Acerca de operadores lógicos
Última revisión
07/10/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 121/2021, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 138/2019 de 14 de Junio de 2021
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 53 min
Orden: Administrativo
Fecha: 14 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: GONZÁLEZ GARCÍA, MARÍA BEGOÑA
Nº de sentencia: 121/2021
Núm. Cendoj: 09059330012021100136
Núm. Ecli: ES:TSJCL:2021:2562
Núm. Roj: STSJ CL 2562:2021
Encabezamiento
Sentencia Nº : 121/2021
En la ciudad de Burgos a catorce de junio de dos mil veintiuno.
En el recurso contencioso-administrativo número
Ha comparecido como parte demandada la Junta de Castilla y León representada y defendida por el Letrado de la misma, en virtud de la representación que por Ley ostenta.
Y como partes codemandada, Don Miguel Ibáñez Ladislao y otros S.C y la Asociación Burgalesa de Productores de Ganado Porcino representados por el Procurador Don Fernando Fierro López y defendidos por el Letrado Don Álvaro de Diego Alegre la primera y por Don Luis Javier Fierro López, la segunda.
Antecedentes
1°.- Se declare la anulabilidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de 17 de octubre de 2019, por el que se omite la posibilidad de presentar Recurso de Alzada ante el titular de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, con retroacción de las actuaciones hasta la notificación del acto.
2°.- Se declare nulo del Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de 17 de octubre de 2019, por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación promovida por el Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado.
3°.- Se impongan las costas a la parte demandada.
Y en iguales términos la parte codemandada la Sociedad Civil Don Miguel Ibáñez Ladislao y otros, por medio de escrito de 5 de noviembre de 2020, así como la Asociación Burgalesa de Productores de Ganado Porcino por medio de escrito de 28 de diciembre de 2020, por el que solicitó que se acuerde la estimación de falta de capacidad de la parte actora planteada, y en el caso contrario, se dicte Sentencia que desestime íntegramente la demanda y confirme la resolución recurrida, con expresa imposición de costas a la parte actora.
En la tramitación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dª. Mª Begoña González García, Magistrado especialista integrante de la Sala y Sección, quien expresa el parecer del Tribunal.
Fundamentos
Es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional el Acuerdo de 17 de octubre de 2019, de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Burgos, que deniega la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento del Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado respecto de los artículos 19, 56 y 66 relativos al suelo no urbanizable en cuanto al uso ganadero permitido en el mismo.
Frente a dicho acuerdo se alza en el presente recurso jurisdiccional, el Ayuntamiento recurrente invocando como fundamentos de derecho de su pretensión impugnatoria, que:
1.- La anulabilidad de dicha resolución y se acuerde en su lugar la retroacción del expediente, ya que la resolución denegatoria de la tramitación de la modificación puntual, no indicaba que, contra la misma, se podría interponer Recurso de Alzada, lo que fue interpuesto, cautelarmente y por no perder el derecho a recurrir judicialmente también se interpuso el presente recurso, no obstante la resolución de la alzada, implicará la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.
Que se ha generado una situación de indefensión para la parte actora, por la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo que, a pesar de ser advertida previamente de que la resolución de 17 de octubre de 2019, tenía un error material por no haber indicado que no agotaba la vía administrativa y sobre la misma cabía Recurso de Alzada, no ha rectificado la misma.
Cuando dicha Comisión es conocedora de que las resoluciones que emite dicho órgano, pueden tener la naturaleza de acto administrativo, contra el que se puede interponer recurso de Alzada, o de disposición, contra los que sólo cabe recurso jurisdiccional en aplicación del art. 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que no todas las decisiones de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo, son disposiciones y, por tanto, como señala el art. 138.4 de la LUCYL, pueden ser objeto de recurso de Alzada.
Ya que en este caso se ha dictado una resolución denegatoria de la tramitación de una modificación de un plan, lo que tiene naturaleza de acto administrativo, sin que la misma implique la aprobación de una disposición de carácter general, por lo que contra la misma se podía interponer recurso de alzada, según dispone el art. 2.5 del Decreto 24/2013, de 27 de junio, se invoca al efecto la sentencia 490/2011 de 25 de noviembre de 2011, recurso 247/2009.
En definitiva se alega la anulabilidad del recurso, y la retroacción del expediente para la subsanación de la resolución de 17 de octubre de 2019, ya que se ha privado de un trámite, el de la resolución del recurso de Alzada por el Sr. Consejero de Fomento y Medio Ambiente, donde se deberá fundamentar por el órgano superior si es conforme a derecho el razonamiento del informe de 9 de octubre de 2019, que ha servido para fundamentar la resolución denegatoria de la aprobación de la modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento presentada.
2.- Sobre la actividad urbanística.
La Modificación puntual, se ha realizado por el Ayuntamiento en el ámbito de sus competencias, con el objeto de conseguir los objetivos que se marcan de la actividad pública urbanística, conforme establece la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, en su artículo 4.
Y que, con la potestad del planeamiento, el Municipio en el ejercicio de sus competencias ha integrado el estatuto jurídico de los propietarios de cada parcela con un margen discrecional delimitando las condiciones de materialización de los usos autorizados.
Así pues, el Ayuntamiento, en el ámbito de sus competencias urbanísticas, ha planteado una modificación puntual y, la denegación de la misma, por regularizar los usos ganaderos en el suelo no urbanizable, rústico en el vigente RUCYL, está imposibilitando al Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado ejercitar su competencia en materia urbanística.
3.- Sobre el instrumento que es objeto de modificación y el alcance de las determinaciones que debe contener.
La resolución de 17 de octubre de 2019, deniega la aprobación definitiva de la Modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Barbadillo del Mercado que afecta a los artículos 19, 56 y 66 relativos al suelo no urbanizable y a la concreción de su uso ganadero, promovida por el Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado.
Y se fundamenta en el art. 169.3 del RUCYL, ya que se ha pretendido incluir determinaciones que no están previstas en el RUCYL para el instrumento modificado y que por tanto no son objeto del mismo.
El instrumento modificado, son las Normas Subsidiarias Municipales de Barbadillo del Mercado, planeamiento general, por lo que previamente, habrá que determinar si, unas normas de planeamiento municipal general, pueden regular los usos en suelo rústico.
Se recoge el contenido de la Disposición Transitoria Tercera de la LUCYL, así como el artículo 130 referido a la Documentación de las Normas Urbanísticas Municipales.
Por lo tanto, las normas de planeamiento general, con la normativa actual, tienen no sólo la obligación de regular en suelo rústico, los parámetros y condiciones aplicables a los usos permitidos y sujetos a autorización, sino también la potestad de establecer normas de protección para categorías de suelo rústico, regulando los usos permitidos.
Por lo que, el documento de modificación de las Normas Subsidiarias Municipales, puede contener determinaciones para establecer los parámetros y condiciones aplicables a los usos permitidos en suelo rústico, y la regulación necesaria de protección de los espacios naturales y el medio ambienta en general.
4.- Sobre el alcance de la modificación puntual propuesta y la conformidad de las determinaciones cuya modificación se pretende con la normativa urbanística.
Que dos son las cuestiones que se regulan en la citada modificación, la concreción de la tipología del uso ganadero admitido en el suelo no urbanizable protegido incompatible con actividades clasificadas y la relativa a la carga o intensidad ganadera máxima que puede soportar el municipio en suelo rústico, a razón de 1,5 UGM por hectárea.
1.- En cuanto a la concreción de la tipología del uso ganadero admitido en el suelo no urbanizable protegido, incompatible con actividades clasificadas.
Que el uso ganadero desde el punto de vista medioambiental, es un uso clasificado, sujeto a la autorización administrativa dependiendo de la intensidad y el número de cabezas de ganado.
Y que conforme establece el artículo 56 del RUCYL, el uso ganadero es un uso ordinario, permitido en el RUCYL, si bien la construcción no es un uso ordinario, sino autorizable en función de cada tipo de suelo.
Por lo que el objeto de la modificación, no es prohibir el uso de ganadero intensivo, en las Zonas de Protección Incompatible con actividades Clasificadas, porque ya está prohibido por las vigentes Normas Subsidiarias, sino complementar la norma, a los efectos de aclarar que el uso ganadero al que se refiere, cuando el art. 66 de las NSM dice 'excepto Ganadero' es el extensivo, ya que es una obviedad, que, si se permite en un suelo el uso ganadero, pero no se permiten las construcciones es porque el uso ganadero intensivo, no está permitido.
Pero es que, además, el uso ganadero intensivo, no es compatible con el objeto de la protección que buscan las Normas Subsidiarias, ni para los suelos protegidos en los que el art. 66 excluye dicho uso, con el objeto de orientar las actividades clasificadas al suelo rústico común, donde ya existen explotaciones de actividades clasificadas, ni para el resto de los suelos rústicos donde como señala la memoria de la modificación, se pretende proteger los espacios de valor ecológico y los recursos naturales de los ríos Pedroso y Arlanza.
2.- En cuando a la carga o intensidad ganadera máxima que puede soportar el municipio en suelo rústico, a razón de 1,5 UGM por hectárea.
Que, el planeamiento general, permite introducir en suelo rústico, tanto parámetros y condiciones aplicables a los usos permitidos, conforme el artículo 125 del RUCYL como Normas de Protección para cada una de sus categorías, que incluyan todas las determinaciones relativas a la regulación de los usos permitidos, apartado c del artículo 125 y artículo 130.
Que el uso ganadero extensivo es un uso permitido, por lo que las determinaciones por las que se establece la intensidad máxima del término municipal para el uso ganadero extensivo, constituye un parámetro o condición introducida por las normas para conseguir los fines de la actividad urbanística: como la protección del medio ambiente, la prevención de la contaminación y la limitación de sus efectos sobre la salud y el medio ambiente y la protección del medio rural, incluida la preservación y puesta en valor del suelo rústico.
La condición de 1,5 UGM por hectárea en uso ganadero extensivo, como intensidad máxima de este uso, es una Norma de Protección cuyo objeto es preservar el espacio natural y el medio ambiente general donde se desarrolla y no altera los derechos ordinarios de los propietarios del suelo rústico.
La protección de estos espacios con el consiguiente control de la carga máxima ganadera, en la medida en que están rodeados por espacios de alto valor ecológico, es una necesidad, siendo una cuestión de interés público.
Como refleja el Estudio de Impacto Ambiental, gran parte de la superficie del Término de Barbadillo del Mercado está incluida dentro de los Espacios Naturales Sabinares del Arlanza-La Yecla, Espacios Red Natura 2000, ZEC y ZEPA Sabinares del Arlanza (ES4120091 y ES4120031), y del ámbito de aplicación de planificación de especies: Plan de Conservación del águila perdicera en Castilla y León, y el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y Vías pecuarias.
Estando ante un municipio afectado por normativa sectorial o planeamiento supramunicipal por el alto valor de los espacios, Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural «Sabinares del Arlanza - La Yecla» ( DECRETO 48/2018, de 29 de noviembre, de la Junta de Castilla y León. Consejería de Fomento y Medio Ambiente), (PORN), tanto en La Zona de Reserva 'ZR 1- Vertientes del Gayubar' (artículo 16 del PORN), como en las Zonas de Uso Limitado de Interés Especial 'ZULIE 2- Riberas del Arlanza', y 'ZULIE 3- Encinar sobre los rasos rocosos del Gayubar', y dos Zonas de Uso Limitado 'ZUL' (artículo 16 del PORN).
La Modificación propone extender las directrices para la gestión y el aprovechamiento de los recursos del espacio natural desarrolladas en la Sección Tercera del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural «Sabinares del Arlanza - La Yecla, a los terrenos del término municipal colindantes con estos espacios protegidos, directrices que prevén que el aprovechamiento agrario del espacio se articule en torno a un sistema de uso extensivo, como precisa el artículo 32 del PORN y el aprovechamiento ganadero, tenga como objetivo el fomentar las prácticas de ganadería extensiva, procurando que se desarrolle de forma compatible con la conservación y regeneración de la flora y vegetación más valiosa del espacio natural y no produzca problemas de erosión, conforme indica el artículo 33 del PORN.
Se aporta como documento el DECRETO 48/2018, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural «Sabinares del Arlanza - La Yecla»
Y se alega que la modificación propuesta en lo referente a la carga máxima ganadera, tiene como finalidad, el fomento de las actividades productivas básicas actuales agrícolas y ganaderas, para proteger los espacios de valor ecológico, paisajístico, histórico o cultural, con especial incidencia en las áreas limítrofes con los ríos Arlanza y Pedroso y las abundantes masas de arbolado, adecuar y regular las actividades que se realizan en el medio físico sobre todo en suelo no urbanizable para evitar su degradación, proteger los recursos hidrológicos de la localidad, los ríos Pedroso y Arlanza y sus cauces así como las aguas subterráneas impidiendo su contaminación y degradación y posibilitar la instalación de pequeñas industrias relacionadas con el sector agropecuario, garantizando la compatibilidad con el medio físico y urbano de la zona.
Por lo que se termina solicitando que se declare la anulabilidad del acuerdo impugnado con retroacción de actuaciones y se declara nulo el mismo en cuanto deniega la aprobación definitiva de la modificación puntual promovida por el Ayuntamiento.
Frente a los argumentos de la demanda, la Administración demandada sostiene:
1.- La causa de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo al amparo de lo dispuesto en el art. 69.b) de la Ley Jurisdiccional, por haberse interpuesto el recurso por persona incapaz, o no debidamente legitimada, ya que conforme el art. 45.1 d) de la Ley Jurisdiccional, al tratarse la recurrente de una persona jurídica, una entidad local y no haber aportado el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones con arreglo a las normas que le son de aplicación, requisito establecido en el art. 54.3 del TRRL, que se integra en el supuesto regulado en el art. 45.2.d) de la LJC, invocando al efecto la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, 979/2018 de 12 de junio de 2018, dictada en el recurso 2661/2017.
2.- Y sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa previa y anulabilidad por falta de pie de recurso de alzada del Acuerdo de 17 de octubre de 2019 de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo, que deniega la aprobación definitiva de la modificación de las NUM de Barbadillo del Mercado, que no existió error en el pie de recurso, ya que el acto recurrido se agota en sí mismo, puesto que el acuerdo por el que se aprueba definitivamente la denegación de la modificación de las NUM de Barbadillo del Mercado solicitada, tiene el carácter de disposición general y por ello agota la vía administrativa y es recurrible directamente ante la Jurisdicción Contenciosa.
3.- Sobre a que el primer informe preceptivo de 20 de abril de 2016 del Servicio Territorial de Fomento de la Junta de Castilla y León en Burgos, a folio 723 a 725 del Expediente Administrativo difiera del ultimo, que obra al folio 45 al 48, que el primero solo establece unas concreciones, pero no establece que fuera válida la modificación a operar.
La denegación de la modificación se hace porque al amparo del artículo 169 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, la modificación solicitada pretende incluir determinaciones no incluidas o no previstas por el mismo, para el instrumento modificado, todo ello en relación con el art 124 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, modificado por Decreto de 6/2016, 3 marzo, por el que se modifica el reglamento, para su adaptación a la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo, por lo que en ningún caso se puede por vía modificación de las Normas Urbanísticas Municipales, limitar en suelo no urbanizable, de forma total y absoluta la ganadería intensiva y mucho menos regular las UMG por hectárea que limita a 1,5 UMG , cuestión impropia en materia urbanística.
Que la modificación se deniega por una cuestión puramente jurídica y es que no se puede aprobar la modificación pretendida por no tratarse de cuestiones propias de ordenación del territorio y en consecuencia no es un ámbito propio, ni de su competencia, ni de la potestad reglamentaria municipal reconocida en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Ya que se plantea la legitimidad municipal para establecer limitaciones a la implantación de determinados usos en suelo no urbanizable, debiéndose partir de lo dispuesto en el artículo 124 del Decreto 22/2004, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, en su redacción originaria antes de la norma que lo modifica, el Decreto 6/2016 de 3 de marzo y de los artículos 125 y 126, que también establecen que las Normas Urbanísticas Municipales pueden también señalar otras determinaciones de ordenación general y de ordenación detallada, así como del artículo 130.a.3º.
Y siendo la cuestión planteada la de hasta donde alcanza la potestad normativa municipal para imponer limitaciones y restricciones en la implantación de usos en suelo no urbanizable, se alega que la misma, le legitima para establecer el marco jurídico regulador de los usos del suelo, máxime si dicho establecimiento responde a la salvaguarda de otros intereses públicos de los que han de responder tales Administraciones, como por ejemplo los derivados de la salud pública o afección ambiental o paisajística.
Se invoca la doctrina del Tribunal Constitucional como la sentencia 141/2014, sobre los limites dimanantes de la normativa urbanística, así como la sentencia del TSJ de Málaga de 17 de abril de 2017, doctrina que ha sido recogida por el Tribunal Supremo en la sentencia de 14 de febrero de 2012, recurso 1049/2008
Y sobre la potestad municipal para regular sobre determinadas materias en las normas urbanísticas, así como sobre el debate de si resulta de aplicación a las entidades locales el criterio de la 'vinculación positiva' o el de 'vinculación negativa', se invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2015, recurso 2436/2013.
Y que las entidades locales, en ejercicio de su potestad normativa, han de evitar incurrir en desviación de poder, propia de las actuaciones contrarias a las más elementales normas de la racionalidad y del sentido común.
Así como que, a partir del reconocimiento de la vinculación negativa en la determinación de la competencia normativa de las entidades locales, en cuanto que no se precisa una habilitación específica legal en cada ámbito sectorial, el ejercicio de dicha potestad, en cuanto limitadora de los usos e implantación de actuaciones en el suelo no urbanizable, ha de cohonestar el bien jurídico protegido, debidamente acreditado y motivado, con el interés público igualmente susceptible de protección, evitando en todo momento que al amparo de potestad normativa, se vulneren los más elementales criterios de legalidad, incurriendo en la arbitrariedad que resulta de la desviación de poder o la imposición de restricciones absolutas.
En este caso se justificar la necesidad de excluir de todo suelo no urbanizable común la ganadería intensiva, al amparo del PORN 'Sabinares del Arlanza-La Yecla ' que contiene en su articulado referente a la ganadería una declaración de intenciones de fomentar la actividad ganadera extensiva, pero no faculta para ejercer competencias urbanísticas que limiten de forma total la ganadería intensiva en todo el suelo no urbanizable de Barbadillo del Mercado.
4.- Se añade además que la modificación pretendida y denegada por la Administración pretende rebasar o desconocer el contenido esencial del derecho que queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.
Como ocurre con la actividad ganadera intensiva, que la parte actora pretende que por medio de la modificación de las NUM , que gozan de una naturaleza jurídica asimilada a la de las normas reglamentarias, limitar ilegítima e indebidamente el derecho de implantación en el propio suelo no urbanizable o rústico que, es donde propiamente deben localizarse las actividades ganaderas intensivas, hasta hacer prácticamente inviable su implantación, limitando así un derecho intrínseco en el medio rural, cual es el uso de la actividad ganadera y estableciendo limitaciones para que puedan implantarse las construcciones necesarias para dichas explotaciones, lo que daría lugar a desconfigurar el derecho reconocido, que es consustancial al derecho de la propiedad del suelo y así establecerse ilegítimas prohibiciones.
Limitando los propios derechos reconocidos en relación con el suelo rústico y sujetos muchos de ellos a autorización, precisamente para cumplir la normativa medio ambiental y el interés público en el artículo 23 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León.
La modificación cuestionada pretende evitar la implantación de ganadería intensiva porcina en el territorio de Barbadillo del Marcado y recuerda a las limitaciones urbanísticas que se pretendieron respecto de actividades extractivas, por lo que se invoca la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia 479/2008 de 26 de septiembre de 2008, dictada en el recurso 35/2007.
También se oponen a la demanda, la Sociedad Civil Don Miguel Ibáñez Ladislao y otros, invocando como argumentos jurídicos además de reiterar la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración, de carácter sustantivo se alega, que:
1.- Tras recoger el fundamento de la denegación de la modificación de las NSP de Barbadillo del Mercado y con relación a los elementos que deben contener los instrumentos de planeamiento y ordenación general, así como el contenido del artículo 169.3 del RUCYL, que en el presente caso, la modificación pretendida excede del ámbito urbanístico, pretendiendo establecer restricciones que solo pueden ser impuestas por Ley, dado que lo que se pretende afecta más a previsiones ambientales propias de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, que a determinaciones urbanísticas, que la documentación que compone la modificación no cumple las exigencias mínimas de la Ley, que la Memoria vinculante es insuficiente para acreditar el interés público.
Que la modificación se limita a prohibir la ganadería intensiva, en base a unos argumentos que no se comparten, ni aparecen justificados y que además se intentan establecer determinaciones que ya se encuentran recogidas en otras normas, como la de prevención ambiental, Decreto Legislativo 1/2015 y la Orden AYG/1129/2014, por lo que en definitiva la modificación propuesta pretende introducir determinaciones que no están previstas en el RUCYL.
Que lo que se busca es la eliminación de un tipo concreto de ganadería, lo que excede con creces de las determinaciones que pueden ser reguladas por una modificación del planeamiento.
Se alega sobre la discrecionalidad de la administración con relación al planeamiento y las limitaciones normativas y competenciales supramunicipales, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990, sobre el alcance del control de la Comunidad Autónoma y que solo podrá denegarse la aprobación del plan, por razones de legalidad, por resultar sus determinaciones arbitrarias o por ser contrarias a intereses supramunicipales.
Se cita igualmente la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2012, recurso 6392/2008, para considerar que en este caso no existe una justificación concreta de la necesidad o del interés publico que justifica la modificación.
Se invoca igualmente la colisión de la modificación con el artículo 38 de la Constitución y con el principio de libertad de empresa, dado que con esta modificación se esta impidiendo el libre ejercicio de una actividad económica, sin que ello aparezca debidamente justificado el impacto negativo que dicha actividad puede tener en relación con los objetivos que se alegan, siendo la legislación sectorial la que debe establecer obligaciones legales y técnicas para el desarrollo de una actividad, debiendo existir un principio de proporcionalidad para la imposición de restricciones, sin que lo pretendido se encuentre amparado por estudio o informe que lo avale.
Y por la entidad codemandada, la Asociación Burgalesa de Productores de Ganado Porcino, se alega frente a los argumentos de la demanda que tras reiterar el motivo de inadmisibilidad por el incumplimiento de lo establecido en los artículos 45.1 d) y 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 54.3 del RDL 781/1986, así como se alega que no concurre la causa de anulabilidad respecto de la interposición del recurso de alzada puesto que no se ha causado indefensión y en cuanto a la actividad urbanística, que:
1.- Sobre el planeamiento vigente en el municipio de Barbadillo del Mercado, que cuenta con Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas el 1 de abril de 1999, por lo que se trata de un planeamiento no adaptado a la Ley de Urbanismo, debiendo tener en cuenta lo que establece la Disposición transitoria tercera de la Ley de Urbanismo, por lo que la modificación debería haberse ajustado a la Ley de Urbanismo y no como se ha hecho, se recuerda, el informe técnico que sirvió de motivación a la denegación de la aprobación, obrante a los folios 46 a 48 del expediente administrativo.
Además de que la modificación pretende incluir una limitación en un tipo de suelo no adaptado a las determinaciones de la Legislación vigente y que la finalidad que se pretende para establecer esa categoría de suelo no urbanizable era concretar las actividades clasificadas para dotarlas de infraestructuras, habiendo cambiado en la actualidad el propio concepto de actividades clasificadas.
2.- Que la modificación propuesta en contraria al estatuto jurídico del derecho de propiedad del suelo establecido en el artículo 13 del RDL 7/2015 y que la regulación de los derechos y el estatuto jurídico de la propiedad no es una potestad que pueda ejercer el Ayuntamiento, conforme la Disposición Final Segunda de dicho RDL 7/2015.
Que el uso ganadero del suelo en situación rural es un uso conforme a su naturaleza, siendo una alteración no conforme a dicho derecho, establecer distintos derechos en función del uso ganadero intensivo o extensivo, sin que el Ayuntamiento pueda prohibir un uso ganadero en suelo rústico, ya que dichas facultades no son potestades del municipio.
3.- Se invoca el incumplimiento del principio de libertad de empresa por la modificación pretendida, ya que la misma supondría prohibir el uso ganadero en suelo rústico en contra del principio consagrado en el artículo 38 de la Constitución, habiéndose desnaturalizado el uso del suelo rustico sin ninguna motivación, más allá de lo que establece el artículo 66 de las propias Normas, siendo unas motivaciones que no son de interés publico.
También en los hechos de la contestación se invocaba que no se justificaba, ni motivaba debidamente la modificación, recordando además que el uso ganadero es una de las facultades del derecho de propiedad en el suelo en situación de suelo rural, sin que puedan modularse dichas facultades entre el uso ganadero intensivo o extensivo, no siendo ello una potestad del Municipio y sobre la tramitación de la aprobación provisional, se recordaba que se trata de unas Normas Subsidiarias de Planeamiento y no de unas normas urbanísticas municipales como se alega de contrario.
Y a la vista de las alegaciones de las partes, se hace necesario resolver, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada y las partes codemandadas y referida a la falta de constancia de la existencia de informe previo del Secretario al ejercicio de acciones por el Ayuntamiento recurrente, a lo que se refiere el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 abril 1986, siendo lo cierto que se ha aportado con el escrito de conclusiones del Ayuntamiento recurrente, en el acontecimiento 120 del expediente digital, copia del informe jurídico emitido al efecto con fecha 25 de noviembre de 2019, informe que se ha emitido por el mismo Letrado que firma la demanda objeto del presente recurso y si bien la Administración demandada, sigue manteniendo en el escrito de conclusiones el motivo de inadmisibilidad, se ha de significar que si bien esta Sala ha estimado dicha causa de inadmisibilidad en los supuestos en los que no se había aportado el informe, limitándose a la aportación del acuerdo del Pleno, como en la sentencia, dictada en el recurso de apelación 190/2016, con fecha 10 de febrero de 2017, sin embargo no igual solución se ha adoptado cuando se ha aportado el informe, aun cuando no se haya emitido por el Secretario del Ayuntamiento, como así se ha concluido también en la sentencia de 3 de noviembre de 2016, dictada en el procedimiento ordinario 65/2014, donde se ha concluido por la Sala en un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa, que:
El dictamen se aportó por medio de informe realizado por el abogado don Ignacio, fechado el día 28 mayo 2014; es decir, con anterioridad a los acuerdos adoptados por el alcalde y por el Pleno.
Sin embargo, la Administración local manifiesta que este dictamen debería haber sido realizado por el Secretario del Ayuntamiento, y sólo en defecto de éste o de la correspondiente asesoría jurídica, podría ser realizado por un abogado. En principio procedería afirmar que esta codemandada tiene razón en lo que manifiesta, y esto parece desprenderse de la anterior indica sentencia del Tribunal Supremo, dictada en recurso de casación 5826/2011; sin embargo, es necesario poner todo esto en relación con el artículo 24 de la Constitución, que predica la tutela judicial efectiva, y en relación con el principio antiformalista y 'pro actione', que nos lleva a la ineludible conclusión de que no procede estimar esta causa de inadmisibilidad, pues el dictamen ha sido emitido, lo que hace cumplir la finalidad esencial prevista en este artículo 54.3, que no es sino que la Corporación se encuentre adecuada y debidamente asesorada sobre la procedencia y viabilidad del ejercicio de esta acción aquí ejercitada, añadiéndose que además nos encontramos con un pequeño Ayuntamiento en el que, como es lógico, el Secretario no tiene un adecuado equipo que le ayude en el asesoramiento del Ayuntamiento, por lo que precisa de asesoramientos externos en materias concretas y específicas, cual es precisamente la impugnación de las normas urbanísticas de otro Ayuntamiento distinto.
Y en iguales términos, en el recurso 61/2016, con la sentencia de 17 de noviembre de 2017, por lo que el principio de seguridad jurídica y unidad de doctrina exige que en este caso se haya de resolver de igual forma y por tanto proceda rechazar la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada y las codemandadas.
Se invoca por el Ayuntamiento recurrente como primer motivo de impugnación del acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Burgos de 17 de octubre de 2019, que deniega la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento del Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado respecto de los artículos 19, 56 y 66 relativos al suelo no urbanizable en cuanto al uso ganadero permitido en el mismo, la nulidad del referido acuerdo por no haber indicado la posibilidad de interposición del recurso de alzada conforme establece el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, dado que no se trata de ninguna disposición general, por lo que resultaba procedente la indicación de la procedencia del referido recurso, que no obstante fue interpuesto e inadmitido el mismo por la Orden de 30 de julio de 2020, frente a lo que se ha invocado por el Ayuntamiento recurrente en su escrito de conclusiones que denegar la aprobación de una modificación es un acto administrativo denegatorio del ejercicio de una potestad municipal y que se le ha generado indefensión por haberle privado de un trámite, en cuanto a la posibilidad de interponer recurso de alzada ante el Sr. Consejero de Fomento y Medio Ambiente, para que se analizara el fondo del recurso, lo que no se ha hecho en lugar de la inadmisión del recurso de alzada como se ha realizado por la Orden de 30 de julio de 2020, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
Sin embargo, esta Sala no comparte las alegaciones que realiza el Ayuntamiento, dado que no estamos ante un acto administrativo denegatorio del ejercicio de una potestad municipal, sino ante la denegación de la aprobación de una disposición general, no existiendo duda de que, si su aprobación integra una disposición general, su denegación debe seguir igual régimen impugnatorio, sin que además ello genere ningún atisbo de indefensión para el Ayuntamiento, que ha interpuesto finalmente dicho recurso de alzada, así como ha impugnado ante esta Sala la denegación de la aprobación, siendo además que la improcedencia de dicho recurso de alzada, ha sido reiteradamente expuesto por esta Sala, como en la sentencia de 7 de febrero de 2017, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 169/2010 en la que concluíamos que:
Mencionada causa de inadmisibilidad debe ser rechazada por entender esta Sala que sobre todo el contenido del Acuerdo aprobado, es decir las determinaciones urbanísticas que se dicen rectificadas, tiene naturaleza de disposición general y de naturaleza reglamentaria; así, si la Modificación Puntual de unas NNUUMM tiene naturaleza de disposición general como acto de planeamiento general que es, como rotundamente ha venido reconocido la Jurisprudencia tanto del T.S. como de esta Sala, tampoco ofrece ninguna duda que la rectificación de esa Modificación también tiene naturaleza de disposición general. Y si lo aprobado tiene esta naturaleza resulta evidente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 107.3 de la Ley 30/1992 que constituye legislación básica según su D.A. 17.3, que no es susceptible de poder ser recurrida en vía administrativa, y por ello no es legalmente susceptible de poder ser recurrida en alzada. Y esta previsión de la normativa estatal, al ser legislación básica dictada en aplicación del art. 149.1.18ª de la C.E., y por aplicación del principio de competencia, es de preferente aplicación, a lo que pudiera prever al respecto la legislación autonómica, y en concreto a lo dispuesto en el art. 138.4 de la LUCyL en relación con el art. 408.4 del RUCyL. Así, el citado art. 138.4 señala que 'las Comisiones Territoriales de Urbanismo Desarrollarán sus funciones integradas en la Consejería Competente en materia de Urbanismo y sus actos serán recurribles ante dicha Consejería', precisando el art. 408.4 del Reglamento que 'contra los acuerdos de las Comisiones Territoriales de Urbanismo puede interponerse recurso de alzada ante el Consejero de Fomento, conforme a lo previsto en la legislación sobre procedimiento administrativo'. Así, el primer precepto prevé el recurso administrativo contra los actos (sin introducir distinción alguna) de la CTU, sin embargo el segundo precisa que contra los acuerdos de la CTU puede interponerse el recurso de alzada conforme a lo previsto en la Ley 30/1992, lo que en realidad se traduce en un supuesto como en el de autos en que no cabría en recurso de alzada por lo antes dicho, es decir porque lo impugnado es una rectificación de una disposición general, y por tanto se está impugnando una disposición administrativa general, lo que prohíbe expresamente el citado art. 107.3 de la Ley 30/1992. En todo caso, el acuerdo impugnado no fue notificado a la entidad actora, mientras que sí lo fue a otras personas a las que se advertía que referido Acuerdo de rectificación de errores no ponía fin a la vía administrativa y que era recurrible en alzada ante el Excmo. Sr. Consejero de Fomento de la Junta de Castilla y León, y sin embargo en la publicación de dicho Acuerdo en el BOCyL de 29 de marzo de 2.010, no se especificaba si el mismo agotaba o no la vía administrativa y los recursos administrativos que en su caso cabría interponer contra la misma, cosa lógica por otro lado, ya que al ser una disposición general lo rectificado no cabía recurso administrativo ninguno.
Este mismo parecer ha sido ya expuesto y acogido en relación con la normativa urbanística de Castilla y León por la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de fecha 29.9.2011, dictada en el recurso de casación núm. 2488/2008 (Pte: Calvo Rojas, Eduardo) en relación con una sentencia de esta Sala (Sala de Burgos, Sec. 1ª de fecha 25.1.2008, nº 47/2008, dictada en el rec. 137/2006. Pte: González García, Begoña) que revoca, y lo hace con el siguiente tenor:
'Además, como veremos a continuación, la modificación de la ordenación del Plan General que introdujo la resolución de la Consejería de Fomento, sin participación alguna del Ayuntamiento, tiene un calado muy superior al que supondría la mera rectificación de un error material patente y ostensible en los planos de ordenación. Y, en fin, para la subsanación del supuesto error tampoco resultaría adecuada la vía del recurso administrativo de reposición utilizada por D. Juan Antonio frente a la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ávila; y ello porque, como hemos señalado en numerosas ocasiones -pueden verse, entre otras, las sentencias de esta Sala de 11 de diciembre de 2009 (casación 5100/2005), 28 de mayo de 2010 (casación 3600/06) y 12 de noviembre de 2010 (casación 1879/06)- conforme a lo dispuesto en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que es norma de carácter básico, no cabe interponer recursos administrativos frente a las disposiciones de carácter general, como son los planes urbanísticos'.
Pero de forma más extensa se expone este mismo criterio por la STS, Sala 3ª, Sec. 5ª de fecha 16.2.2012, dictada en el recurso de casación núm. 4524/2009, siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, que señala al respecto lo siguiente:
'TERCERO.- Tampoco puede ser acogido el motivo de casación tercero, en el que, como vimos, el Ayuntamiento de Oyarzun reprocha a la sentencia la infracción artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, por no haberlo interpretado y aplicado a la luz de la jurisprudencia y del principio pro actione.
Lejos de asumir las razones que se exponen en el desarrollo del motivo de casación, compartimos íntegramente la certera y completa argumentación expuesta en la sentencia en orden a afirmar la inviabilidad de los recursos administrativos contra las disposiciones de carácter general, por impedirlo el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre.
El Ayuntamiento recurrente no cuestiona -difícilmente podría hacerlo- la previsión inequívoca que se contiene en el citado artículo 107.3 cuando establece que 'contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa'. Lo que plantea el Ayuntamiento es que la interpretación y aplicación de aquella disposición debe ser matizada a la luz de la jurisprudencia representada por las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005) y de 19 de marzo de 2008 (casación 3187/2006).
Pues bien, aunque seguidamente vamos a recordar los que se dice en dichas sentencias y en otras posteriores, debe tenerse bien presente que la interpretación que allí se hace viene referida a casos en los que la legislación urbanística autonómica preveía expresamente la interposición de recursos administrativos para impugnar los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación.
Para esos específicos supuestos en los que la normativa autonómica contempla recursos administrativos contra la aprobación de los instrumentos de ordenación esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar el desajuste y contradicción de la norma autonómica con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992. Así lo hicimos, para el caso de la legislación autonómica de Cataluña en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005), de cuyo fundamento jurídico cuarto extraemos los siguientes párrafos:
" (...) El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que 'contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa'. Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado. El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª , que atribuye competencia al Estado para fijar 'las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas', aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/92).
En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:
A) El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de octubre de 1992.
B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de marzo de 2003.
Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92, pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otro caso sobre la norma autonómica. ( Artículo 149.3 de la C.E). Esa interpretación armonizadora es la siguiente:
El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de marzo, es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia".
Esta interpretación, que hemos reiterado en diversas ocasiones -cabe citar, entre las más recientes, las sentencias de esta Sala y Sección Quinta de 20 de octubre de 2011 (casación 3555/08) y 18 de noviembre del 2011 (casación 491/2009)- permite salvar la exigencia de agotamiento de la vía administrativa mediante un recurso administrativo, en los casos en que así se establece la legislación autonómica, a base de distinguir en los acuerdos de aprobación de los instrumentos urbanísticos, de un lado, sus aspectos de acto administrativo -el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.- y, de otra parte, el contenido de la disposición de carácter general.
Pero si, como sucede en el caso que nos ocupa, y así lo destaca la sentencia recurrida, la legislación autonómica vasca no contempla que contra los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación proceda interponer recursos administrativos, la invocación de aquella jurisprudencia carece de sentido, pues no hay preceptos de signo distinto que requieran de una interpretación que los armonice. La única norma de aplicación es la contenida en el citado artículo 107.3 de la Ley 30/92, en el que, sencillamente, no tiene cabida la interposición de recursos administrativos contra los instrumentos de planeamiento, por ser estas disposiciones de carácter general.
Para terminar, el principio pro actione que invoca el Ayuntamiento recurrente en modo alguno puede servir de sustento a vías de impugnación no sólo no contempladas sino expresamente excluidas por el legislador; ni cabe afirmar que esa impugnación se genere y deba considerarse viable por el sólo hecho de haber sido defectuosa la información de recursos ofrecida por la Administración. Como es sabido, las advertencias o indicaciones sobre los recursos utilizables tienen naturaleza meramente informativa, y no crean, por tanto, recursos inexistentes (vid STC 80/90, de 26 de abril, FJ 4). Cuestión distinta es la que se refiere a las consecuencias que una información defectuosa sobre recursos puede tener a la hora de computar los plazos para impugnar en vía administrativa o jurisdiccional un determinado acto o disposición, pues el cómputo de los plazos no debe perjudicar a quien acudió a una vía inadecuada por haber sido informado erróneamente por la Administración; pero no es esto lo que aquí se suscita, y, por tanto, no abundaremos más en este punto'.
Este criterio se reitera en la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, 17 de mayo de 2.012, dictada en el recurso de casación núm. 6440/2009, siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas. Y similar tesis defiende la sentencia del TSJ de Castilla- León (sede Valladolid), Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª, de fecha 2.2.2011, nº 303/2011, rec. 69/2009. Pte: Martínez Olalla, Ana María. Y el criterio acogido en estas sentencias es claramente trasladable al caso de autos por cuanto que se impugna tanto el Acuerdo de la CTU que aprueba la rectificación, como el propio contenido de la rectificación, toda vez que en el fondo lo que denuncia es que al amparo de una rectificación se ha llevado a efecto una efectiva modificación del contenido de la modificación puntual num. 6. Por todo lo expuesto, procede rechazar mencionada causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración demandada.
Procediendo por todo ello la desestimación del referido motivo de anulabilidad, amen de que evidentes razones de economía procesal conducen a igual solución si se entendiese concurrente dicho motivo de anulabilidad, que no conllevaría más que a la vista de las posiciones de las partes a demorar la resolución final del fondo del asunto, puesto que sobre la improcedencia de la aprobación de la modificación se ha alegado por la Administración demandada los motivos de fondo que ha considerado procedentes, por lo que ningún sentido tendría la retroacción para la resolución de un recurso de alzada, dado que dicho motivo de anulabilidad tampoco podría conllevar sin mas la estimación del recurso en cuanto a la procedencia de la aprobación de la modificación.
Y dadas las posturas de las partes, se ha de significar en primer lugar, como premisas para la adecuada resolución del presente recurso, que las Normas Subsidiarias Municipales fueron aprobadas definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo, con fecha 9 de abril de 1999.
Que, los artículos cuya modificación ha sido denegada por la resolución de 17 de octubre de 2019 impugnada, establecen las siguientes determinaciones, así el artículo 19, que en suelo no urbanizable recoge las categorías siguientes:
-Suelo no urbanizable 'especialmente protegido', con seis categorías entre las que se incluye el apartado d) referido a Zonas de Protección Incompatible con Actividades Clasificadas excepto Ganadero.
Es este apartado el que se pretende su modificación incluyendo la excepción de ganadero extensivo.
El artículo 56 referido a la compatibilidad de usos que declara incompatibles y por tanto prohibidos, los usos recogidos en siete apartados que se amplían ahora con la modificación propuesta, con el apartado H referido al uso ganadero, excepto extensivo, con las limitaciones establecidas en el artículo 66 de las mismas normas que, también es objeto de modificación en su sección 8ª y referido precisamente al apartado d) del artículo 19, en cuanto a la referencia al uso ganadero, que se incluye expresamente la referencia de extensivo, sobre el que se exigirá el cumplimiento de su normativa específica con limitación de 1,5 UGM por hectárea.
Por tanto, estamos ante un planeamiento vigente, no adaptado a la terminología, clasificación y categorización de los suelos, de ahí que el informe sobre la aprobación inicial del expediente de referencia y que obra al folio 723 a 725 del expediente administrativo, se refiriese a dicha terminología y al plano que debía incluir la modificación, pero en modo alguno valoraba la procedencia o conveniencia de la aprobación respecto al fondo de la modificación propuesta, que es a lo que ya se refiere el contenido del informe obrante al folio 45 a 48 del expediente, en el que se analiza el contenido de la modificación y su memoria y se concluye que a la vista de la documentación aportada y lo establecido en el artículo 169 del Reglamento de la Ley de Urbanismo no procedía la aprobación.
Siendo ello así, el referido apartado a) del artículo 169 establece las modificaciones de cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico deben de limitarse a contener las determinaciones adecuadas a su específica finalidad, de entre las previstas en este Reglamento para el instrumento modificado, considerando la Administración que dichas determinaciones no están previstas en el Reglamento de la Ley de Urbanismo, frente a ello el Ayuntamiento recurrente considera que ha ejercido sus competencias integrando el estatuto jurídico de los propietarios de cada parcela con un margen discrecional delimitando las condiciones de materialización de los usos autorizados, por lo que la denegación supone imposibilitar al Ayuntamiento el ejercicio de su competencia urbanística, pero lo cierto es que la Disposición Transitoria tercera del Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo, que se invoca por el Ayuntamiento para apreciar si puede regular los usos en suelo rústico fue derogada por el Decreto 45/2009, por lo que no aparece de la citada disposición la cobertura de la competencia del Ayuntamiento, sino que debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 124 del citado Reglamento, en cuanto que establece que en suelo rústico, las Normas Urbanísticas Municipales deben establecer los parámetros y condiciones aplicables a los usos permitidos y sujetos a autorización, lo que debe realizarse necesariamente en sintonía con lo que en el mismo Reglamento determina para el suelo rústico con una categorización en su Sección Tercera del Capítulo IV referida al régimen del suelo rústico que no se corresponde en absoluto con el contenido del artículo 19 de las Normas Subsidiarias que ahora se pretenden modificar introduciendo en la categoría d) una referencia expresa a la excepción de ganadero extensivo, cuando no se corresponde con ninguna de las categorías del suelo rústico previstas en la normativa urbanística, que si bien en el artículo 51.2 indica que este régimen del suelo rústico tiene carácter de régimen mínimo de protección, debiendo respetarse también las demás condiciones que impongan los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico, o la legislación sectorial, lo cierto es que la determinación postulada implica una restricción derecho ordinario en suelo rústico al que se refiere el artículo 56 del Reglamento de Urbanismo, cuando establece que los propietarios de suelo rústico tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a su naturaleza rústica, pudiendo destinarlos sin restricciones urbanísticas a cualesquiera usos no constructivos vinculados a la utilización racional de los recursos
No estando por tanto ante ningún derecho excepcional a los que se refiere el artículo 57 de dicho texto legal, ni nos encontramos ante un suelo rústico de protección natural o cultural que, establecido el régimen mínimo de protección conforme al artículo 64 del Reglamento, fuera susceptible de establecer un régimen superior de protección, por lo que el Ayuntamiento no puede pretender ampararse en la normativa que cita en la demanda, artículos 125 c) y 130 del Reglamento, en cuanto a la posibilidad de establecer normas de protección en suelo rústico, por cuanto ha de tenerse en consideración el régimen general de derechos en suelo rústico establecido en el artículo 56 y siguientes del citado Reglamento, siendo por otro lado que la determinación que se pretende incluir sobre la limitación del uso ganadero extensivo que supere a la 1,5 UGM por hectárea, es una determinación impropia de la normativa urbanística, siendo una regla propia de la normativa sectorial ambiental, por lo que si bien podría considerase procedente introducir parámetros que implicasen una protección superior para el suelo rústico protegido, ellos deberían de tener la condición de parámetros urbanísticos que se refieran a los usos excepcionales, pero no a aquellos que son los derechos ordinarios en suelo rústico, por lo que el uso ganadero, sin más no puede ser susceptible de restricción, aun cuando ya lo fuera inicialmente en las normas, que no se refiere la modificación a las instalaciones o construcciones, respecto de las cuales ya entraría en juego el artículo 57 del Reglamento, a lo que también apela el Ayuntamiento en su demanda, pero la redacción de la modificación de las normas que ha sido denegada no se refiere a construcciones, sino al uso ganadero excepto el extensivo con la limitación de la carga ganadera, lo que no puede ser objeto de la restricción pretendida, dado que como indica la resolución impugnada, con ello se pretende introducir una determinación que además de no ser propia de las previstas en la normativa urbanística, supone el desconocimiento del referido artículo 56, que se cita en la demanda.
No se trata por tanto de cuestionar la competencia municipal para el establecimiento de determinaciones urbanísticas de protección del suelo rústico, sino de acotar que dicha protección debe realizarse en base a parámetros urbanísticos y en el marco de los derechos y deberes reconocidos en la Ley y el Reglamento de Urbanismo, ya que si bien el nivel de protección del suelo es susceptible de incrementar, también lo es que dicha protección debe realizarse respetando los derecho inherentes al suelo rústico y en base a determinaciones urbanísticas, que es donde se enmarca la competencia municipal, como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2017 dictada en el recurso 3754/2015 de la que fue Ponente Don Rafael Fernández Valverde con ocasión de la desestimación de un recurso interpuesto contra una sentencia de esta Sala y en la que, entre otras cosas, se afirmaba que:
Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores'.
Más recientemente, la STC 204/2006, de 20 de julio ---resolviendo por primera vez un conflicto suscitado en defensa de la autonomía local --- reitera la doctrina contenida en las citadas SSTC 32/1981, F. 4 ; 170/1989, de 19 de octubre, F. 9 ; 40/1998, de 19 de febrero, F. 39; 159/2001, de 5 de julio; 51/2004, de 13 de abril, F. 9; 252/2005, de 11 de octubre, F. 4, señalando, en concreto que
'Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal ... debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero, F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio, F. 4 , según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE, pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.
Por lo que la autonomía local se enmarca en el ejercicio de las competencias en materia de urbanismo y en el marco de la Ley y no se ve vulnerada en este caso, por cuanto debe ejercerse dentro de la aplicación de la legislación urbanística vigente, ya que dentro del ámbito de discrecionalidad y autonomía municipal se podrá definir la determinación de usos en suelo rústico, pero siempre respetando los derechos ordinarios del mismo, por lo que cuando se restringe el uso ganadero extensivo que supere 1,5 UGM y cuando se determina en el artículo 66, en la redacción cuya modificación se postulaba que, se exigirá el cumplimiento de la normativa específica, ello supone una determinación que no resulta propia del ámbito urbanístico, sino de la normativa sectorial ambiental, siendo este el motivo de la denegación en el acuerdo impugnado que la Sala comparte íntegramente, procediendo por ello la desestimación del presente recurso, al ser la resolución recurrida conforme a derecho.
Dada la desestimación del presente recurso y de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procedería imponer las costas procesales del presente recurso a la parte recurrente, pero la Sala considera que concurren las circunstancias previstas en dicho artículo para no proceder a realizar una especial imposición de costas a ninguna de las partes, así como por haberse rechazado la causa de inadmisibilidad invocada por las partes demandadas.
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:
Fallo
Que se rechaza la causa de inadmisibilidad y se desestima el recurso contencioso administrativo registrado con el número
Y en virtud de dicha desestimación, se declara que el acuerdo impugnado es conforme a derecho y todo ello sin expresa imposición de las costas procesales del presente recurso a ninguna de las partes.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 y 3 de la LJCA, en su redacción dada por la LO 7/2015 de 21 de julio y siempre y cuando el recurso, como señala el art. 88.2 y 3 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA.
Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.