Sentencia Administrativo Nº 12/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1080/2001 de 15 de Enero de 2004

Encabezamiento

RECURSO Nº 1080/01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A Nº 12/2004

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

------------------------------

En Valencia a quince de enero de dos mil cuatro.

Visto el recurso interpuesto por Doña Claudia, representada por la Procuradora Doña Margarita Ferrá y defendida por el Letrado D. Salvador Valero Salón, contra la desestimación presunta, luego expresa (Resolución de 3-5-01) por la que se desestima la reposición entablada frente a Resolución del Ayuntamiento de Villalonga por la que se aprueba el PAI y Proyecto de Reparcelación de la UE nº 7-A de las NNSS del Municipio; y de la reclamación articulada frente a la aprobación del pliego de cláusulas del concurso para la adjudicación del contrato de obras "Urbanización Unidad de Ejecución 7-A de las NNSS de Planeamiento Municipal de Villalonga, habiendo sido parte demandada el Ayuntamiento de Villalonga, representado por el Procurador D. Antonio Reyes Comino y asistido por el Letrado D. Andrés Martínez Gomar.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia en la que se declare:

1.- la nulidad del acuerdo adoptado, por no ajustarse en su elaboración y aprobación a las normas vigentes, procediendo a retrotraer el procedimiento hasta el momento en que se produjeron las irregularidaes denunciadas en el fundamento jurídico-material II quinta.

2.- la redelimitación de la UE 7-A de las NNSS de Planeamiento Municipal de Villalonga con el fin de cumplir los principios de igualdad y de equidistribución de beneficios y cargas.

3.- el procedente tratamiento del vial de nueva creación como vial peatonal, reducción de su anchura o supresión parcial conforme al fundamento jurídico-material II tercera.

4.- la nulidad del Programa en cuanto incluye la casa propiedad de la actora, declarando asimismo la consecuente nulidad de los Proyectos de Reparcelación y Urbanización, condenando al Ayuntamiento a no exigir cuotas de urbanización en la proporción que corresponda a la casa, así como a la devolución de las citadas cuotas en caso de exigirse con anterioridad a la resolución del presente recurso.

5.- la modificación del Proyecto de Reparcelación de forma que sean agregadas: las obras de urbanización ya ejecutadas que son conformes con el planeamiento; las obras o parte de las mismas que han sido abonadas por los propietarios y las contribuciones especiales abonadas por la propiedad. También se deberá modificar el proyecto con objeto de rectificar la total superficie aportada.

6.- la nulidad de los acuerdos adoptados en ejecución de la resolución impugnada y la indemnización de los daños y perjuicios causados.

SEGUNDO.- La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser el acto impugnado dictado conforme a derecho, subsidiariamente de su inadmisibilidad.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 13-1-2004, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio de la reposición entablada frente a Resolución del Ayuntamiento de Villalonga por la que se aprueba el PAI y Proyecto de Reparcelación de la UE nº 7-A de las NNSS del Municipio; y de la reclamación articulada frente a la aprobación del pliego de cláusulas del concurso para la adjudicación del contrato de obras "Urbanización Unidad de Ejecución 7-A de las NNSS de Planeamiento Municipal de Villalonga.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la actora, en síntesis:

- que Villalonga cuenta con NNSS de Planeamiento aprobadas por la Comisión Territorial de Urbanismo en 31-1-95.

- que en 11-3-99 la dicha Comisión aprobó definitivamente la Homologación definitiva de dichas Normas, procediendo a delimitar unidades de ejecución en suelo urbano, frente a la cual se presentaron alegaciones el 14-10-99.

- que en 4-12-00 se aprobó el PAI de la UE A-7 y el pliego de cláusulas administrativas particulares que habían de regir el concurso público abierto para la adjudicación del contrato de obras de urbanización.

- que en 25-6-01 se le requiere de pago de la primera cuota de urbanización.

- vulneración del principio de equidistribución y reparto equitativo de cargas, en cuanto el ámbito de la UE se ha reducido progresivamente de forma que manteniéndose las cargas de la UE se ha reducido el número de propiedades.

- que en la nueva UE delimitada se prevé la apertura de un nuevo vial que debería suprimirse debido a su poca funcionalidad y al encarecimiento de la obra urbanizadora que su apertura supone.

- que el montante de las obras de urbanización (34.841.606 ptas.) resulta demasiado elevada para una obra del tipo, máxime si se tiene en cuenta que parte de los servicios ya están instalados.

- que el aviso a titulares catastrales a que alude el art. 46. 3 de la LRAU no ha sido efectuado con anterioridad a la publicación del edicto de exposición pública del proyecto, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de todo lo efectuado.

- que la UE incluye la propiedad actora, la cual es una edificación integrada en la trama urbana consolidad de Villalonga, con todos los servicios urbanísticos necesarios, habiendo patrimo­ nializado el derecho a la edificación.

- que en la cuenta de liquidación de las cuotas de urbanización no se han tenido en cuenta las preexistentes "útiles".

- que el proyecto de reparcelación adjudica menor superficie a la que corresponde en realidad a la actora, propietaria de los terrenos sobre los que se realizaron las obras de encauzamiento del barranco.

SEGUNDO.- La Administración demandada plantea en primer término diversos motivos de inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad del mismo y desviación procesal de la demanda al dirigirse además contra la liquidación provisional de las cuotas de urbanización, acto este que no se especifica en el escrito de recurso.

Pues bien, cierto es que como resulta del expediente administrativo (F. 115) la Corporación demandada al notificar a la interesada el Acuerdo de aprobación definitiva del PAI que se impugna le ha cía indicación de que contra el mismo, que agotaba la vía administrativa, había de entablar recurso contencioso-administrativo ante esta Jurisdicción, pese a lo cual articuló la reposición previa, y entendido que había sido desestimada presuntamente, acudía finalmente a esta Sala entablando recurso contencioso-administrativo.

No puede desconocerse el carácter potestativo del recurso de reposición reiteradamente destacado en el ámbito de la Administración Local tal y como enuncian el art. 52 de la LRBRL y 208 y ss. del ROFRJ, de manera que al agotar la actora esta vía no hizo sino utilizar una posibilidad prevista en el Ordenamiento -aun cuando también hubiera podido acudir directamente a esta Jurisdicción-, lo que impide estimar la extemporaneidad invocada por la demandada.

En cuanto a la desviación procesal ciertamente en términos que el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente estableciendo, el escrito de interposición del recurso determina el objeto del mismo, que no se puede ampliar en el escrito de demanda, lo cual constituye una clara desviación procesal. En tal sentido la extensión de la demandada a acto posterior (liquidación de cuotas de urbanización) no especificado en el escrito de recurso como acto objeto de impugnación, excede los límites del presente recurso tal y como fue delimitado por la parte en su escrito inicial lo que impide -más que declarar la inadmisibilidad en este aspecto- entrar a analizar o examinar el dicho acto.

TERCERO.- Entrando ya a analizar el fondo del asunto y en lo que se refiere en primer término a la invocación de nulidad absoluta por posposición del aviso a titulares catastrales, como esta Sala ya ha establecido en anteriores Sentencias como la de 24-7-03 (Rec. 561/01) " ciertamente el art. 46 de la LRAU establece en su párrafo 3 lo siguiente:

"la información pública se anunciará mediante edicto publicado en un diario de información general editado en la Comunidad Valenciana y -posterior o simultáneamente- en el DOGV, advirtien­ do de la posibilidad de formular alegaciones, proposiciones jurídico-económicas en competencia y alternativas técnicas. No es preceptiva la notificación formal e individual a los propietarios afectados, pero antes de la publicación del Edicto habrá de remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de quienes consten en el Catastro como titulares de derechos afectados por la Actuación propuesta"...

Esta Sala viene declarando respecto del trámite de información pública que tiene por finalidad la de oír a posibles interesados, teniendo en cuenta, en su caso, las alegaciones por ellos formuladas "no generando para estos más efectos jurídicos que su paso a ser considerados en el procedimiento como parte interesada, con las consecuencias que ello comporta, entre ellas la notificación personal al mismo de la resolución que ponga fin al procedimiento. Por el contrario, si bien las sugerencias, datos y alternativas derivadas del trámite de información pública pueden ser admitidas e incorporadas al proyecto (art. 125 del RPU), ello no implica que necesariamente deban ser todas ellas contestadas de forma explícita y menos aún que tal omisión constituya un vicio invalidante. Garantizado el derecho del ciudadano a participar en el planeamiento y formular alegaciones, entraremos nuevamente en el ámbito de la potestad del planeamiento de la Administración, supeditada tan sólo al interés general y a la razonabilidad de sus decisiones.

Por otra parte, no cabe alegar indefensión, pues en nada ha sido perjudicada la recurrente, a la que se otorgó la posibilidad de formular alegaciones, y, más tarde, la de recurrir en vía administrativa y acceder a esta jurisdicción sin merma de garantías y derechos" ".

La pretensión actuada por la recurrente no puede prosperar, pues, en este extremo pues consta el aviso individualizado (F. 37 del exp., por más que sea posterior a la publicación correspondiente a efectos del trámite de información pública, al no evidenciarse que la posposición de dicho trámite haya sido causante de indefensión en cuanto la aquella realizó en el expediente cuantas alegaciones, observaciones e impugnaciones consideró adecuadas.

CUARTO.- Por lo que respecta a las cuestiones de carácter sustantivo que afectan, en definitiva a la delimitación de la UE, a la indebida inclusión de la propiedad actora que según sostiene es solar y a la vulneración del principio de equidistribución la respuesta ha de ser igualmente negativa.

Ciertamente, como destaca la Administración demandada el PAI impugnado no delimita la UE que nos ocupa, sino que esta ya lo había sido en la Homologación modificativa de las NNSS del Municipio en su día aprobada por la Generalidad Valenciana, si bien lo cual es también cierto que, aun no impugnada esta, por vía indirecta o como recurso indirecto puede articularse en el presente recurso.

En relación con dicha cuestión entiende la recurrente indebidamente incluída su parcela, por entender que debe ser objeto de Actuación Aislada y que la modificación operada vulnera el principio de equidistribución de beneficios y cargas, al disminuir el número de propietarios afectados por la actuación y mantenerse, sin embargo las cargas urbanísticas.

Pues bien, ninguna de las dos aseveraciones pueden ser compartidas.

Esta segunda en cuanto de lo simplemente aseverado sin sustento fáctico-probatorio no puede colegirse la vulneración invocada; siendo que, por otra parte la delimitación de la UE se ha justifi­ cado en criterios de razonabilidad y dentro de los parámetros legales (art. 6.3 de la LRAU). Así se razona -F. 249 del exp.- que la CTU de Valencia aprobó definitivamente la Homologación Modificativa de las NNSS del Municipio, siendo la última la 1/96, donde se delimitan las UE en SU y que "el citado documento de planeamiento contemplan en la parte Oeste de la población una zona de expansión residencial que amplía el casco urbano desde la Calle CARRETERA DE ADOR hasta la zona docente y la calle en proyecto, completando las manzanas existentes en parte edificadas, con una tipología de ensanche según edificación de vial y alturas". Esta propuesta de AI se corresponde con la delimitación de la Unidad de Ejecución UE 7-A del suelo urbano vigente".

Se significa, así mismo, que los terrenos objeto de la AI se encuentran pendientes de reparcelar y urbanizar según la LRAU, destacando que el ámbito de la AI debe cumplir dos finalidades: dotar de servicios urbanísticos a las parcelas incluídas en su ámbito para conversión en solares edificables; y la conexión de los servicios con la infraestructura existente para que el ámbito de la AI tenga perfecta funcionalidad.

El ámbito donde se actúa cada actuación integrada -o una de sus fases- es la Unidad de Ejecución (art. 33 LRAU y 114 del RPLAN), unidad mínima de programación en la que se articula la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados.

Por lo que se refiere a la primera aseveración tampoco puede ser compartida en cuanto ni resulta la condición de solar que le atribuye, ni la procedencia de Actuación Aislada sobre la misma, por las razones que pasamos a exponer.

QUINTO.- A los efectos de la L. 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones tendrán la consideración de Suelo Urbano:

a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.

b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.

Del precepto transcrito en relación con los arts. 12, 13 y 14 resulta que la LRSV distingue, dentro del Urbano, dos clases: el consolidado por la urbanización y el no consolidado por esta, lo que tiene transcendencia a efectos del régimen de derechos y obligaciones de los propietarios, siendo los deberes correspondientes a los propietarios de este segundo prácticamente equiparables a los del suelo urbanizable a que se refiere el art. 18 del mismo texto.

El Suelo Urbano con urbanización consolidada, según autorizada doctrina, cuenta ciertamente con una realidad física existente, pero, además, tal conceptuación (la de urbanización consolidada) implica necesariamente un juicio del planificador sobre la consolidación, juicio este que tiene su "regla-guía" en el modelo asumido por cada ordenación (por cada planeamiento) pues lo contrario supondría limitarse al mantenimiento de un determinado statu-quo (contrario a la evolución urbana). En tal sentido " el juicio de consolidación no es, pues, retrospectivo y "reglado" desde la realidad física dada; es más bien "prospectivo", si bien a partir y sobre dicha realidad. Lo que significa que la clasificación puede operar, en su caso, a pesar y en contra de esta (por ser la "re-urbanización" necesaria al modelo asumido y, por tanto, no poder tenerse la existente por "urbanización consolidada" a tales efectos, lo que nada dice sobre los derechos de los propietarios afectados)".

Este Suelo Urbano con urbanización consolidada cuenta con la dotación de servicios legalmente fijada como mínimo -sigue la doctrina citada- dependiendo de la asunción por la ordenación clasificadora de la ordenación existente, precisando -tan sólo, en su caso- su completación o perfeccionamiento.

En cuanto al Suelo Urbano no consolidado (párrafo final del art. 8 a: con edificación consolidada) tiene como característica fundamental o requisito indispensable la consolidación por la edificación - en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística, o dicho de otro modo, conforme a la regulación que de la edificación haga la legislación urbanística- pudiendo recaer en terrenos que reúnan dicho requisito y en los que existe la dotación mínima de servicios pero esta no haya sido asumida por la ordenación clasificadora. Depende, en todo caso, como la anterior clasificación (suelo urbano consolidado) de la ordenación desde la que se realice la clasificación, en los términos que disponga la legislación urbanística.

En estas remisiones a la legislación urbanística que realiza la LRSV entran en juego las previsiones de la LRAU (Ley autonómica valenciana). Según esta es Suelo Urbano el clasificado como tal por el Plan, siguiendo el mismo criterio en cuanto al Urbanizable -y no Urbanizable- (art. 8 LRAU), dependiendo la decisión clasificadora -de incluir el Suelo en una u otra de las dos primeras categorías- en la "idoneidad" -atendida la calidad y homogeneidad de la obra de urbanización- del instrumento de actuación urbanística (Aislada o Integrada) que convenga al proceso urbanizador o edificatorio:

Con carácter general la Actuación Aislada será la propia del Suelo Urbano (la Integrada puede utilizarse pero técnicamente no es imprescindible: razones coyunturales pueden aconsejarla); y la Actuación Integrada la del Suelo Urbanizable apreciado el riesgo de que si se acometiera la obra urbanizadora mediante Actuaciones Aisladas se resentiría su calidad o la necesaria homogeneidad.

Respecto al criterio de la consolidación cabe aducir que la Ley estatal establece que esta se determinará "en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística" -la autonómica-, y como esta exige que para que un suelo se clasifique como urbano tendrá que desarrollarse a través de Actuaciones Aisladas, la consolidación sólo podrá darse cuando exista el grado de urbanización suficiente para garantizar la urbanización de forma aislada (Ver arts. 6.6, 19 y 22.2 de la LRAU).

SEXTO.- En el caso que nos ocupa no sólo se ha evidenciado que la realidad física del Suelo que nos ocupa no reúne el mínimo dotacional a que alude el art. 8 de la LRAU, sino que, además, se ha evidenciado inadecuada la Actuación Aislada pues precisa más que meras obras puntuales encaminadas a complementar las redes de infraestructura pública existente que ocasionalmente acompañe a la edificación.

Así, ciertamente de los datos obrantes en el expediente administrativo y prueba practicada, fundamentalmente la pericial practicada en fase probatoria, no puede concluírse que la propiedad reúna los servicios urbanísticos y en la forma y condiciones que exige el art. 6 de la LRAU. El perito en este punto, sin describirlos ni especificarlos, se limita a concluir que la finca es solar, lo cual resulta de todo punto insuficiente; y del expediente administrativo y otros datos aportados al recurso resulta que aun contando con servicio, no puede concluírse que en totalidad, y mucho menos con las condiciones y características exigibles en los términos que han sido expuestos. Eso sí, ciertamente, como señala la actora y no desconoce la Corporación Municipal, las obras útiles -relacionadas con los servicios urbanísticos preexistentes- habrán de ser valoradas, incluídas en la correspondiente cuenta y deducidas de los gastos de urbanización a cargo de la actora, lo que -como también afirma la Administración demandada- puede acometerse en la cuenta de liquidación definitiva.

Ha de significarse, al llegar a este punto, que la "patrimonialización de la edificación existente en la finca no comporta las consecuencias que la actora pretende a los efectos que analizamos (conceptuación como solar).

Efectivamente, la DT 5ª de la LS de 1992 prevenía lo siguiente (damos por sentado que no fue afectada por la S. del TC de 1997, que no ha sido derogada por la L. 6/98 y que la LRAU no la rechaza):

"Edificaciones existentes.- 1. Las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la L. 8/90, de 25-7, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la ordenación urbanística aplicable o respecto de las que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular".

Si bien ello no puede concluírse que en cuanto se tenga derecho a la edificación han de entenderse cumplidos cuantos deberes urbanísticos determinan la adquisición gradual de facultades integradas en la propiedad urbana, como parece pretender la actora.

SÉPTIMO.- Por lo que se refiere a la alegada vulneración de los principios de igualdad y justa distribución de beneficios y cargas, que han de regir la ordenación urbanística, no se ha revelado concurrente, sino una simple opinión del actor que considera improcedente incluir en el ámbito de gestión terrenos con distinto desarrollo urbanístico (lo que además de no ser improcedente no ha sido evidenciado).

Y sobre la improcedencia del vial afecto a la Unidad, que también alega la actora, no sólo es nuevamente una mera aseveración, sino que, además, su razonabilidad también resulta fundamen­­ tada en la resolución impugnada, al significarse (F. 251 del exp.) que "entre el viario de nueva urbanización se incluye el vial de carácter local que delimita el suelo urbano residencial y al que recaen las últimas manzanas residenciales de la zona de expansión. Se trata de un vial que ha servido a dichas parcelas y al que confluyen los nuevos viales en proyecto que constituyen la prolongación de las calles del casco, dando servicio a las parcelas edificables recayentes al mismo en cuanto permite su transformación en solares al dotarles de fachada a vía pública y servicios urbanísticos".

Por todo lo expuesto, procedente resulta la desestimación de su pretensión.

OCTAVO.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Claudia, representada por la Procuradora Doña Margarita Ferrá y defendida por el Letrado D. Salvador Valero Salón, contra la desestimación presunta, luego expresa (Resolución de 3-5-01) por la que se desestima la reposición entablada frente a Resolución del Ayuntamiento de Villalonga por la que se aprueba el PAI y Proyecto de Reparcelación de la UE nº 7-A de las NNSS del Municipio; y de la reclamación articulada frente a la aprobación del pliego de cláusulas del concurso para la adjudicación del contrato de obras "Urbanización Unidad de Ejecución 7-A de las NNSS de Planeamiento Municipal de Villalonga.

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.