Sentencia Administrativo Nº 1207/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1319/2003 de 22 de Noviembre de 2006

Encabezamiento

Procedimiento Ordinario - 001319/2003

N.I.G.: 46250-33-3-2006-0015754

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 1.207 /2.006

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Rafael Manzana Laguarda

Don Juan Climent Barberá

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En la Ciudad de Valencia, a veintidós de noviembre de dos mil seis.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1319 de 2003, interpuesto por la mercantil MIELES LLOVELL S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Herminia Arnau Arnau, y con la dirección de la letrada Dª Carmen Vila Ribes, contra la resolución de 14.04.2003, que desestima el recurso de reposición de la misma contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alcantera del Xúquer de 19.09.2002, sobre aprobación definitiva del PAI-UE-2; habiendo sido partes, como demandada El Ayuntamiento de Alcantera del Xúquer, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Rosa Ubeda Solano y defendido por el letrado D. Francisco Hurtado Ots; han comparecido asimismo como parte codemandada la Generalidad Valenciana representada y defendida por la Letrada de la misma Dª Amparo García Hervás.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Juan Climent Barberá.

Antecedentes

Primero.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se declaren nulos los actos recurridos , tanto el acuerdo tomado el 1 de febrero de 2002, en virtud del cual se aprobó por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia la modificación de las Normas Subsidiarias municipales -objeto de recurso indirecto- cuanto el acuerdo del ayuntamiento Pleno de Alcantera del Xúquer, de 19.09.2002, en el que se aprueba definitivamente el Programa de Acción Integrada de la Unidad de Ejecución nº 2 de suelo urbano, incluyendo los proyectos de urbanización y de reparcelación -que es el directamente impugnado en este recurso-, así como los actos posteriores de aprobación de las liquidaciones de cuotas de urbanización que se en su aplicación se han dictado o dicten, y en consecuencia se revoquen y anulen, por ser contrarios a Derecho , y supletoriamente, de no estimarse la nulidad del acuerdo de aprobación de modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, que se declare la nulidad de los demás acuerdos municipales.

Segundo.- Formalizada la demanda y dado traslado de la misma a la demandada, ésta contestó a la demanda mediante escrito en el que , tras formular las alegaciones que tuvo por conveniente , terminaba suplicando que se dicte Sentencia en su día desestimando íntegramente el recurso por ser el acto administrativo conforme a derecho.

Tercero.- Pedida la práctica de prueba por la parte actora, atendidos los términos en que se plantea la litis y los elementos de juicio obrantes en autos y en el expediente Administrativo, se estimó procedente el recibimiento a prueba del pleito, habiéndose fijado asimismo la cuantía del procedimiento en 66.914,42 euros.

Cuarto.- Recibido el pleito a prueba se practicaron las documentales y pericial -que quedó fallida por incomparecencia de los testigos peritos y la parte actora que la pidió- solicitadas por las partes que resultaron admitidas, y, terminado el periodo de prueba , se abrió el trámite de conclusiones, formulando las que tuvo por conveniente la actora, que terminó pidiendo la nulidad de los actos impugnados en los términos suplicados en su escrito de demanda; asimismo por la administración demandada se evacuó el trámite de conclusiones mediante escrito en el que terminaba pidiendo asimismo la desestimación del recurso en su integridad en los términos del suplico de su escrito de demanda.

Quinto.- Declarado concluso el pleito se designó nuevo ponente y se señaló para votación y fallo para el día 14 de octubre de 2005, señalamiento que fue suspendido , disponiendo que se emplazara a la Generalidad Valenciana atendido que se impugna indirectamente la aprobación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento por la Generalidad Valenciana, y hecho que fue y comparecida la misma, se le dio plazo para que contestase a la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras alegar lo que tuvo por conveniente pidió se dicte sentencia por la que con desestimación del recurso declare la conformidad a Derecho de la disposición administrativa impugnada, absolviendo a la Generalidad Valenciana de la demanda formulada.

Sexto.- Tras lo anterior se dio plazo nuevamente a las partes para que formularan conclusiones , lo que hizo la demandante reiterando las ya formuladas , alegando lo que tuvo por conveniente y pidiendo nuevamente la nulidad de los actos impugnados en los términos de los suplicos de la demanda y de sus primera conclusiones, asimismo por la parte del Ayuntamiento demandado se formulo nuevo escrito de conclusiones, reiterando las antes formuladas y alegando lo que estimó oportuno y pidiendo se dicte Sentencia de conformidad con lo suplicado en su escrito de contestación a la demanda.

Séptimo.- Evacuado el reseñado trámite de conclusiones se declaró nuevamente concluso el pleito, se designó asimismo nuevo Ponente y se señaló para votación y fallo para el día 8 de noviembre de 2006, habiendo tenido lugar el mismo en el día de la dicha fecha.

Fundamentos

Primero.- El recurso formulado plantea la impugnación directa de los actos municipales antes reseñados, que se concretan en la aprobación del Programa de Actuación Integrada, el Proyecto de Reparcelación y el Proyecto de Urbanización, así como los derivados de estos, como es el caso de las cuotas de urbanización, en indirectamente el acto de aprobación definitiva de la modificación nº 2 de las Normas Subsidiarias aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de la Generalidad Valenciana.

Segundo.- La parte demandada del Ayuntamiento de Alcantera del Xúquer , en su contestación a la demanda, formula su oposición a la impugnación indirecta de la modificación de las Normas Subsidiarias y la delimitación de la unidad de ejecución que determina la actuación impugnada planteada por la demanda, Normas Subsidiarias estas modificadas de las que traen causa los demás actos , siendo de examinar con carácter previo esta cuestión , atendido que del resultado del mismo acerca de tal impugnación se pueden derivar la validez o no del resto de los actos impugnados.

Tercero.- La Administración demandada alega que el recurso formula en realidad una doble impugnación indirecta de dos disposiciones generales, de una parte la referida a la Modificación de las Normas Subsidiarias, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia y de otra la referida a la aprobación por el Ayuntamiento demandado del Programa de Actuación Integrada, de la unidad de ejecución delimitada en las dichas Normas Subsidiarias, lo que estima, en primer lugar, constituye una impugnación indirecta per saltum de una disposición general con base a la impugnación indirecta de otra disposición general de la que trae causa , y que es la que ampara y en la que se funda el acto singular impugnado directamente en los términos del artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción contencioso Administrativa, lo que conlleva una doble impugnación indirecta que hace inviable el recurso indirecto contra la primera de las disposiciones, en este caso la aprobación de la modificación de las Normas Subsidiarias de conformidad con la doctrina jurisprudencial invocada, y, en segundo lugar, alega que el recurso indirecto resulta asimismo inviable cuando las dos disposiciones generales que se pretenden impugnar indirectamente han sido aprobadas por Administraciones públicas diferentes , como es el caso de autos.

Cuarto.- Tal cuestión se ha de resolver en el sentido de estimar la corrección de la impugnación indirecta de la modificación de las Normas Subsidiarias , no tanto porque la argumentación de la demandada carezca de fundamento pues la doctrina expuesta es la que se viene aplicando jurisprudencialmente, a más de no admitirse la impugnación indirecta por razones de forma y que no sean sustantivas, sino porque resulta claro del escrito de interposición del recurso que el objeto del mismo es la impugnación de la desestimación del recurso de reposición del actor contra el acuerdo plenario municipal en el que se aprueba, entre otras cosas, el Programa de Actuación Integrada, lo que comporta que la impugnación del dicho Proyecto de Actuación Integrada es una impugnación directa y no indirecta como sostiene la demandada. Así las cosas, atendido que el dicho Programa de Actuación Integrada -directamente impugnado- desarrolla la Unidad de Ejecución delimitada en las Normas Subsidiarias, es admisible la impugnación indirecta de las mismas, en tanto en cuanto se impugna la legalidad del Programa de Actuación Integrada , porque se cuestiona la legalidad de la delimitación establecida en las dichas Normas Subsidiarias de Planeamiento, lo que se ha de entender cuestión sustantiva a estos efectos de impugnación indirecta , no siendo para ello obstáculo el que la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento se haya producido por la administración autonómica, que ha comparecido a tal efecto y contestado a la demanda en lo que a esta impugnación se refiere en el presente proceso.

Quinto.- Resuelta la cuestión planteada se ha de examinar asimismo y previamente a las demás cuestiones en que se funda la demanda, la alegada nulidad de la delimitación de la unidad de ejecución, que es en definitiva el eje de toda la impugnación formulada, en tanto en cuanto la parte actora considera que las dos parcelas de su propiedad no han debido ser incluidas en la delimitación de la unidad de ejecución porque considera que constituyen suelo urbano consolidado y tienen la condición de solar , por cuanto una de las parcelas (referencia catastral 1373002) es el patio de la nave industrial -no incluida en la delimitación de la unidad de ejecución y a la que dedica la actora la mayor parte de su actividad probatoria-, cuya declaración de obra nueva data de 26 de octubre de 1981, en la que se encuentra instalada su industria que cuenta con licencia de apertura desde el 18 de noviembre de 1986 , habiendo pagado por dichas parcelas el correspondiente IBI en concepto de urbana, y la otra (referencia catastral 1273702) un tramo viario colindante que estaba previsto aperturar como futuro vial publico, viniendo en ambos casos calificados como suelo urbano, por lo que considera sus parcelas son suelo urbano consolidado a diferencia de la mayoría de las demás parcelas incluidas en la delimitación de la unidad de ejecución, que ha patrimonializado el suelo y que no es necesaria la reparcelación, y por tanto considera que le es de aplicación lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998 , de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones y no lo dispuesto en el punto 2 del referido artículo.

Sexto.- Respecto de la anterior alegación de la actora , se ha de señalar que la Sala comparte , como no podía ser otro modo , la doctrina jurisprudencial derivada de las Sentencias del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de esta propia Sala, acerca de la regla general de improcedencia de la inclusión de parcelas ubicadas en suelo urbano totalmente consolidado en las unidades de ejecución y los correspondientes Programas de Actuación Integrada de las mismas. Sin embargo, en el presente caso no cabe estimar la alegación de la recurrente de que las parcelas en cuestión sean calificables como suelo urbano totalmente consolidado en los términos de la ordenación urbanística prevista y aplicable , pues no se ha acreditado que las parcelas en cuestión dispongan de los servicios urbanísticos determinados por el artículo sexto de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística , en relación con el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones, en todos sus frentes y conforme a la ordenación aplicable , pues aunque las parcelas en cuestión sean sucesivamente colindantes con la nave industrial - no incluida en la actuación- y con ello dispongan de algunos servicios, carecen cuanto menos de viales pavimentados, como se desprende del informe del Arquitecto municipal, que consta en la propia resolución del recurso de reposición, y se puede apreciar al menos en la primera de las fotografías aportadas en la propia demanda, por lo que no cabe entender , en el presente caso, que se den las condiciones legales de suelo urbano totalmente consolidado por la urbanización , que justifiquen su no inclusión en la unidad de ejecución correspondiente y por tanto no cabe estimar, en consecuencia, que se produzca pues infracción legal del invocado artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre régimen del suelo y valoraciones, en relación con su artículo 8, en la inclusión de las parcelas del actor en la unidad de ejecución referida , que conlleve su disconformidad a derecho y la nulidad en definitiva pedida de la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que establece la delimitación en cuestión, ni consecuentemente la de los actos demás actos impugnados en cuanto que se basan y traen causa en tal delimitación de la unidad de ejecución.

Séptimo.- Alega la demanda, en segundo lugar , en justificación de la nulidad pretendida, que la delimitación de la unidad de ejecución aprobada por la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento quiebra el principio de equidistribución, por cuanto a consecuencia de tal modificación se incluye en la delimitación suelo dotacional que antes de la modificación estaba fuera de la unidad de ejecución delimitada anteriormente y que estaba previsto obtener por expropiación, lo que considera infringe lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, que a su juicio sólo permite incluir en un área de reparto en suelo urbano los suelos dotacionales colindantes que le confiera la condición de solar y que en modo alguno permite que se incluya suelo dotacional integrante de la red estructural dentro de las áreas de reparto en suelo urbano, invocando a tal efecto las Sentencias de la sección primera de esta Sala 939/1997 , de once de octubre, (recurso 1228/1994) y la de 31 de enero de 2000 , (recurso 3968/1995 ).

Octavo.- La alegación anterior no puede ser acogida por la Sala, en primer lugar, en lo referente a la invocada infracción de lo establecido en el artículo 63 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística , pues difícilmente puede sostenerse que la alegada determinación de área de reparto para la unidad de ejecución o actuación nº 2 contenida en la modificación de las normas subsidiarias, pueda contravenir lo que la norma establece como mínimos, no siendo de estimar que se pretenda convertir en regla general -el apartado 2 del dicho artículo 63 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística- lo que es una determinación de mínimos, implícita y en defecto de las correspondientes previsiones, que obviamente se superan en la delimitación que se pretende impugnar por esta causa en los términos que considera como tal área de reparto la propia demanda en su argumentación.

Noveno.- En segundo lugar respecto de la alegación antes referida de la actora, que pretende la nulidad de la delimitación de la unidad de ejecución nº 2 , establecida en la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento impugnada indirectamente, por la vía de la infracción del principio de equidistribución de las cargas y costes de urbanización, atendida su consideración de que la reserva de suelo dotacional que se produce a consecuencia de la misma no corresponde que se produzca a costa de los propietarios de la dicha Unidad de actuación nº 2, pues alega que tal suelo dotacional educativo da servicio al conjunto del municipio, se ha de señalar que no cabe su estimación pues , aunque tal planteamiento es sustancialmente admisible, es lo cierto que no se ha acreditado por la actividad probatoria de la actora, en especial pericialmente, que efectivamente tal previsión de suelo dotacional escolar exceda de las obligaciones de ceder y asumir el mismo que el artículo 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones, atendido el carácter de suelo urbano que carece de urbanización en los términos antes reseñados - norma esta de aplicación directa que no requiere de recepción ninguna-, resultando por el contrario del examen de las Normas Subsidiarias de Planeamiento modificadas y consecuentemente impugnadas, que la ordenación general y estructural del municipio prevé sólo dos unidades de actuación , y que en la unidad de actuación nº 1 existe suelo dotacional escolar después de la modificación, aumentándose el aprovechamiento en esta unidad de actuación nº 2, y especificándose en el informe de la modificación efectuado por la Administración educativa de la Generalidad Valenciana el mantenimiento del suelo dotacional existente, en concreto el Colegio público, y la necesidad de más suelo dotacional para cubrir las necesidades escolares previsibles en los términos de la planificación educativa y el correspondiente mapa escolar , por lo que, atendidas las circunstancias anteriores y en el presente caso, decae la por su base la argumentación de la demandante de que la delimitación de la unidad de actuación nº 2, al incluir la parcela de suelo dotacional escolar en la misma rompa el principio de equidistribución invocado, sin que las Sentencias invocadas resulten aplicables al caso de autos, pues ni se refieren al mismo tipo de dotaciones -se trata en ambos casos de viales-, ni en el presente caso se ha producido pericial judicial acreditativa de la efectiva imputación de las dotaciones a los sistemas generales primarios.

Décimo.- Sentado lo anterior y por tanto la desestimación de la impugnación indirecta de la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en los términos expuestos , y por tanto del planeamiento general aplicable y la delimitación de la unidad de actuación en el mismo contenida , es de señalar que decaen todas las alegaciones de la actora, respecto de la ilegalidad de la delimitación -con la consecuente inclusión de las parcelas controvertidas de la demandante por considerarlas suelo urbano consolidado y patrimonializado y en definitiva solares- y de la inclusión del suelo dotacional escolar, formuladas respecto de los demás actos impugnados en el recurso, lo que, en primer lugar y con carácter especialmente destacable, es de predicar de la impugnación del Proyecto de Reparcelación, cuya nulidad se predica en la propia demanda como consecuencia de la nulidad de la delimitación de la Unidad de Actuación a que se refiere y por los motivos antes expuestos tratados y resueltos, como es el caso de la reiteración de la argumentación de que en el caso de las parcelas de la recurrente se trata de suelo urbano consolidado por aplicación del artículo 8.a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y valoraciones, o del artículo 82 de Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aprobado por R.D.. 1346/1976, de 9 de abril, pues ya se ha resuelto que sus parcelas no tienen la condición de solar ni de suelo urbano consolidado en los términos del artículos 6 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística y 8.b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones, ni que , en consecuencia y por lo que se refiere a las parcelas incluidas, sea de estimar la patrimonialización invocada al amparo de la disposición transitoria 5º.1 del Real decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin que sea de aplicación al caso la jurisprudencia invocada atendido lo antes expuesto, a más de que ésta ha sido reiteradamente matizada por resoluciones posteriores; en igual caso se encuentra la argumentación impugnatoria del Proyecto de Reparcelación fundada en la atribución al Ayuntamiento del suelo dotacional educativo , cuya infracción del principio de equidistribución de beneficios y cargas no cabe estimar en el Proyecto de Urbanización por las mismas razones expuestas respecto de la impugnación por este motivo de las Normas Subsidiarias de Planeamiento.

Undécimo.- Plantea sin embargo la parte actora en torno a la pretendida infracción del principio de equidistribución de beneficios y cargas, un argumento en principio distinto de los anteriores, cual es el de que el Ayuntamiento se ha atribuido en la reparcelación como finca aportada el suelo correspondiente a 1.396 ,59 m2 que considera ocupados por viales y caminos municipales abiertos al transito rodado desde tiempo inmemorial , detrayéndose así de los aprovechamientos de los propietarios particulares de suelo reparcelado, lo que estima que conculca lo establecido en el artículo 47.3 del reglamento estatal de Gestión Urbanística de 1978 y el criterio interpretativo de la Sentencia de la Sección 1ª de esta Sala de 13 de junio de 2002, y la doctrina del Tribunal Supremo recogida en Sentencias de 7 de marzo de 1987, 9 de diciembre de 1987 y 23 de noviembre de 1993, alegación esta que no puede ser estimada por la Sala pues no se ha acreditado mediante la correspondiente actividad probatoria que tales superficies, reseñadas en los escritos de conclusiones de la actora, sean efectivamente de dominio público , sin que del examen del Proyecto de Reparcelación se infiera concluyentemente -como pretende la actora- tal carácter de viario de dominio público respecto de las superficies reseñadas y sin que se haya enervado mediante la correspondiente actividad probatoria que se trate de otra cosa que la alegada asignación de aprovechamientos que no figuran titulados al ayuntamiento, sin perjuicio de asignar la materialización del aprovechamiento a su propietario si resultare conocido.

Duodécimo.- Por último se ha de señalar que la referencia impugnatoria hecha por la demanda respecto del Proyecto de Urbanización fundada en el excesivo coste estimado del mismo y los gastos de gestión previstos, que estima la actora injustificados y confusos, no puede ser acogida por la Sala, por cuanto no se acredita, más allá de la mera estimación de la parte, la concurrencia de tales excesos, sin que la inclusión de los costes de gestión y en su caso de redacción de los proyectos no resulten incluibles en los costes de urbanización en los términos establecidos en el artículo 67 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1994 , reguladora de la actividad urbanística. Atendido lo resuelto y que no se aprecia la disconformidad a Derecho de los actos impugnados y examinados , procede pues desestimar la pretensión de la actora de nulidad de los demás actos del Ayuntamiento demandado que traen causa de estos.

Decimoteercero.- Procede por tanto y según lo expuesto la desestimación del recurso en su integridad; igualmente es de señalar que no procede efectuar expresa imposición de costas al no apreciarse mala fe o temeridad que justifique otro pronunciamiento, con arreglo a lo establecido en el artículo 139 de la de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil MIELES LLOVELL S.L. , contra la resolución de 14.04.2003, que desestima el recurso de reposición de la misma contra el acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Alcantera del Xúquer de 19.09.2002, sobre aprobación definitiva del PAI-UE-2.

2) No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma , estando constituido el Tribunal en audiencia pública , de lo que, como Secretario de éste, doy fe