Sentencia Administrativo Nº 1201/2005, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 222/2004 de 24 de Noviembre de 2005

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 222/2004

Parte apelante: DEPARTAMENT DE JUSTÍCIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Representante de la parte apelante: LLETRAT DE LA GENERALITAT

Parte apelada: Jesús Ángel

Representante de la parte apelada: ÁNGEL LÁZARO RIOL

S E N T E N C I A Nº 1201/2005

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En la ciudad de Barcelona, a veinticuatro de noviembre de dos mil cinco

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA), constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 12/07/2004 el Juzgado Contencioso Administrativo 6 de Barcelona, en el Procedimiento abreviado seguido con el número 339/2203, dictó Sentencia estimatoria del recurso interpuesto contra la Resolución de 29/10/03 del Secretari de Seguretat Pública del Departament de Justícia i Interior de la Generalitat de Catalunya, por la que se impuso una sanción de dos meses de suspensión de funciones con pérdida de retribuciones. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.- Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 22 de noviembre de 2005.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la procedencia del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 6 de los de Barcelona y de fecha 12 de julio de 2004 , en que sin entrar a resolver el fondo de la cuestión controvertida, imposición de sanción de dos meses de suspensión de funciones por haber cometido el demandante infracción disciplinaria grave del artículo 69. b) de la Ley 10/1994, de 11 de julio , anuló la resolución objeto de impugnación por haberse producido una situación de indefensión por denegación de la vista del expediente administrativo antes de la fase de prueba.

En el recurso de apelación se razona que en el expediente disciplinario se observaron las prescripciones legales, sin que en ningún momento se produjera la aludida indefensión; todas las resoluciones se le notificaron al sancionado, quien propuso la prueba que consideró procedente y las alegaciones que estimó oportunas en defensa de sus derechos. Incluso se añade que se denegó la vista del expediente administrativo, antes de la fase de prueba, pero que luego en dicha fase se formalizaron las que propuso el interesado.

En la sentencia impugnada se considera que el interesado fue declarado responsable disciplinariamente como consecuencia de las diligencias probatorias practicadas con anterioridad al pliego de cargos y que no se le dio vista antes del período de prueba, sino con posterioridad.

SEGUNDO.- De una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en el escrito de contestación a la misma, en relación con el expediente administrativo y sentencia dictada en primera instancia, se llega a la conclusión de que el recurso de apelación debe prosperar por los siguientes motivos.

En el Decreto 183/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de régimen disciplinario del cuerpo de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra , se regulan, por lo que ahora nos interesan, los trámites preceptivos del expediente disciplinario que pueden concretarse en los siguientes:

Práctica de diligencias por el Instructor que considere adecuadas para la determinación, el conocimiento y la comprobación de los datos en cuya virtud se deba dictar la resolución y, en particular, la de aquellas pruebas y actuaciones que conduzcan al esclarecimiento de los hechos y a determinar las responsabilidades susceptibles de sanción. Entre ellas destaca el tomar declaración al inculpado, así como la realización de todas aquellas diligencias que se deduzcan de la moción razonada de los subordinados o de la denuncia que hubiera motivado la incoación del expediente y de lo que aquél hubiera alegado en su declaración.

A la vista de las actuaciones practicadas, el instructor debe formular el correspondiente pliego de cargos, que debe contener todos los hechos sancionables que resulten de estas, con su posible calificación jurídica, así como las sanciones que puedan ser de aplicación. Este se ha de redactar de forma clara y precisa, en párrafos separados y numerados para cada uno de los hechos imputado. El pliego de cargos se debe notificar al inculpado, que dispondrá de un plazo de diez días para que pueda contestarlo mediante las alegaciones que considere oportunas para su defensa, así como para que pueda proponer la práctica de todas aquellas pruebas que considere necesarias.

Una vez contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el instructor, de oficio o a instancia de parte, puede acordar la apertura de un período probatorio por un plazo no superior a 15 días, con la finalidad de que se practiquen todas aquellas pruebas que considere oportunas. La práctica de las pruebas propuestas o acordadas de oficio por el instructor se debe notificar previamente al expedientado, indicándole lugar, fecha y hora en que se realizarán, para que pueda estar presente, si lo desea.

Complementadas las diligencias practicadas se debe dar vista del expediente al inculpado con carácter inmediato para que, en el plazo de diez días, alegue lo que considere pertinente para su defensa y aporte los documentos que considere de interés.

A continuación el Instructor redactará la propuesta de resolución dentro de los diez días siguientes, en la que fijará con precisión los hechos y hará su valoración jurídica para determinar si se considera cometida o no alguna falta. En el primer caso, se determinará la falta o faltas en que se ha incurrido, la responsabilidad del funcionario inculpado, así como la sanción disciplinaria a imponer. Dicha propuesta de resolución se debe notificar por el instructor al interesado para que, en el plazo de diez días, pueda alegar lo que considere conveniente para su defensa.

Por último, la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario debe adoptarse en el plazo de 15 días y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

Este Tribunal solamente aparece vinculado, en el presente caso, por el contenido del recurso de apelación, los razonamientos jurídicos del escrito de oposición al mismo y asimismo por el expediente administrativo unido a autos. Ello significa, entre otras cosas, que en este caso no concurren los requisitos de similitud que se pretenden referir a otros recursos, donde se haya podido apreciar una irregularidad en el expediente disciplinario. El que consta en este recurso seguido en segunda instancia, aparece bien delimitado, expreso y claro para que sin lugar a ninguna duda se pueda resolver el mismo en función de las actuaciones tanto de la Sra. Instructora como del propio interesado.

En el presente caso, a la vista de la tramitación del expediente disciplinario se puede concluir que no existe motivo justificado alguno para pretender que el funcionario sancionado lo fue, exclusivamente, por no habérsele dado vista de las actuaciones con anterioridad al trámite de prueba, cuando pudo participar en la misma y se le notificaron todas las diligencias y actuaciones practicadas.

Consta también que la Sra. Instructora denegó la práctica de prueba solicitada por el funcionario objeto de expediente, por cuanto la prueba se refería a la aportación de documentos que ninguna relación guardaban con el objeto del expediente disciplinario. Este Tribuna considera que, en este aspecto, la decisión de la Sra. Instructora estuvo acertada y ajustada a Derecho. Se practicó la prueba testifical propuesta por el funcionario interesado, sin límite de testigos propuestos ni de preguntas.

En consecuencia, después de analizar el expediente disciplinario, consta el pliego de cargos (página 66), las alegaciones del funcionario, la prueba (página 108) y también, lo más importante a efectos del fondo decisorio de esta resolución, el trámite de audiencia al interesado (página 119) en que se puso de manifiesto el expediente con todas las diligencias practicadas hasta entonces.

Por lo tanto, ninguna indefensión se produjo al funcionario objeto de expediente disciplinario.

TERCERO.- Resuelto el obstáculo procesal debe pasarse a resolver el fondo de la cuestión debatida., a efectos de poder determinar si concurren los requisitos de culpabilidad, tipicidad y proporcionalidad para poder justificar la acción sancionadota de la Administración Pública recurrente.

La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2001 , dice que "el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 2 de junio de 1981 , vino a señalar que, "los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución , en materia de procedimiento, han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución , porque la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga".

El conjunto de derechos establecido en el artículo 24 de la Constitución , dirigidos a garantizar una tutela judicial efectiva de los intereses legítimos y derechos de las personas, no se agota con el mero respeto de las garantías allí enumeradas establecidas de forma evidente a favor del procesado. El artículo 24 de la Constitución incorpora, también, el interés público en un proceso justo, cuya relevancia constitucional no es posible desconocer, garantizado en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derecho Humanos (en adelante, CEDH ), instrumento hermenéutico insoslayable para la interpretación de los derechos fundamentales de nuestra Constitución (artículo 10.2 de la Constitución ), donde quedan intactas las garantías que asisten a todos sus partícipes y, especialmente, de quien se ve sometido al ejercicio del "ius puniendi" del Estado (SSTC 116/1997, de 23 de junio , FJ 5, reiterado en la STC 138/1999, de 22 de julio , FJ 5 ).

La potestad sancionadora, al ser una de las más enérgicas de la Administración, en la medida en que restringe y limita los derechos y bienes de los administrados, requiere dos principios fundamentales, a saber, el principio de legalidad material, en base al efecto operado por la Constitución, exige que las conductas ilícitas y sus sanciones estén predeterminadas en la norma legal, aunque el alcance de la reserva legal no es tan estricto en el derecho administrativo sancionador como en el derecho penal, sólo es exigible que se predeterminen en la norma legal las conductas ilícitas y las correspondientes sanciones, como indican las sentencias del Tribunal Constitucional 42/87, de 7 de abril y del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1992 .

El segundo principio lo constituye el de legalidad procedimental, pues la Administración se encuentra sometida a normas de ineludible observancia, pues para imponer una sanción a un hecho que constituya infracción, debe ajustarse al procedimiento legalmente establecido, ante el órgano competente. Los dos principios mencionados, partiendo de que las normas informadoras del derecho penal y el derecho administrativo sancionador son paralelas y permiten que las de aquél sean de aplicación a éste, por tanto en la potestad sancionadora de la Administración, el procedimiento legal a seguir es una garantía de los derechos fundamentales de la persona, de la que no puede ser privado sin vulnerar el art. 24 de la Constitución , al igual que se vulneraría el art. 24 si en el expediente sancionador no se prueba y declara la culpabilidad, tal y como tiene establecido el Tribunal Supremo en sentencia de 1 de diciembre de 1988 .

Ciertamente que una doctrina jurisprudencial tan extensa como reiterada, que por ello excusa de su cita pormenorizada, ha destacado que los principios penales son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador y, entre esos principios, cobra especial relevancia el de presunción de inocencia derivado del artículo 24 de la Constitución Española ; sin embargo, tal presunción no podía ser ni es iuris et de iure, sino meramente iuris tantum, por lo que de antiguo proclama el Tribunal Constitucional que esa presunción queda salvaguardada cuando por parte de la Administración se ha efectuado una actividad probatoria que pueda calificarse de cargo.

En este caso, la presunción de inocencia en el motivo viene conectada a la culpabilidad, tal como se afirma en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2.003 y ha dicho también este mismo Tribunal en numerosas ocasiones.

Y en efecto, por esa aplicación, con matices, al Derecho Administrativo Sancionador de los principios que inspiran el orden penal, en cuanto ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, entre ellos también cobra especial virtualidad el elemento o principio de culpabilidad, siendo así que la presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse, - así se expresa la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de enero de 1994 -, el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos, (Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril y 14/1997, de 28 de enero ), ya que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos.

Aplicando lo expuesto anteriormente resulta que esos principios configuradores del Derecho Penal son de aplicación al presente caso, pues el demandante realizó la conducta tipificada en los artículos 7.1.) y 7.1. ñ) del Reglamento de 10 de enero de 1986 , de forma consciente y deliberada, con pleno conocimiento del alcance y significado de sus actos.

La autoría en concepto de culpabilidad aparece delimitada y ello sin lugar a dudas, a juzgar por lo que se desprende del resto de las actuaciones obrantes en autos.

No se ha producido irregularidad alguna a nivel procesal, en la tramitación del expediente disciplinario, que permita llevar a cabo una declaración de nulidad o anulabilidad del mismo. En todo momento el demandante tuvo acceso al expediente administrativo y pudo hacer las alegaciones que estimó oportunas en defensa de su Derecho. En ningún momento, y ello se desprende del análisis de dicho expediente disciplinario, el demandante quedó en situación de indefensión, pues pudo presentar escritos, alegaciones, practicar prueba e interponer recursos que estimó convenientes.

Por último, no aparece vestigio alguno de que se haya vulnerado el principio de presunción de inocencia. Basta una lectura detenida del expediente disciplinario para llegar a la conclusión de que el demandante ha tenido todas las garantías legales, tanto en su aspecto material como formal. Se ha respetado el procedimiento sancionador y en ningún momento el demandante se ha encontrado en situación de indefensión, como se ha indicado con anterioridad.

En una acepción amplia, el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho público que sostiene la exigencia de que cualquier actuación de los poderes públicos licitadora o restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido. Es una acepción más estricta, representa la existencia de una "debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada" ( art. 131.3 LRJPAC ), que puede contemplarse en su vertiente normativa o en su vertiente aplicativa por la Administración o los Tribunales; siendo, un mecanismo de control tanto de la actuación del legislador -vertiente normativa- aun cuando el propio TC, S 65/86, reconoce la dificultad salvo que la norma contenga márgenes de discrecionalidad tan amplios que dieran lugar a la aplicación de sanciones muy diversas, incompatibles con la seguridad jurídica; en cambio, en su vertiente aplicativa, el principio de proporcionalidad ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; la STS de 11 de junio de 1992 establece que:

"Con reiteración viene manteniendo la procedencia de concretar las sanciones administrativas en contemplación de la infracción cometida, graduándolas con el adecuado criterio de proporcionalidad insito en los principios ordenadores del Derecho sancionador, sopesando a tal fin las circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo de la infracción sancionada, correspondiendo a la actividad jurisdiccional, como se dice en la Sentencia de 26 de septiembre de 1990 no sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso, se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e inferible de principios informadores del ordenamiento jurídico sancionador, como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción".

El artículo 131 de la Ley 30/92 , regula tal principio como uno de los informadores de la potestad sancionadora de la Administración, tanto en su vertiente normativa como aplicativa, estableciendo en ésta última que se tendrá en cuenta la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

Respecto de la discrecionalidad de la Administración en la graduación de la sanción, procede tener en cuenta los siguientes criterios jurisprudenciales ( STS Sala C.A., Sección 7ª, de 9 de mayo de 2000 ):

Que si bien la Administración puede usar de una cierta discrecionalidad en la graduación de la sanción para acomodarla al conjunto de circunstancias concurrentes en la infracción, no es menos cierto que el principio de proporcionalidad de la sanción se halla sometido al control jurisdiccional.

Que la discrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

Aplicando lo anteriormente expuesto al presente caso, se llega a la conclusión de que no ha existido causa justificativa de la conducta del demandante, en el reproche administrativo manifestado en el expediente disciplinario, que permita compartir los razonamientos de la demanda. Además, no se ha acreditado la existencia de irregularidad alguna invalidante para fundamentar una decisión de nulidad o anulabilidad en términos procesales, por las actuaciones habidas en la fase administrativa.

Las expresiones ofensivas, en términos vulgares, y las amenazas vertidas contra un superior, que han sido ratificadas por un testigo que oyó la respuesta que le daba el funcionario sancionado a un Cabo, reflejan una actitud deliberada y consciente de ofender al superior. Tal conducta aparece tipificada en el artículo 69 b) de la Ley 10/1994 , anteriormente indicada, sin que en la imposición de la sanción se haya vulnerado el principio de proporcionalidad.

Por todo ello, debe estimarse el recurso de apelación, revocar la sentencia dictada en primera instancia y confirmar la resolución administrativa sancionadota, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

Estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia objeto de impugnación y confirmar la resolución sancionadora. No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 2 de diciembre de 2.005, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.