Sentencia Administrativo Nº 1214/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1470/2010 de 26 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA.

En Valencia, a veintiséis de diciembre de dos mil catorce.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 1214

En el recurso de apelación número 1470/2010, interpuesto por DOALCO S.A. contra la sentencia nº 138/10, de 30 de marzo de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Uno de Elche en el recurso contencioso- administrativo ordinario número 824/2006 seguido ante ese Juzgado.

Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Elche se siguió recurso contencioso-administrativo número 824/2006, deducido por Doalco S.A. frente a la desestimación por silencio administrativo por el Ayuntamiento de Orihuela de la solicitud formulada por aquella mercantil de abono de certificación de obra.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 30 de marzo de 2010 sentencia nº 138/10 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia se interpuso por Doalco S.A., en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la de instancia y, en su lugar, dictase otra estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado del mismo al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando el dictado por la Sala de sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la resolución recurrida, y con imposición de costas a la apelante.

TERCERO.-Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación, señalándose el asunto para deliberación, votación y fallo.

CUARTO.-Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La ahora apelante, Doalco S.A., presentó en fecha 28 de noviembre de 2005 ante el Ayuntamiento de Orihuela un escrito solicitando se procediera por éste a abonarle la certificación de obra que adjuntaba con tal escrito, por importe de 66.963.764 ptas. (402.460,33 €), en concepto de trabajos de urbanización realizados por esa mercantil en la margen derecha del río Segura, entre los puentes de Poniente y Levante. Dicha solicitud no fue resuelta de forma expresa por el Ayuntamiento.

En la primera instancia judicial, la citada mercantil impugnó la desestimación por silencio de la indicada petición, solicitando en su demanda la anulación del acto impugnado y el reconocimiento como situación jurídica individualizada del derecho de aquélla al cobro de la certificación de obra emitida por la misma, por importe de 402.460,33 €, condenando asimismo al Ayuntamiento demandado a abonarle los intereses de demora devengados desde que transcurrieron dos meses desde el impago de la deuda principal hasta su efectivo pago, intereses calculados al tipo de interés legal del dinero incrementado en 1'5 puntos. Fundaba la demandante sus pretensiones en la aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto, toda vez que, a su juicio, se había producido un beneficio para el referido Ayuntamiento, el cual había recibido a plena satisfacción las obras ejecutadas por la misma y ello había supuesto para ésta una carga por la que debía ser resarcida.

SEGUNDO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo. En síntesis, razonaba la Juzgadora de instancia que mediante la prueba practicada había quedado acreditado que las obras de urbanización a que se contraía la certificación en cuestión, realizadas por Doalco S.A. en la margen derecha del río Segura, entre los puentes de Poniente y Levante, en Orihuela, habían sido ejecutadas por esa mercantil por encargo expreso del Ayuntamiento de Orihuela, en concreto por orden verbal expresa del ingeniero municipal supervisor de la obra, y sobre terrenos municipales, siendo el resultado final una obra pública que se integraría en el dominio público municipal, por lo que el Ayuntamiento era el beneficiado por dicha obra.

Diferenciaba la sentencia, por otra parte, entre las obras de construcción y posterior explotación del estacionamiento subterráneo de vehículos aprobadas por el Ayuntamiento de Orihuela y adjudicadas por éste a Doalco S.A., de un lado, y de otro, las obras en superficie comprendidas en el proyecto de tratamiento de las dos márgenes del río también aprobado por el Ayuntamiento mediante encomienda de gestión, pero cuya ejecución era a cargo de la Generalitat (COPUT), adjudicadas a ACS. Las obras de superficie concernidas en la litis, según indicaba la Juzgadora de instancia, obedecían a un modificado de aquellas obras de construcción del estacionamiento, si bien una parte de las mismas se hallaba comprendida en el referido proyecto adjudicado a ACS, pero, ante el retraso en el inicio de las obras de este proyecto, su ejecución había sido encargada verbalmente por el Ayuntamiento a Doalco S.A. para poder poner en marcha el aparcamiento, siendo después excluidas de dicho proyecto mediante un modificado posterior asimismo aprobado por el Ayuntamiento.

Añadía la sentencia que el procedimiento seguido por el Ayuntamiento para adjudicar las obras de superficie a Doalco S.A. no había sido regular, ya que la Ley 13/1995, aplicable por razones temporales al supuesto enjuiciado, prohibía la contratación verbal, salvo en casos de emergencia, y desde luego no se había seguido el procedimiento previsto en el art. 146 de esa ley para las modificaciones contractuales, a pesar de lo cual entendía la Juzgadora de instancia que, teniendo en cuenta que la contratista había actuado de buena fe y que las obras ejecutadas por ésta eran necesarias, la misma tenía derecho a ser resarcida a fin de evitar un enriquecimiento injusto de la administración y un empobrecimiento injusto a su costa.

Ello no obstante, consideraba la sentencia de instancia que, puesto que se trataba de una concesión, había que estar a lo regulado en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato administrativo de concesión de obras para la construcción y posterior explotación del estacionamiento subterráneo de vehículos suscrito entre el Ayuntamiento de Orihuela y Doalco S.A. Y a la vista de ese pliego razonaba la Juzgadora que había que distinguir entre la fase de construcción del aparcamiento y la fase de explotación, quedando la primera a riesgo y ventura de la concesionaria, debiendo ser íntegramente financiada por ésta, sin contemplar dicho pliego ninguna excepción para el caso de modificación de la obra con aumento de costes, de manera que para ese supuesto lo que preveía el pliego era un restablecimiento del equilibrio financiero de la concesión pero no vía pago de certificaciones de obra sino mediante la modificación tarifaria, y a resultas de ello, concluía la Juzgadora que el recurso contencioso-administrativo no podía ser estimado.

TERCERO.-En la presente apelación la recurrente alega, primeramente, que la sentencia apelada incurre en vicio de incongruencia extra petita, pues el motivo en que se basa la Juzgadora de instancia para desestimar el recurso no había sido planteado en el proceso por ninguna de las partes, y asimismo adolece de incongruencia interna, puesto que habiendo apreciado la Juzgadora que la demandante tenía derecho a ser resarcida por el Ayuntamiento a fin de evitar un enriquecimiento injusto de la administración, el pronunciamiento de dicha sentencia debió haber sido estimatorio del recurso.

Discrepa la mercantil apelante, de otro lado, de esa conclusión desestimatoria del recurso a que llega la sentencia recurrida, y aduce al respecto que las obras en superficie que el Ayuntamiento le ordenó ejecutar con posterioridad a las obras de construcción del aparcamiento constituyen obras nuevas e independientes y no un modificado de éstas, por lo que, contrariamente a lo que considera la Juzgadora, aquellas obras no están vinculadas al contrato de concesión administrativa y, en consecuencia, no cabe anudar el abono de la certificación de obra reclamada a una modificación tarifaria, sino que dicho abono ha de serle efectuado por el Ayuntamiento mediante el mecanismo de compensación económica consistente en el enriquecimiento injusto.

Por todo lo expuesto solicita la apelante la revocación de la sentencia de instancia y que se dicte por la Sala otra estimatoria de las pretensiones que ejercitó en su demanda.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las pretensiones y motivos impugnatorios ejercitados por la apelante y aduce, en esencia, que las obras de impermeabilización de la cubierta del aparcamiento formaban parte del proyecto de construcción de éste, de acuerdo con el pliego de cláusulas particulares; que el enriquecimiento injusto, en caso de existir, sería de la Generalitat, que era la obligada a retribuir la obra de urbanización de los márgenes del río Segura; que la mercantil Doalco S.A., al presentarse al concurso para la ejecución del aparcamiento subterráneo, asumió las bases del concurso, entre las que figuraba que el Ayuntamiento en ningún caso tenía que abonar ninguna cantidad por la ejecución del aparcamiento público, sino que el precio lo constituía la concesión de la explotación más la percepción de un canon anual; y por último, en lo relativo al importe de la certificación de obra emitida por Doalco S.A., alega el apelado que existe una importante diferencia entre la suma reclamada por dicha mercantil y lo descontado por la Generalitat en su modificado, existiendo además unidades de obra en la certificación en cuestión no recogidas en el proyecto de la COPUT.

CUARTO.-Ha de rechazarse, en primer lugar, la alegación de la mercantil apelante acerca del vicio de incongruencia, tanto extra petita como interna, en que, a su juicio, incurre la sentencia apelada. De un lado no es cierto, contrariamente a lo que alega aquella mercantil, que el motivo en que se basa la Juzgadora de instancia para desestimar el recurso contencioso-administrativo -que Doalco S.A. no debió reclamar por la ejecución de las obras en superficie el pago de la certificación de obra sino, en su caso, el restablecimiento del equilibrio financiero de la concesión mediante la modificación tarifaria- no fuera introducido en el debate procesal por ninguna de las partes, sino que fue el Ayuntamiento demandado quien planteó la cuestión en su escrito de contestación a la demanda, en el que aducía expresamente que 'siendo que el sistema de financiación de la obra y retribución del concesionario del establecimiento subterráneo, de conformidad al pliego de condiciones, era satisfecho mediante la concesión de la explotación del aparcamiento mediante un plazo determinado, el desequilibrio producido por el exceso de obra se habría de abonar mediante ajuste del plan económico financiero, ...'. Por consiguiente, la razón de decidir del Juzgado no puede considerarse ni como una pretensión nueva ni como cuestión distinta de las introducidas en el debate, sino como un argumento que guarda relación con el contenido de la contestación a la demanda, de manera que la sentencia no incurre en incongruencia extra petita (en este sentido, STS 3ª, Sección 5ª, de 18 de junio de 2013 -recurso número 7028/2009 -, entre otras).

Tampoco adolece la sentencia apelada de incongruencia interna, entendiendo por tal la falta de observancia de la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva, o falta de conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos utilizados, es decir, cuando los fundamentos de la decisión jurisdiccional y su fallo resultan contradictorios ( STS 3ª, Sección 5ª, de 24 de octubre de 2006 -recurso número 3300/2003 -). La Juzgadora de instancia aprecia en la sentencia ahora apelada que la demandante tenía derecho a ser resarcida por el Ayuntamiento a fin de evitar un enriquecimiento injusto el mismo, si bien no mediante el abono de la certificación de obra reclamada sino mediante la modificación tarifaria de la concesión, lo que lleva a dicha Juzgadora a desestimar el recurso. Al margen de que esa decisión sea o no ajustada a derecho -cuestión que seguidamente se pasará a analizar por la Sala-, lo que no puede decirse es que la sentencia incurra en falta de coherencia interna.

QUINTO.-Enlazando con lo anterior, considera la Sala que lleva razón la apelante cuando sostiene que las obras de superficie ejecutadas por ésta no constituyen un modificado del contrato de construcción y posterior explotación del estacionamiento subterráneo de vehículos que le fue adjudicado por el Ayuntamiento, sino que se trata de obras posteriores y ajenas a ese contrato, según así se desprende de la prueba practicada en el proceso de instancia, sobre todo de las pruebas testificales cuyo resultado se transcribe por la Juzgadora en el texto de la sentencia recurrida, y especialmente del informe de junio de 2008 del ingeniero municipal que consta al folio 12 del expediente administrativo, en el que su autor pone de relieve que 'Antes de la puesta en servicio del aparcamiento, el Ayuntamiento de Orihuela ordenó a Doalco la ejecución de unos pretiles de hormigón del río, la urbanización del entorno y la impermeabilización de la cubierta. La ejecución de estas obras resultaba imprescindible para prevenir posibles accidentes por caídas, poder pasar por las aceras y evitar filtraciones en el interior del aparcamiento. Las obras ya citadas y ejecutadas por Doalco no estaban incluidas en el proyecto técnico presentado y aprobado para el aparcamiento, pero sí figuraban en un proyecto técnico de urbanización de los aledaños del río Segura que en esos momentos estaba en licitación por parte de la entonces Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, el cual fue adjudicado a la empresa ACS'. Por tanto, la sentencia de instancia incurre en error cuando concluye que Doalco S.A. no debió reclamar por la ejecución de dichas obras en superficie el pago de la certificación de obra sino el restablecimiento del equilibrio financiero de la concesión mediante la modificación tarifaria.

Lo cierto es que el abono por el Ayuntamiento a la recurrente del importe de la ejecución de tales obras por medio del pago de la indicada certificación de obra emitida por la misma resultaba procedente en virtud de la doctrina del enriquecimiento injusto, puesto que, como se admite por la sentencia apelada, se trataba de obras ejecutadas por Doalco S.A. sobre terrenos municipales por encargo verbal expreso del Ayuntamiento de Orihuela, integrándose el resultado final de la obra pública en el dominio público municipal y siendo el Ayuntamiento, por consiguiente, el beneficiado por dicha obra, a lo que cabe añadir, como también se recoge en la sentencia de instancia, que la contratista había actuado de buena fe y que las obras ejecutadas por ésta eran necesarias, por lo que tenía derecho a ser resarcida por el Ayuntamiento a fin de evitar un enriquecimiento injusto o sin causa de la administración y un empobrecimiento injusto a su costa.

La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo ha venido admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, en la mayoría de los casos en el ámbito de la contratación administrativa, partiendo dicha jurisprudencia de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, estando representado su núcleo esencial por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, exigiéndose además, para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio esté constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con la Administración ( STS 3ª, Sección 6ª, de 12 de diciembre de 2012 -recurso número 5694/2010 -, y otras muchas).

A tenor de la doctrina jurisprudencial expuesta, plenamente aplicable al caso enjuiciado, procede estimar la pretensión de la mercantil recurrente de abono por el Ayuntamiento de Orihuela de la certificación de obra emitida por la misma, por importe de 402.460,33 €, en concepto de trabajos de urbanización de urbanización realizados por esa mercantil en la margen derecha del río Segura, entre los puentes de Poniente y Levante, condenando asimismo al Ayuntamiento apelado a abonar a aquélla los intereses de demora devengados desde que transcurrieron dos meses desde el impago de la deuda principal hasta su efectivo pago, intereses calculados al tipo de interés legal del dinero incrementado en 1'5 puntos, de conformidad con la legislación administrativa de contratos aplicable por razones temporales al caso de autos.

SEXTO.-La conclusión anterior no queda enervada por las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento apelado. Insiste en que las obras de cubierta ejecutadas por Doalco S.A. formaban parte del proyecto de construcción y posterior explotación del estacionamiento subterráneo de vehículos que le fue adjudicado a esa mercantil por dicho Ayuntamiento, a tenor del pliego de cláusulas administrativas particulares; pero se trata de una afirmación que, según ha sido ya expuesto, viene expresamente contradicha en el informe del ingeniero municipal que figura al folio 12 del expediente, en el que se indica que 'Las obras ya citadas y ejecutadas por Doalco no estaban incluidas en el proyecto técnico presentado y aprobado para el aparcamiento'.

Tampoco lleva razón el apelado cuando aduce que el enriquecimiento injusto sería en todo caso a favor de la Generalitat; de un lado, cabe reiterar que, por las razones ya dichas, el único beneficiado por las obras en cuestión fue el Ayuntamiento, y de otro lado, ha de tenerse presente que, si bien una parte de las mismas se hallaba comprendida en el proyecto de tratamiento de las dos márgenes del cuya ejecución era a cargo de la Generalitat (COPUT) y que fue adjudicado a ACS, en un posterior modificado de ese proyecto quedaron excluidas del mismo aquellas obras.

Y por último, en cuanto a las concretas partidas de obra cuya ejecución material se incluye por Doalco S.A. en la certificación, alega el apelado que su importe es excesivo, pero no aporta ninguna prueba que corrobore su afirmación, por lo que ha de ser rechazada.

SÉPTIMO.-En virtud de lo establecido en el art. 139.2 de la Ley 29/1998 , no procede hacer imposición de costas en la presente apelación, al haber sido estimado el recurso de apelación.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación,

Fallo

1.- Estimar el recurso de apelación número 1470/2010, interpuesto por Doalco S.A. contra la sentencia nº 138/10, de 30 de marzo de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Uno de Elche en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 824/2006 seguido ante ese Juzgado.

2.- Revocar la sentencia apelada.

3.- Estimar el mencionado recurso contencioso-administrativo, anulando por ser contraria a derecho la desestimación por el Ayuntamiento de Orihuela de pago de la certificación de obra emitida por Doalco S.A. en concepto de trabajos de urbanización realizados por esa mercantil en la margen derecha del río Segura, entre los puentes de Poniente y Levante, y reconocer el derecho de la recurrente a que por el citado Ayuntamiento se le abone el importe de dicha certificación de obra, por valor de 402.460,33 €, más los intereses legales correspondientes calculados al tipo de interés legal del dinero incrementado en 1'5 puntos.

4.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.