Sentencia Administrativo Nº 12/2012, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1/2010 de 10 de Enero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: Recurso Casación en Interés de Ley

S E N T E N C I A nº 000012/2012

Iltma. Sra. Presidente Acctal.

Doña Clara Penin Alegre

Iltmas. Sras. Magistradas

Doña Maria Jose Artaza Bilbao

Doña Paz Hidalgo Bermejo

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En la ciudad de Santander, a diez de enero de dos mil doce. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha vistoel recurso de Casación en Interés de Ley número1/10,interpuesto por elAYUNTAMIENTO DE SANTANDER,representado por la Procuradora Sra. González Pinto y defendido por el Letrado Don Rodrigo Saez Bereciartu, siendo parte recurridaDOÑA Olga ,representada por la Procuradora Sra. Lastra Olano y defendida por el Letrado Sr. Hormaechea Cazón. Es ponente la Iltma. Sra. Magistrado Doña Maria Jose Artaza Bilbao, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO:El recurso se interpuso por el Ayuntamiento de Santander el día 11 de febrero de 2.010 contra la Sentencia dictada con fecha 26 de noviembre de 2009 , estimatoria del recurso interpuesto por la representación de Doña Olga contra la Resolución del Excmo. Ayuntamiento de Santander de 19 de marzo de 2009 que en vía de recurso de reposición, confirmó la Resolución de fecha 27 de enero de 2009, en la que se imponía una segunda multa coercitiva al no haber acometido las obras de conservación del edificio del que es copropietaria inmueble sito en la AVENIDA000 nº NUM000 de Santander

SEGUNDO:En su escrito de interposición del recurso, la parte recurrente en Casación en Interés de Ley interesa de la Sala dicte Sentencia por la que estimando el recurso se declare que la Sentencia dictada es errónea al establecer en su IV Fundamento Jurídico que es improcedente la imposición de una segunda multa coercitiva cuando la primera no es firme al estar recurrida en vía contencioso-administrativa, dado que las sucesivas multas coercitivas, si bien tienen un origen común que es la resolución que las impone y a cuyo contenido han de atenerse, tienen sustantividad y fundamentación de exigibilidad propia e independiente las unas de las otras, de tal manera que cada una de ellas será exigible cuando concurran los requisitos establecidos en la resolución que la acuerda imponer, sin que dependan del hecho de haber sido recurrida una multa anterior ya que este recurso en modo alguno habrá de contradecir o dejar sin efecto la resolución, ya firme, de la que dimana el total de las multas coercitivas.

TERCERO:La parte recurrida en Casación en Interés de Ley, contesta a la demanda, oponiéndose al mismo y solicitando la desestimación del recurso.

CUARTO:Señalada fecha para la Votación y Fallo para el día 23 de noviembre del año en curso tras diversos incidentes en la tramitación del procedimiento, en dicha fecha efectivamente se deliberó, votó y falló, siendo posteriormente redactada la presente.

Fundamentos

PRIMERO:Es objeto del presente recurso la Sentencia dictada con fecha 26 de noviembre de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº tres de los de Santander, en el Procedimiento Abreviado nº 342/2009, estimatoria del recurso interpuesto por la representación de Doña Olga contra la Resolución del Excmo. Ayuntamiento de Santander de 19 de marzo de 2009 en la que se imponía una segunda multa coercitiva al no haber acometido las obras de conservación del edificio del que es copropietaria.

SEGUNDO:La sentencia recurrida acogió la alegación formulada por la parte actora, de que no se ajustaba a derecho la Resolución de 19 de marzo de 2009, del Servicio de Obras del Excmo. Ayuntamiento de Santander que desestimaba el recurso de reposición contra la de 27 de enero de 2009 por la que se imponía a Doña Olga una segunda multa coercitiva, razonando que si la resolución del 25 de agosto de 2008- la que imponía una primera multa coercitiva- no es firme, al haberse interpuesto un recurso contencioso administrativo frente a la misma, es improcedente la imposición de una segunda multa coercitiva basada en tal acto administrativo del que trae su causa y que no es firme.

TERCERO:El Ayuntamiento interpone el presente recurso de Casación alegando ser errónea la interpretación y aplicación del Artículo 201.6 de la Ley 2/2001 de Cantabria en el que se establece que 'El incumplimiento de las ordenes de ejecución podrá conllevar la ejecución subsidiaria de la misma o a la imposición de multas coercitivas reiterables en intervalos de tres meses y hasta el límite del deber legal de conservación para lograr la ejecución de las obras ordenadas'.

Añadiendo que la Ley impone -si se da el supuesto de hecho del no acometimiento de las obras ordenadas y la entidad territorial (Ayuntamiento) afectada no opta como en el supuesto de este caso, por la ejecución subsidiaria- una serie de multas coercitivas, reiterables en intervalos de tres meses y hasta el límite del deber legal de conservación.

Y razona en relación a esta premisa que, la resolución de 23 de agosto de 2006, coherente con el mandato legal previo el correspondiente expediente, acordó apercibir a los copropietarios de que, caso de no atenerse al mandato de ejecución, se procedería bien a la ejecución sustitutoria, bien a la imposición de multas coercitivas de 300,5 euros a 3.005,61 euros, reiterables en intervalos de tres meses y hasta su completa ejecución

Es decir, para el Ayuntamiento y según la interpretación de la ley, tanto el Art. 201.6 de la Ley 2/2001, de Cantabria , como el Decreto del Ayuntamiento de 23-8- 2006, que lo aplica, establecen y resuelven, respectivamente- y a ello hay que estar al resultar que este último fue confirmado por Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Santander, de 14 de junio de 2007 , que fue confirmada por la Sala el 28 de febrero de 2008 -, la sucesiva imposición de multas coercitivas hasta la completa ejecución de las obras ordenadas.

En resumen, en su escrito de formalización del recurso de casación en interés de Ley, la Sentencia que aquí se recurre interpreta y aplica erróneamente el citado artículo 201.6 de la Ley 2/2001 de Cantabria al anular la resolución que imponía una segunda multa coercitiva antes de haberse, y ni siquiera iniciado, concluido las obras de conservación del edificio en cuestión, conculcando así no solo la letra y el espíritu de tal artículo que, al emplear el calificativo de coercitivas a las sucesivas multas 'para logar la ejecución de las obras ordenadas', indica su finalidad, sino también incluso el mandato de la resolución ya dicha de 23 de agosto de 2006 que las imponía, tal como ha quedado dicho, 'hasta la completa ejecución de la obra' y al que inevitablemente hay que estar.

Y reitera el Ayuntamiento que en el fundamento de derecho IV de la sentencia recurrida, se incide asimismo en el error de sostener que si la resolución de 25-8- 08 en la que se impone una primera multa, no es firme al estar recurrida en vía contenciosa, la imposición de una segunda multa, que es la que aquí nos ocupa, es improcedente al estar basada en tal acto administrativo del que trae causa y no es firme.

Y es que para dicha Corporación Municipal es indudable que la resolución que aquí nos ocupa por que la que se impone una segunda multa coercitiva no trae causa de la que impuso la primera multa coercitiva, ya que ambas son independientes entre si, aunque las dos dimanen de la de 23-8-06, que es la que acordó la ejecución de determinadas obras de conservación con apercibimiento de que, caso de no llevarse a cabo, se impondrían sucesivas multas coercitivas, en intervalos de tres meses hasta su completa ejecución, de tal manera que, en su recta interpretación, la licitud de cada una de ellas no depende de que la imposición de la anterior sea o no firme, sino de la firmeza de la resolución matriz en relación con la no ejecución de la obra al tiempo de su imposición y del transcurso de los intervalos de tres meses marcados en la resolución de la que traen causa. Y sigue con argumentaciones al efecto y en derredor a las precedentes.

CUARTO:Sin embargo en trámite de alegaciones, la otra parte, recurrente en la instancia, alega a través un exposición extensa y prolija que ahora se resume en una breve síntesis que, el Decreto de 23 de agosto de 2006, tuvo su origen en el Decreto municipal de 30 de diciembre de 2005, con el cual se inicio el expediente, el cual esta inserto en causa de nulidad debido a que no se le dio audiencia como se ordenaba en su texto lo cual hace que todos los actos posteriores se encuentren afectos de nulidad radical y en consecuencia no puede retrotraerse al decreto de 23 de agosto de 2006 sino en todo caso al primero que inició el expediente, y que se halla recurrido por dicha parte y pendiente de Sentencia ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y mientras tanto, y por ello, la Sala solo debe pronunciare y circunscribirse a la validez de la resolución de 27 de enero de 2009. Y señala que en cuanto penda de sentencia la referida cuestión de nulidad o no de la totalidad del expediente, no cabe atribuir sacralidad alguna al decreto de 23 de agosto de 2006 ni por consiguiente a la resolución de 27 de enero de 2009 que impone una segunda multa coercitiva. Prosigue las argumentaciones acerca de la orden de ejecución y la audiencia correspondiente en el expediente respecto de la cual y su ausencia a notar de todo lo anterior, y concluye que no considera que la mencionada Sentencia de instancia, dictada por el Juzgado de l Contencioso-Administrativo nº tres de los de Santander, no ha malinterpretado e inaplicado norma alguna emanada de la Comunidad Autónoma de Cantabria y ni en concreto el Articulo 201.6 de la Ley 2/2001 de Cantabria .

QUINTO:La primera cuestión que debe examinarse antes de entrar en el estudio del fondo del asunto planteado es si en el caso de autos concurren todos los requisitos necesarios para la interposición del recurso de Casación en Interés de Ley previsto en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , que en su regulación se remite al recurso de Casación en Interés de Ley ante el Tribunal Supremo - Artículo 100 de la misma norma -, siendo aplicable la doctrina jurisprudencial establecida por el Alto Tribunal al interpretar este precepto.

Debe destacarse que el recurso contemplado es un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada material, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante la posibilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina.

Esta específica finalidad y su propia estructura, en que destaca la ausencia de contención entre partes, exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado en cuanto a legitimación, plazo de interposición y sentencias contra las que cabe citar la Sentencia de 18 de septiembre de 2001 de nuestro Tribunal Supremo .

Los requisitos legalmente exigibles para la admisión del recurso utilizado son que la sentencia recurrida sea 'gravemente dañosa para el interés general y errónea'.

En cuanto al primero de los requisitos apuntados, el Tribunal Supremo ha venido interpretando que el daño grave requerido ha de apreciarse si el supuesto litigioso no es un caso aislado, sino susceptibles de eventuales reiteraciones en el tiempo con el riesgo de una reproducción de tesis jurisprudenciales erróneas y un quebranto para la Administración Pública ( Sentencias entre otras de 14 de mayo de 1994 y 11 de diciembre de 2001 ).

SEXTO:En el caso litigioso, habida cuenta de que, según ha acreditado el Letrado del Ayuntamiento de Santander, el razonamiento jurídico de la Sentencia del cual discrepa, lleva ínsito el tener que seguir el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, de impedir la ejecución de un acto firme y ello en relación a multas coercitivas al amparo de lo dispuesto en el artículo Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria y a cuyas resoluciones sería de aplicación la doctrina de la Sentencia del Juzgado postulada errónea; habida cuenta de que el caso no es uno aislado y de que existiendo en Santander no uno solo Juzgado de lo Contencioso-administrativo, los Sres. Jueces-Magistrados diferentes en cada caso puedan haber llegado a pronunciamientos como el que ahora se enjuicia a través del recurso de casación interpuesto en interés de ley; por todo ello, es lo procedente entrar a enjuiciar la concurrencia de los requisitos legalmente previstos para poder considerar en su caso gravemente dañosa y errónea la sentencia recurrida.

SEPTIMO:Resulta pues, de lo hasta ahora expuesto que la imposición de las multas coercitivas, la segunda la impugnada en el presente supuesto enjuiciado, ha sido la respuesta del Ayuntamiento ante el incumplimiento de los copropietarios del edificio litigioso, de la orden que les fue dirigida para que adoptasen las medidas de seguridad de dicha edificación, que presentaba un estado ruinoso, y ello al amparo de lo dispuesto en el artículo 201.6 Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, según el cual:

'1. Los Ayuntamientos, de oficio o a instancia de cualquier interesado, podrán ordenar la ejecución de las obras y actuaciones necesarias para conservar los terrenos y edificaciones en las condiciones derivadas de los deberes de uso y conservación establecidos en el artículo anterior. En particular, y sin que sea preciso que las actuaciones estén previamente incluidas en un plan de ordenación, las órdenes de ejecución se dirigirán especialmente a la realización de las obras indispensables para preservar en condiciones adecuadas las fachadas y espacios visibles desde la vía pública, mantener la limpieza y vallado de solares, y retirar carteles y elementos impropios.

2. Las órdenes de ejecución se adoptarán previa audiencia de los interesados y detallarán las obras y actuaciones que deban realizarse, con indicación de su plazo de ejecución. Ello no obstante, durante el plazo de ejecución los interesados podrán ofertar al Ayuntamiento alternativas dirigidas a la misma finalidad y solicitar y obtener, en tal caso, la ampliación del plazo inicialmente otorgado.

3. Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran en el límite del deber de conservación que les corresponde. Ello no obstante, el Ayuntamiento podrá ofrecer las ayudas y subvenciones que considere apropiadas.

4. Cuando en edificios protegidos la obra a realizar exceda del deber legal de conservación, el exceso deberá sufragarse con cargo a fondos municipales. El Ayuntamiento incluirá la subvención correspondiente en la propia orden de ejecución, sin perjuicio de la posterior valoración definitiva.

5. Los propietarios interesados que consideren que las obras a realizar exceden del deber de conservación podrán solicitar las subvenciones a que hace referencia el apartado anterior o la declaración del estado de ruina de las edificaciones.

6. El incumplimiento de las órdenes de ejecución podrá conllevar la ejecución subsidiaria de la misma o la imposición de multas coercitivas de 50.000 a 500.000 pesetas, reiterables en intervalos de tres meses y hasta el límite del deber legal de conservación para lograr la ejecución de las obras ordenadas.'(Negrilla nuestra).

OCTAVO:El Artículo 99. Multa coercitiva de la LRJ Y PAC, dispone:

'1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.'

NOVENO:El Articulo 96 LRJAP enumera los cuatro instrumentos que la Administración puede utilizar para proceder a la ejecución forzosa de sus actos. Aunque cada uno de ellos está especialmente vocado (destinado) para concretos tipos de obligaciones, la elección entre ellos, en los supuestos en que quepa utilizar mas de uno, debe hacerse de acuerdo con el principio pro libértate: 'si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual' ( Art. 96.2 L.R.J.A.P .)

Y respecto a las multas coercitivas manifestar que,

a) La técnica de la multa coercitiva consiste en la imposición de obligaciones pecuniarias adicionales a la obligación principal establecida por el acto que se ejecuta; obligaciones que pueden reiterarse por periodos sucesivos de tiempo con objeto de, mediante su acumulación, vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplirlo voluntariamente. No se trata, pues, de una sanción en sentido técnico, pese a su denominación de multa, por lo que su imposición no requiere la tramitación de un procedimiento de este tipo, ni es incompatible con la imposición de sanciones 'stricto sensu' ( Art. 99.2 LRJAP ).

b) La multa coercitiva es utilizable, según el Art. 99.1 LRJAP , sólo para la ejecución de concretos tipos de actos: los actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado; los actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente; y los actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

c) El régimen jurídico de la multas coercitivas gira en torno a dos puntos; primero, no pueden utilizarse sin más, sino sólo en aquellos casos en que la legislación sectorial lo autorice expresamente (el Art. 99.1 LRJAP habla inespecíficamente de 'cuando así lo autoricen las leyes', con minúscula; pero no cabe duda de que debe tratase de normas con rango de ley, dado el carácter de prestación patrimonial de estas multas, que sólo pueden ser establecidas por normas de este carácter: Art. 31.3 CE ); y segundo, la reiteración de estas multas ha de ser 'por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado' (Art. 99.1).

DECIMO:El legislador concede la posibilidad a la Administración de optar, en estos casos de incumplimiento, por su 'ejecución subsidiaria' o su 'ejecución forzosa mediante la imposición de multas coercitivas'. No parece que este último medio de ejecución merezca la consideración de extraordinario, pues constituye un medio alternativo de ejecución por el que podrá optar libremente la Administración aunque con las limitaciones cuantitativas correspondientes previstas en la propia norma, que a su vez implica una limitación en la reiteración de las multas, de suerte que la suma de las multas que se vayan reiterando no puede superar el coste estimado de las actuaciones necesarias para restaurar la legalidad; y con la limitación consistente en que dicha modalidad de ejecución se encuentre específicamente prevista para el caso por norma de rango legal ( STS 10 de marzo de 1987 ).

UNDECIMO:En resumen la técnica de la multa coercitiva consiste en la imposición de obligaciones pecuniarias adicionales a la obligación principal establecida por el acto que se ejecuta; Y en el presente recurso de casación en interés de Ley, la Sentencia de instancia no ha interpretado dichos preceptos en este sentido, sino que ha condicionado la legalidad y/o posibilidad de imponer la segunda multa coercitiva a la no firmeza de la primera multa coercitiva impuesta ya que en su Fundamento de Derecho IV, motiva que 'deberá estimarse en cambio, el primer motivo impugnatorio, pues si la resolución de 25-8-08 en la que se impone una primera multa, no es firme al estar recurrida en vía contenciosa, la imposición de una segunda multa, que es la que aquí nos ocupa, es improcedente al estar basada en tal acto administrativo del que trae causa y no es firme.'

DUODECIMO:Es que, además según el Articulo 94 LRJ Y PAC los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los Arts. 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior y ello en relación a los Arts. 56 y 57 de la citada Ley (LRJ Y PAC) y Arts. 51 y 57 LRBRL .

DECIMOTERCER:Es que en este supuesto se cumplen los requisitos para la apreciación de concurrencia del error, como ya se ha expuesto en todo lo que antecede, así como la existencia de una previa resolución administrativa, debidamente notificada a los interesados, hecho este no controvertido ni negado que señala un plazo para realizar la actividad de que se trata, seguida de la acreditación de la falta de cumplimiento voluntario en tal periodo temporal, concediendo la Administración un nuevo plazo con el previo apercibimiento, transcurrido el cual procedió a la imposición de la multa en la cuantía autorizada por los preceptos de aplicación y con posterioridad, al no proceder a realizar las obras, el Ayuntamiento reitero de manera correcta en el intervalos de tres meses la imposición de una multa a los propietarios, siendo esta multa segunda la impugnada, y en consecuencia es evidente como resulta de la doctrina antes expuesta en la presente Sentencia que la legalidad de esta última no esta condicionada a que la multa coercitiva primera adquiera firmeza.

DECIMOCUARTO:Solo añadir que el Decreto de 23-8-06 se consintió (a efectos jurídicos) por quien es parte actora en el proceso de instancia frente a la segunda multa coercitiva, Doña Olga , adquiriendo firmeza y la Administración lo podía ejecutar forzosamente a través de su tutela ejecutiva ( Arts. 94 y 95 LRJ y PAC) y precisamente, la Resolución recurrida en instancia (Decreto de la Alcaldía de 27 de enero de 2009 ) es ejercicio de esa facultad de autotutela y puede ser 'reiterada en intervalos de tres meses y hasta el límite del deber legal de conservación para lograr la ejecución de las obras ordenadas.' ( Art. 201.6 Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria).

Por todo lo expuesto, con el alcance expresado en el artículo 101 y concordantes de la Ley Jurisdiccional , es lo procedente estimar el recurso en interés de la ley formulado y fijar en el fallo la expresada doctrina legal.

DECIMOCUARTO:De todo lo razonado y al haber sido estimado el recurso de casación en interés de ley, teniendo en cuenta ello y por la naturaleza de este recurso, se deriva, no sea procedente hacer una expresa imposición de costas ( artículo 139.2 LRJCA ).

Vistos los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso en interés de la ley interpuesto por la representación procesal delAYUNTAMIENTO DE SANTANDERcontra la sentencia núm. 422, de 26 de noviembre de 2009 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número tres de Santander , la cual casamos, y respetando la situación jurídica particular derivada de expresada sentencia, declaramos la siguiente doctrina legal: que las sucesivas multas coercitivas, si bien tienen un origen común que es la resolución que las impone y a cuyo contenido han de atenerse, tienen sustantividad y fundamentación de exigibilidad propia e independiente las unas de las otras, de tal manera que cada una de ellas será exigible cuando concurran los requisitos establecidos en la resolución que la acuerdaimponer, sin que dependan del hecho de haber sido recurrida una multa anterior. Todo ello sin formular pronunciamiento sobre costas.

Publíquese la presente sentencia en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Cantabria a los efectos previstos en el artículo 101.4 de la Ley Jurisdiccional .

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.