo y en la fundamentación jurídica porqué la falta de pago de las cuotas correspondientes a los prestamos reembolsables percibidos determinan la concurrencia de la causa de reintegro prevista en el art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones, al entender que dentro de los objetivo a cumplir, y de la ejecución del proyecto o de la adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención 'también se encuentran las de atender las aplicaciones de pago emanadas de la propia naturaleza del incentivo reembolsable y del préstamo participativo' ya que los incentivos no se hubieran concedido si el beneficiario no se hubiese comprometido a atender los pagos a su vencimiento, de las cuotas de amortización de esas operaciones y de los intereses que pudieran corresponder. Razones estas que no solo aparecen como suficientes para motivar su resolución, sino que además son compartidas por este Tribunal.

En segundo lugar, se planteó la vulneración del principio de proporcionalidad por ordenar el reintegro de todas las cantidades percibidas extendiéndolo también a la bonificación del tipo de interés. También se aduce que no concurre causa alguna de incumplimiento respecto de ellos.

Conviene empezar por destacar que por lo que respecta a la falta de reembolso del capital prestado está pendiente de devolver un 68,75 % del incentivo reembolsable y un 75% del préstamo participativo, por lo que el reintegro de estas ayudas no puede considerarse desproporcionada en relación con el compromiso cumplido.

La resolución de reintegro respecto las bonificaciones de los tipos de interés afirma que 'el incumplimiento de las condiciones de anticipo reembolsable y del préstamo participativo determina también el reintegro de todos los demás incentivos que se concedieron a este proyecto, pues forman un todo en cuanto se concedieron en una única resolución administrativa'.

Con independencia de que tales incentivos se concedieran en una misma resolución administrativa, lo cual no es un argumento determinante de la existencia de una vinculación entre ellos, lo cierto es que esta estrecha conexión existe. La concesión de un préstamo implica la entrega de una cantidad de dinero con la obligación de devolverlo con interés, así se define por la real academia española de la lengua. De modo que si bien la entrega del capital principal implica un incentivo, la bonificación del tipo de interés por la que la Administración otorga una subvención para que sea aplicada al préstamo aparece indisolublemente asociada al préstamo de la cantidad principal ya que constituye dos manifestaciones de una misma ayuda prestar un capital reembolsable y aplicarle un tipo de interés para su reembolso en condiciones más ventajosas que las existentes en el mercado. De modo que, apreciada la existencia de una causa de resolución del préstamo que se concedió este reintegro lleva anudada la obligación de devolver las cantidades que por intereses privilegiados se le financiaron.

También solicita la nulidad de la resolución referida al reintegro del préstamo participativo, por cuanto la resolución de reintegro (apartado quinto 1129) dirige una orden a la entidad prestamistas INVERCARIA para que proceda a la resolución de aquel contrato de préstamo participativo y lo declare vencido y exija a la recurrente principal e intereses, lo cual supone, a su juicio, el reconocimiento implícito de que dicho préstamo no está aún vencido por lo que la resolución no puede ordenar su reintegro ni incluir sus intereses de demora.

En el caso el préstamo participativo se concede por una sociedad íntegramente participada por la Agencia de innovación y Desarrollo de la Junta de Andalucía por lo que con independencia de las acciones civiles que la sociedad instrumental (Invercaria SA) pueda ejercitar para resolver el préstamo la Administración puede acordar el integro tal y como se mantuvo en la STS de 27 de diciembre de 2018.

Finalmente, la entidad HTM también planteo en la instancia la falta de justificación de los 196.165,64 de intereses de demora reclamados al margen del interés de demora del art 37 y 381 de la LGS (251.896,70 €). La empresa mostró su conformidad con los intereses de demora exigidos en aplicación de los artículos 37.1 y 38.2 de la LGS. Debe tomarse en consideración que conforme a la Ley General de Subvenciones - artículo 37. 1 y 38 2 de la LGS- puede reclamarse el interés de demora desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, consistente en el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente.

Pero no se justifica de donde salen 196.165,64 de intereses de demora reclamados al 15%,. La Administración ni en la resolución de reintegro ni en la instancia han dado explicación alguna sobre el origen de estos intereses que reclama ni su cálculo pese a la impugnación planteada por la parte, por lo que a falta de toda explicación al respecto ha de estimarse la pretensión de la empresa recurrente en este extremo.

CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión de interés casacional planteada ha de afirmarse que la causa de resolución prevista en la letra f) del artículo 37.1 de la LGS requiere el incumplimiento de las obligaciones económicas impuestas y la afectación 'al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención', si bien la falta de reembolso del capital prestado no solo supone el incumplimiento de las obligaciones económicas impuestas en un préstamo participativo sino también afecta al modo de conseguir los objetivo a la forma de ejecución del proyecto y 'a la adopción del comportamiento que fundamentó la concesión de la subvención' al cambiar radicalmente las condiciones de ejecución inicialmente tomadas en consideración y no acomodar su comportamiento a lo comprometido en el momento de obtener la subvención.

QUINTO. Costas.

Por lo que respecta a las costas del recurso de casación y de conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

Por lo que respecta a las costas causadas en la instancia y dada la estimación parcial del recurso no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico cuarto:

1º Estimar el recurso interpuesto por la Agencia de Innovación y Desarrolla de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de diciembre de 2020 (rec. 138/2018) que se casa y anula.

2º Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'High Technology Masterbatches SL' contra la resolución de 5 de julio de 2017, dictada por el Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía por delegación del titular de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, anulando dichas resoluciones por lo que respecta al reintegro de 196.165,64 reclamados como intereses de demora, confirmando dichas resoluciones en los demás extremos.

3º No imponer las costas ni de instancia ni de casación a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.