Sentencia Administrativo Nº 1212/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1146/2003 de 28 de Junio de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, a veintiocho de junio de dos mil seis.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. RAFAEL PÉREZ NIETO, Presidente, D. MANUEL JOSÉ DOMINGO ZABALLOS y Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NÚM: 1212/06

En el recurso contencioso administrativo núm. 1146/2003, interpuesto por D. Andrés , representado por el Procurador D. Jorge Castelló Navarro y defendido por el Letrado D. Luis Manuel Boyer Cantó, frente al Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat Valenciana , por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) -D.O.G.V. nº 4.504, de 21 de mayo de 2003-.

Ha sido parte en autos como Administración demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos; siendo Magistrada Ponente Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda , lo que verificó mediante escrito solicitando se dictase sentencia que, estimando íntegramente el recurso, declarase contrario a derecho y, en consecuencia, nulo el decreto impugnado y, subsidiariamente, en cuanto al "Área de Predominio Agrícola C" en sus limitaciones de uso, considerándose compatible en la misma la existencia de una actividad de campamento que cumpliera con las disposiciones legales que le afectasen.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia desestimando tal demanda, con todos los pronunciamientos favorables a esa Administración.

TERCERO.- No habiéndose acordado el recibimiento del proceso a prueba , y practicado el trámite de conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación el día veintisiete de junio de dos mil seis.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El actor, D. Andrés, deduce el recurso contencioso administrativo de autos, según ha sido expuesto, frente al Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) -D.O.G.V. nº 4.504 , de 21 de mayo de 2003-.

Solicita el recurrente, propietario de una parcela sita en la zona catalogada por el Decreto impugnado como "Área de Predominio Agrícola C", que se declare por la Sala la nulidad del mencionado Decreto en su totalidad y , subsidiariamente, la nulidad del mismo en cuanto a las limitaciones de uso de dicha Área de Predominio Agrícola, considerándose compatible en ella la existencia de una actividad de campamento que cumpliera con las disposiciones legales que le afectasen.

SEGUNDO.- Alega el demandante, como primer motivo impugnatorio, que el Decreto impugnado fue aprobado sin haberse efectuado la preceptiva consulta al Consejo Jurídico Consultivo, contraviniéndose lo dispuesto en el art. 10 de la Ley 10/1994 , de 19 de diciembre, de Creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, siendo palmario que dicho Decreto lleva a cabo una nueva ordenación que plantea un cambio en los usos y actividades en el ámbito de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas que constituyen los Parques Naturales de las Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó de Crevillente- Elx , redactándose al amparo de lo regulado en los arts. 29 y 37.2 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, y siendo, por tanto , un Reglamento de ejecución de esta Ley, por lo que, su aprobación requiere el preceptivo dictamen de aquel órgano consultivo.

Se opone la Administración demandada al expresado motivo impugnatorio aduciendo que el Decreto recurrido se limita a la ordenación de los recursos de un determinado espacio físico, por lo que no puede equipararse a un reglamento ejecutivo, aunque tenga características de una disposición de carácter general, asemejándose más a un Plan de Ordenación Urbana que a un Reglamento ejecutivo de una ley.

Sobre la cuestión suscitada se ha pronunciado con anterioridad esta misma Sala y Sección en Sentencia nº 1954/04, de 1 de diciembre de 2004, dictada en el recurso núm. 1122/03, interpuesto asimismo frente al Decreto 60/2003 , de 13 de mayo, dándose por reproducida en esta sentencia la fundamentación jurídica contenida en aquélla, que se transcribe a continuación:

"Respecto a la alegación de nulidad por falta del preceptivo dictamen del Consell Consultiu, deberá partirse de la Ley 10/94, de 19 de diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, que establece en su artículo 2.2 el carácter preceptivo de la consulta al Consejo Jurídico Consultivo cuando en ésta o en otras leyes así se establezca, y su carácter facultativo en los demás casos.

El art. 10 por su parte establece que dicho órgano deberá ser consultado preceptivamente en los siguientes casos:

"... 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones".

La Administración demandada sale al paso de esta alegación al considerar que resulta dudosa la aplicación en el ámbito de la Comunidad Valenciana de la Ley estatal 50/97, no resultando precepto el dictamen del Consejo de Estado o su equivalente autonómico en disposiciones como la que nos ocupa.

Pues bien , esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto con ocasión de un supuesto similar (aprobación autonómica de un PORN), reseñando que se trata de una disposición de naturaleza similar a los planes generales de ordenación urbana, de naturaleza reglamentaria, estableciendo en los Fundamentos jurídicos segundo y tercero de la Sentencia nº 313 de 4 de febrero de 2003 (recurso 615/99 ) el siguiente criterio desfavorable a la tesis actora, es decir, contrario al carácter preceptivo del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo:

"...Por su parte, la Ley 11/1994 de 27 de Diciembre de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, establece al respecto en su art. 30 que la ordenación ambiental en el ámbito de la Comunidad Valenciana se llevará a cabo mediante los siguientes instrumentos: Planes de ordenación de los recursos naturales, Planes rectores de uso y gestión , Planes especiales y Normas de protección.

El art. 31 establece que la ordenación de los espacios naturales se llevará a cabo en el caso de Parques y reservas naturales mediante los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales , que se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión.

A continuación, respecto a los PORN viene a reproducir los preceptos ya expuestos de la Ley estatal y en cuanto al procedimiento de elaboración, el art. 36 establece que su formulación corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente, elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano.

Es decir, la exigencia del dictamen con carácter de preceptivo no viene impuesta por estas leyes sino que, de serlo, dependerá de la exigencia general del art. 10.4 de la Ley 10/1994 , anteriormente reproducido.

Ambas posturas procesales se amparan en pronunciamientos jurisprudenciales que invocan, así, la Generalidad Valenciana cita la S.T.S. de 30.4.98 que, estima que no es necesario en la impugnación del Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana sobre la base de que el artículo 4 de la Ley 91/1978 , sobre el Régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana, encomendó al Ministro de Agricultura la elaboración del Plan de Uso y Gestión del Parque, para que previa la información pública, lo elevara al Gobierno para su aprobación definitiva, y por tanto "cuando el Gobierno...aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque ... no es propiamente que estuviera desarrollando una ley, y sí , que se limitaba a ejercitar una específica atribución de competencia, aprobar un Plan en virtud de la propia competencia atribuida por la ley , y por tanto no se está ante un Reglamento ejecutivo, para el que el artículo 22 de la Ley 3/1988 dispone la consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme al concepto que sobre ellos ha elaborado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, Sentencias de 22 abril 1974 y 18/1982, de 4 mayo, que los refieren a «los directamente ligados a una ley, a un artículo, o artículos de una ley , o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes, sean completadas, desarrolladas, pormenorizadas, ejecutadas por el Reglamento» , y aquí, cual se ha referido , no hay tal supuesto, pues el aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión, el Gobierno estaba aplicando, ejerciendo la competencia que le encomienda, ordena, una ley-acto, la de declaración del Parque Nacional"

En el presente caso, el Decreto 70/99 de 4 de mayo, se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 que establece que "Se declara el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva... El régimen jurídico de dicho parque natural se establecerá por Decreto del Gobierno valenciano. En el plazo de un año se elaborará el plan de ordenación de los recursos naturales..."

Esta misma Sala , Sección 1ª, en Sentencia de 05-01-1998, núm. 7/1998, recaída en recurso contencioso-administrativo 3231/1995, contra el Decreto 49/1995, de 22 de marzo por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Salinas de ..., tras establecer la indudable naturaleza reglamentaria del mismo por tratarse de un Reglamento Autonómico que desarrollaba la Ley Autonómica 5/1988, de 24 de Junio, de "parajes naturales de comunidad Valenciana" , con el marco normativo básico de la ley estatal de 4/1989 de 27 de marzo, de "Conservación del Medio Natural Flora y fauna Silvestre" establecía que la omisión de un informe preceptivo trae consigo una indudable consecuencia jurídica como es la nulidad de pleno derecho de la disposición de que se trate. Según la jurisprudencia más reciente la omisión del preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, provoca la nulidad de los Reglamentos Autonómicos que desarrollan una Ley Estatal. Así se expresa la Sentencia de 2-IX-1992 , dictada por la Sala tercera, Sección cuarta del Tribunal Supremo, que se refiere a la omisión del Dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del decreto Valenciano 89/1986, de 8-VII-1986, por el que se estableció el régimen del Parque Natural de La Albufera."

Efectivamente, el TS en la citada Sentencia (2 de Septiembre de 1.992 ) establece que "El Reglamento que se examina no se dicta sino en ejecución de la ley 5/1988 (Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana .) El mencionado texto normativo no cuenta con ningún tipo de Reglamento General que desarrolle sus preceptos, razón por la cual pueden y deben ser considerados como Reglamentos de Ejecución , todas aquellas disposiciones que desarrollen parcialmente su contenido en relación con un ámbito espacial concreto." Analiza a continuación el hecho de que primero se declare un Paraje Natural y , posteriormente se apruebe el Plan de Ordenación y uso declarando que "...no implica, necesariamente, que lo segundo ser un desarrollo de lo primero. Se trata, simplemente de dos actuaciones normativas secuencialmente ordenadas en el tiempo cuya naturaleza externa es igual por lo que, en caso de colisión prevalece la norma posterior. Esto último es lo que hace que ambos disposiciones deban ser considerados como Reglamentos de Ejecución de la ley de que dependen, por lo que resulta preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado."

No es pacífica por tanto la Jurisprudencia a este respecto.

TERCERO.- No obstante, a la vista de todo ello, la primera conclusión que se obtiene es que es la naturaleza jurídica de la disposición impugnada la que determinará la exigencia que se cuestiona y en este sentido debemos destacar, por compartir esta Sala plenamente sus argumentos , el análisis que al respecto contiene la Sentencia dictada por el Tribunal superior de justicia Cantabria de 1 junio 1999 en recurso Contencioso-Administrativo núm. 1821/1997.

Parte dicha resolución de la existencia de una Ley Estatal Básica, la 4/1989, en cuya virtud se aprueba el PORN pero cuestiona que el mismo sea un Reglamento de ejecución de la misma sobre la base de que siendo indudable que el PORN ostenta carácter reglamentario (es una disposición de carácter general, se inserta en el ordenamiento jurídico, es un elemento normativo ordenador de la realidad con vocación de vigencia indefinida, que se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios) tiene un carácter peculiar asimilable al de los planes generales de ordenación urbana , cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos Administrativos.

Estima que del mismo modo que un plan general de ordenación urbana no es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es un Reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos.

Analiza a continuación que los Reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera subordinación a la ley puesto que cualesquiera Reglamentos están vinculados a la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. Cualesquiera Reglamentos, dice, salvo los independientes, desarrollan o aplican leyes , pero no por tal motivo todos ellos se dictan en ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva intervención dictaminante de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Afirma que el PORN no es un Reglamento ejecutivo porque éste aparece subordinado a la primera pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se trate, puesto que es impracticable una normación legal agotadora y por sí misma suficiente que no precise del complemento reglamentario. En suma, todo Reglamento, salvo los independientes y los dictados con base en una habilitación legal en blanco y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un Reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija directamente al desarrollo de la ley.

Apoya su tesis en el propio Consejo de Estado (moción de 22 de mayo de 1969 , concerniente a su propia intervención consultiva en la elaboración de los Reglamentos ejecutivos de las leyes) cuando precisa que son tales los «directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera tal que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada , cumplimentada o ejecutada por el Reglamento»; en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo que hace suya dicha definición, añadiendo que si en todos los Reglamentos es perceptible una función ejecutiva entendida en sentido amplio, sólo son propiamente ejecutivos aquellos a los que se refiere la moción del Consejo de estado en los términos que han quedado transcritos y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 17 de junio de 1997 que asigna a los Reglamentos ejecutivos la «finalidad de completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella».

Considera a continuación que no resulta sencillo discernir si un Reglamento es verdaderamente ejecutivo o no pero concluye que el PORN no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo , puesto que su contenido regulador no se dirige a completar, desarrollar o pormenorizar las disposiciones de la Ley 4/1989, de 27 de marzo .

Sigue señalando la citada Sentencia que se trata de un supuesto similar al de los planes de urbanismo, que se elaboran y aprueban en virtud de lo dispuesto en la legislación sobre el régimen del suelo, concretando sobre un espacio físico determinado las previsiones abstractas de la ley, que no es plenamente operativa sin el intermedio del planeamiento pero no por ello es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, sino el cauce que permite la efectividad de ésta habida cuenta que es inviable que la ordenación urbanística tenga lugar merced a la sola regulación legal, por definición abstracta y principal.

Técnicamente , Reglamentos ejecutivos de la Ley del Suelo son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan, complementan y pormenorizan (los tradicionales Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística), integrados en el bloque normativo que los planes aplican, con el componente discrecional que tienen reconocido, a un segmento territorial determinado.

En este caso , la Ley 4/1989 precisa de Reglamentos ejecutivos que complementen sus disposiciones y colaboren con ella al objeto de forjar el bloque normativo regulador de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres. Tal misión la cumplen el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, y los diversos Reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca y especies amenazadas (Reales Decretos 1095/1989, de 8 de septiembre , 1118/1989, de 15 de septiembre y 439/1990, de 30 de marzo. Pero el PORN está lejos del cometido señalado.

Como Plan Administrativo que es, responde a una serie de fines predeterminados; concretamente, a los establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 4/1989, es decir , ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989, sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de la misma a un determinado segmento territorial, aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4.1 . El PORN no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (la Ley 4/1989 y sus Reglamentos de ejecución), aplica sus disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física, que delimita y acota. Por supuesto que con subordinación a la ley y en virtud de ella, pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas con encomienda a la Administración de la tarea de concretarlas.

Y también como Plan Administrativo que es , el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos, medidas y actuaciones que le vienen Impuestos en los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 4/1989, si bien en el segundo bajo la veste de un contenido mínimo que habilita a la Administración competente en materia planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como Reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989. Insistimos en que es una figura que, en virtud de una llamada legal, aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone, sin mengua de su capacidad de añadir contenidos adicionales al mínimo legalmente establecido. El Plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe llevar a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989 , que por lo que hemos argumentado no lo son de ejecución en el sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un Reglamento es ejecutivo o no.

Distinto sería el caso, por supuesto, de un Reglamento que regulara el detalle de la planificación de los recursos naturales con vocación de generalidad y al que todos los instrumentos de planificación ambiental debieran someterse. Tarea que bien pueden cumplir las directrices para la ordenación de los recursos naturales cuya aprobación encomienda al Gobierno , vía Reglamento, el artículo 8 de la Ley 4/1989. Esta comparación entre el PORN y las directrices mencionadas nos sirve para apuntalar definitivamente la inviabilidad de considerar al primero como un Reglamento de ejecución de la Ley Estatal de Conservación de los Espacios Naturales.

De todo ello concluye que el PORN no puede ser calificado de Reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata.

Procede en consecuencia desestimar este motivo de impugnación al compartir plenamente esta Sala, como ya se dijo, los criterios expuestos."

TERCERO.- Alega el recurrente , en segundo lugar, que el documento "Memoria y Diagnóstico" obrante en el expediente Administrativo no fue expuesto al público, habiendo tenido aquél conocimiento del mismo al examinar el expediente con ocasión de la interposición del presente recurso Contencioso Administrativo, siendo que tal documento es básico para poder determinar los factores a tener en cuenta para tomar las decisiones de zonificación y usos y plasmarlos en cartografía , factores que al no hacerse públicos por la Administración llevan a la adopción de medidas totalmente arbitrarias. Añade el actor, además, que una vez aprobado definitivamente el Decreto 60/2003, no se procedió a su íntegra publicación, porque se omitió publicar el referido documento, conculcando así el principio de legalidad reconocido en el art. 9 de la Constitución .

A tales alegaciones se opone la Administración demandada argumentando que el vicio formal invocado no puede producir la nulidad del Decreto recurrido , toda vez que es evidente que la Memoria forma parte del expediente Administrativo sin que sea necesaria la publicación, ya que la publicación de las disposiciones de carácter general contiene tan sólo lo que se podría denominar el texto articulado y, si acaso, una exposición de motivos, pero no los documentos que conforman el expediente.

Del examen del expediente Administrativo obrante en autos se aprecia que al folio 5 del mismo consta el anuncio en el D.O.G.V. nº 4.308, de 6 de agosto de 2002, de la información pública de la revisión de las zonas periféricas de protección de los espacios naturales de Las Salinas de Santa Pola, el Fondó y las Lagunas de la Mata y Torrevieja, obrando también unido al folio 6 de dicho expediente el documento denominado "Ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola , Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó)", en el que se contiene la Memoria a que alude el demandante. En la carátula del mencionado documento, fechado en julio de 2002, figura una diligencia expedida por el Secretario General de la Conselleria de Medio Ambiente el 15 de octubre de 2002 en la que se hace constar que ese documento fue expuesto al público entre el 7 de agosto y el 7 de octubre de 2002, en virtud de anuncio publicado en el D.O.G.V. de 6-VIII-02. El contenido de la citada diligencia no ha sido enervado por el actor mediante ninguna prueba lo que contradiga, lo que conduce a la desestimación de su alegación.

En cualquier caso, cabe añadir que es doctrina consolidada del Tribunal Supremo, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, que la alegación de defectos procedimentales causantes de indefensión sólo es admisible a quien efectivamente ha sufrido indefensión , no a quien ha sido parte en el expediente y ha tenido cumplido conocimiento de todas las actuaciones, teniendo intervención en las mismas y haciendo las alegaciones y aportando las pruebas convenientes a su Derecho (ST.S., 3ª, Sección 4ª, de 3 de abril de 2001 -rec. núm. 6806/1995 -). En palabras de la STS, 3ª, sección 5ª, de 1 de febrero de 2001 -rec. núm. 9363/1995 -, "la indefensión jurisdiccionalmente trascendente es la material , de manera que la mera invocación de infracciones formales , sin trascendencia real y material, no puede provocar la anulación de los actos impugnados. Esta conclusión se ve corroborada en el orden práctico, pues ningún sentido tendría el cumplimiento del trámite omitido si una vez celebrado no se producen modificaciones reales en el expediente resuelto. Ello obliga, por tanto, a que se alegue, en términos razonables, qué hipotéticos efectos favorables para el recurrente se habrían producido de haberse observado el trámite omitido. Al no haberse hecho así alegando los perjuicios razonables que de esa omisión de la Audiencia se han seguido, la indefensión alegada no puede ser apreciada" (T.S 3ª , y otras muchas).

La aplicación al supuesto enjuiciado de la referida doctrina jurisprudencial conlleva asimismo el rechazo del referido motivo impugnatorio aducido por el actor, quien no ha justificado, ni en vía administrativa ni en la presente litis, que la existencia del defecto procedimental que invoca le haya ocasionado o podido ocasionar indefensión real y material , por haberle originado razonablemente unos perjuicios reales y efectivos que no hubiesen acaecido de no concurrir tal defecto formal, antes al contrario, del examen del expediente Administrativo se desprende que en periodo de información pública aquél presentó escrito de alegaciones, que fueron debidamente contestadas por la Administración en el correspondiente informe, habiendo desarrollado en plenitud su facultad de acceder a los órganos jurisdiccionales para la tutela de sus Derechos, sin que en el escrito de alegue situación alguna de pérdida de Derechos de contradicción o defensa generada a consecuencia del pretendido desconocimiento en vía administrativa del contenido de la indicada Memoria.

Por lo que se refiere a la alegación de que la Administración no procedió a la íntegra publicación del Decreto 60/2003 , ya que omitió publicar el mencionado Documento "Memoria y Diagnóstico", conculcando así el principio de legalidad proclamado en el art. 9 de la Constitución , olvida el actor que conforme a lo dispuesto en el art. 60.2 de la Ley 30/1992, precepto que a vez se remite a lo establecido en los puntos 2 y 3 del art. 59 de la misma Ley, únicamente ha de ser publicado el texto íntegro del acto Administrativo, lo que en el presente caso se traduce en la publicación de la Resolución aprobatoria del documento de ordenación y del contenido normativo de dicho documento, como así efectuó la Conselleria de Medio Ambiente, según se constata de la lectura del D.O.G.V. nº 4.504, de 21 de mayo de 2003.

CUARTO.- Con relación al fondo del asunto, alega el demandante que los usos establecidos en las Áreas del Predominio Agrícola carecen de justificación y , en concreto, se opone a que en el Área Agrícola C, al contrario de lo que acontece en el Área D, sea incompatible la actividad de campamento, que es un uso ecológico respetuoso con el medio ambiente y las características de la zona, como reconoce la propia Conselleria de Medio Ambiente en el informe emitido en contestación a las alegaciones formuladas por aquél en el expediente Administrativo.

La Administración demandada aduce al respecto , de un lado, que en el Área de predominio agrícola D tan sólo se considera compatible una actividad de campamento ya existente en esa zona , comportando su desaparición la consideración de este área como de interés especial natural, cuya regulación se encuentra en el art. 20 del Decreto, siendo sus usos realmente restringidos, y de otro lado, que la administración tiene un amplio margen para ordenar los recursos naturales, así como para establecer los usos de las zonas que merezcan cierta protección, que es, en definitiva, lo que ha llevado a cabo con la aprobación del Decreto recurrido , siendo cuestión diferente el que, al propio tiempo, haya intentado compatibilizar estos usos con las instalaciones ya en uso claramente establecidas en alguna de estas zonas.

El expresado motivo impugnatorio tampoco puede prosperar. Ha de señalarse, primeramente que, como ha declarado esa Sala y Sección en anteriores Sentencias dictadas en otros recursos deducidos frente al Decreto del Consell 60/2003 impugnado en la presente litis, la discrecionalidad cuenta con un importante papel en sede de delimitación de las diferentes Áreas que recoge el referido Decreto, sin perjuicio de su preciso control judicial (Sentencia nº 20/05, de 13 de enero de 2005, dictada en el recurso Contencioso Administrativo núm. 1138.03 , entre otras).

Por lo que se refiere a la determinación de los usos compatibles en las distintas Áreas de Predominio Agrícola, cabe significar que el informe-resumen de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública del documento de ordenación de las zonas periféricas de protección señala -folio 8 del expediente Administrativo- que "Debe insistirse en el hecho de que el criterio básico de la Conselleria en este ámbito se basa en la consideración de la actividad agrícola como uso cuyo mantenimiento y potenciación resulta imprescindible para garantizar el cumplimiento de los objetivos del documento. En este sentido, las disposiciones del mismo para estas áreas de cultivo periféricas a los Parques Naturales se dirigen a evitar la sustitución del uso agrícola por otros usos que se consideran incompatibles con la preservación de los valores ambientales y paisajísticos del ámbito de actuación. Los efectos invalidantes de los desarrollos urbanísticos preexistentes , sobre los cuales se ha limitado al máximo la capacidad de intervención de esta Conselleria, abundan en la conveniencia de este enfoque. En todo caso, y como resultado de las sugerencias recogidas, se ha tratado de ajustar al máximo la regulación referente a estas actividades agrícolas, de forma que se facilite el desarrollo de esta actividad".

En particular, en cuanto a la concreta alegación formulada por el ahora recurrente en el trámite de información pública relativa a la solicitud de admisión del uso de campamento en la zona de La Marina próxima a Las Salinas, el informe del Jefe de Área de Planificación de la Conselleria de medio Ambiente manifiesta que "Con base en la información disponible en este momento , y aún cuando es cierto que la actividad que se propone puede considerarse como de escaso impacto ambiental de desarrollarse de la manera adecuada , se considera oportuno desestimar la solicitud, atendiendo a las características actuales de los terrenos propuestos. Debe tenerse en cuenta, en este sentido, que la actividad en cuestión puede desarrollarse sin limitaciones en áreas exteriores al perímetro de protección en las que su efecto sobre el parque natural será en todo caso menor. Igualmente, debe considerarse que la actividad de campamento compatible con el Área de Predominio Agrícola D se encuentra sujeta a la condición de que la eventual desaparición de esta actividad conllevará la consideración de la presente unidad como Área de Interés Especial Natural y, por tanto, la regeneración de los ecosistemas naturales preexistentes".

A todo ello ha de sumarse que, como pone de manifiesto la Generalidad Valenciana en el escrito de contestación a la demanda, la ordenación de los usos de las zonas de protección agrícola no impide que la Administración intente compatibilizar tales usos con algunos ya establecidos en dichas zonas , si resultan compatibles con la preservación de los valores ambientales y paisajísticos del ámbito de actuación, y tal es el caso del mantenimiento del uso de campamento en el Área de predominio agrícola D.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del presente recurso Contencioso Administrativo.

QUINTO.- En virtud de lo establecido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados , concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso administrativo núm. 1146/2003, interpuesto por D. Andrés frente al decreto 60/2003 , de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) - D.O.G.V. nº 4.504, de 21 de mayo de 2003-.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que , como Secretaria de la misma, certifico.