Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 122/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1985/2015 de 30 de Enero de 2018

Encabezamiento

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 1985/2015

Ponente: Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Tomás Sanz Hoyos

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

Sentencia núm. 122/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente

D. Segundo Menendez Perez

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

D. Jose Luis Requero Ibañez

D. Jesus Cudero Blas

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 30 de enero de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo 2/1985/2015, interpuesto por EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DE MADRID, S.A., representada por la procuradora doña María Luisa López-Puigcerver Portillo y defendida por la letrada doña Leonor Marraco Enríquez, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los daños y perjuicios derivados de la aplicación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos creado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez.

Antecedentes

PRIMERO.-La representación procesal de Empresa Municipal de Transportes de Madrid, S.A., interpuso ante esta Sala, con fecha 16 de septiembre de 2015, recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015, que desestimó su solicitud de indemnización, en concepto de responsabilidad patrimonial, por los pagos efectuados por repercusión del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos creado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre (Ley 24/2001) presentada el 18 de diciembre de 2014 y ampliada mediante escrito complementario presentado el 26 de febrero de 2015.

SEGUNDO.- Registrado el recurso, se acordó suspender el trámite del mismo hasta que se dictara sentencia en los registrados con los números 194, 195, 217, 241, 244, 251 y 258, todos del 2015, que se tramitaban con carácter preferente.

TERCERO.-Habiéndose dictado sentencias firmes en los recursos antes citados, se levantó la suspensión acordada y se dio traslado a la parte recurrente afectada por la suspensión únicamente de la sentencia recaída en el recurso núm. 194/2015 , atendido el contenido sustancialmente coincidente de todas las sentencias dictadas, para que, de conformidad con lo establecido en el artículo 37.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA ), interesara la extensión de los efectos de la referida sentencia o, en su caso, alguna de las otras opciones previstas en los citados preceptos.

CUARTO.-La parte recurrente, evacuando el traslado concedido, interesó la continuación del procedimiento, lo que fue acordado por la Sala, requiriéndose a la Administración recurrida la remisión del expediente administrativo.

QUINTO.-Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

SEXTO.-La parte actora ha formalizado la demanda, a través de escrito presentado en fecha de 5 de octubre de 2017. Considera de aplicación al presente recurso del criterio sustentado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en, entre otras, la sentencia recaída en el recurso número 194/2015 , en lo que respecta a la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños ocasionados por la aplicación del IVMDH, con la consiguiente obligación de ser indemnizada por los perjuicios que ello le generó y que cuantifica en un total de 3.088.149,07 euros, correspondientes a las cuotas de IVMDH abonadas en los períodos que reseña.

En relación con los intereses procedentes, aduce, seguidamente, que en las actuaciones seguidas en el referido recurso núm. 194/2015 no se planteó la pretensión de larestitutio in integrumo reparación integral del daño, lo cual, por el contrario, fue objeto de debido planteamiento en la reclamación que la recurrente formuló al Consejo de Ministros en vía administrativa, en la que, junto a la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, se interesó la del abono de los intereses de demora devengados desde la fecha en que se efectuó cada uno de los ingresos del IVMDH hasta la fecha en que se hiciera efectiva aquella indemnización, a fin de alcanzar dicha reparación integral del daño.

En apoyo de esa pretensión de abono de intereses invoca el artículo 141.2 y 3 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; los principios de igualdad y de equilibrio de prestaciones, con cita de diversas sentencias tanto del Tribunal Constitucional como de esta Sala Tercera; la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el derecho de los justiciables a la restitución no solo del impuesto indebidamente recaudado, sino también de los intereses de demora devengados desde que fue ingresado en el Tesoro Público; y finaliza considerando que, de no accederse a tal pretensión, se infringiría el principio que proscribe el enriquecimiento injusto de la Administración.

Por todo ello, suplica a la Sala que «[...] dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, acuerde anular el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de julio de 2015 y, aplicando el criterio contenido, entre otras, en la sentencia de 18 de febrero de 2016 dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 194/2015 , declare la responsabilidad patrimonial del Estado legislador y la obligación de la Administración General del Estado de indemnizar a esta parte recurrente en la suma de todas las cantidades ingresadas en concepto del IVMDH en los períodos señalados en esta demanda, junto con los intereses de demora desde las fechas en que fueron ingresadas dichas cantidades hasta que se haga efectiva la indemnización, y en su defecto el interés legal devengado por el mismo período de tiempo; y subsidiariamente, acuerde indemnizar a la recurrente en la suma de las cantidades ingresadas por el IVMDH, junto con los intereses en los términos expuestos en la citada sentencia de 18 de febrero de 2016 ; y en todo caso, condene en costas a la Administración demandada».

En el primer otrosí digo interesa el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre el alcance de los intereses de la indemnización a percibir por un afectado a consecuencia del ingreso de tributos recaudados por los Estados miembros con infracción del Derecho de la Unión Europea.

SÉPTIMO.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 26 de octubre de 2017.

Niega, en primer lugar, la existencia de responsabilidad del Estado legislador. Manifiesta al efecto que en el presente caso la violación no está suficientemente caracterizada y que no hay una causalidad directa y exclusiva. Y añade que el principio de seguridad jurídica impide que puedan alterarse situaciones que desde la perspectiva del derecho tributario han adquirido firmeza por el hecho de formular la reclamación de responsabilidad del Estado legislador, cuando la satisfacción de los recurrentes se consigue mediante el ejercicio, dentro del plazo de prescripción, del derecho a la devolución de ingresos indebidos.

Aduce, en segundo término, que no procede incluir en la indemnización la cantidad de 759 euros solicitada por costas procesales devengadas en el recurso 381/2010 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona al no ser un concepto indemnizable de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala que cita.

Finalmente en cuanto a los intereses reclamados por la parte recurrente, indica que el criterio de la Sala en esta materia es que se satisface el principio de plena indemnidad abonando el interés legal desde la fecha de la reclamación administrativa, a cuyo efecto invoca las sentencias de 20 de noviembre de 2013 (rec. 267/2011) y 7 de junio de 2016 (rec. 291/2015), y descarta que puedan aplicarse las normas tributarias para su cálculo, pues se está ante una petición de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y no ante un procedimiento tributario de devolución de ingresos indebidos, vía esta que la parte recurrente decidió no utilizar. En relación con el principio de igualdad y equivalencia de prestaciones señala que el recurrente no justifica la existencia de un término válido de comparación y considera que no es necesario el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJUE al existir una doctrina reiterada del Tribunal Supremo sobre la cuestión, que afecta a la cuantificación del daño y que debe ser objeto de apreciación por los tribunales nacionales. Aduce por último que se ha de seguir, en su caso, el criterio dispuesto en los artículos 17.2 y 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , de modo que, ceñidos a la naturaleza de la reparación solicitada, los intereses de demora que pudieran devengarse serían los legales desde el día de la reclamación de responsabilidad patrimonial, y no los tributarios de demora.

En consecuencia, suplica a la Sala que dicte sentencia «[...] por la que acuerde desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto [...] confirmando el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, por ser plenamente ajustado a Derecho, todo ello con imposición de las costas procesales a la parte recurrente[...]» y «[...] Subsidiariamente, para el caso de que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado legislador [...] que aplique para el cálculo de la indemnización las bases establecidas en la sentencia de 18 de febrero de 2016, rec. 194/2015 , con exclusión, en todo caso, de la indemnización por 729,00 (sic) euros por el concepto de costas procesales».

OCTAVO.-Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, quedaron conclusas las actuaciones, habiéndose señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 25 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-El debate procesal trabado en este recurso coincide, en lo sustancial, con el que tuvo lugar en los recursos números 12/2015, 194/2015, 195/2015, 217/2015, 241/2015, 244/2015, 251/2015 y 258/2015, en los que hemos dictado sentencias estimatorias con fechas 18 y 24 de febrero de 2016 . En consecuencia, el principio de igualdad en la aplicación de la ley obliga ahora a llegar a igual pronunciamiento con sustento en los mismos razonamientos jurídicos, de los cuales tan solo es necesario transcribir el decimoquinto de la sentencia recaída en el recurso nº 195/2015 , del siguiente tenor:

«DÉCIMO QUINTO.-La determinación de la indemnización

Los razonamientos anteriores nos conducen a la estimación del recurso contencioso administrativo. En consecuencia, la Administración General del Estado deberá indemnizar a la parte recurrente en la cantidad resultante de la aplicación de las siguientes bases.

A) La indemnización se integra por la suma de todas las cantidades abonadas durante la vigencia del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos contrario al Derecho de la Unión Europea, y reclamadas en el presente recurso contencioso administrativo.

B) La cantidad anterior únicamente podrá verse minorada con las cantidades que, en el momento de efectuarse el pago de la indemnización por responsabilidad, la parte recurrente ya hubiera percibido, por devolución de ingresos indebidos, respecto de ese mismo impuesto contrario al Derecho de la Unión Europea y ejercicios.

C) También podrá minorarse la citada suma por las cantidades que, en el momento de efectuarse el pago de la indemnización por responsabilidad, la recurrente ya hubiera percibido por las devoluciones del tramo autonómico respecto del gasóleo profesional, respecto de ese mismo impuesto y ejercicios.

D) Se abonarán los intereses legales de la cantidad reclamada una vez restadas, en su caso, las cantidades recibidas por devolución de ingresos indebidos o respecto del gasóleo profesional (apartados B y C), desde el día de la presentación de la reclamación hasta la fecha de notificación de esta sentencia. Con aplicación, a partir de ese momento, de lo dispuesto en el artículo 106.2 de la LJCA ».

SEGUNDO.-Tal determinación de la indemnización se mantiene en este caso, no obstante lo razonado en la demanda y la pretensión principal que, sobre tal extremo, se ejercita en su suplico, por entender la Sala que aquélla satisface materialmente la pretensión deducida por la parte actora, que recordemos se sustenta en el instituto de la responsabilidad patrimonial y no en la normativa aplicable a los procedimientos tributarios de devolución de ingresos indebidos, y que, además, es la que respeta en mayor medida la aplicación del principio de igualdad antes citado, en el que descansa la decisión de este recurso y cuya aplicación también es reclamada por la parte recurrente.

En consecuencia, en el presente caso no procede reconocer al recurrente intereses distintos de los legales y con una fecha anterior a la del día de la presentación de la reclamación, que, como ya hemos establecido en todas las sentencias antes referidas, constituye la fecha que debe operar comodies a quopara el inicio del cómputo de tales intereses.

Y ello por las mismas razones que hemos expresado en las sentencias de 30 de mayo de 2017 dictadas en los recursos números 326/2015 y 331/2015 , en cuyos respectivos FD 2º, en relación con una pretensión idéntica a la aquí formulada, concluimos lo siguiente:

«[...] No obstante lo anterior y visto lo que sugiere la parte actora en su demanda, se debe subrayar que no es cierto que esta Sala solo abordara reclamaciones genéricas de intereses legales de las cantidades reclamadas en el conjunto de las sentencias que recayeron en los recursos números 12/2015 , 194/2015 , 195/2015 , 217/2015 , 241/2015 , 244/2015 , 251/2015 y 258/201. Eso ocurrió en alguno de tales recursos, pero no en todos: en el recurso número 217/2015, el allí recurrente solicitó el interés legal de la indemnización calculado desde el día de pago de cada una de las facturas en las que se repercutió el impuesto ilegal hasta el día de la sentencia, mientras que en los números 12/2015 y 241/2015 , además de los intereses legales, también se interesó que se actualizaran las cantidades reclamadas conforme al IPC.

En todos esos recursos -y en otros que se han resuelto con posterioridad, como, por ejemplo, el número 634/2015, en el que se solicitaban intereses de demora desde una fecha anterior a la de reclamación de responsabilidad patrimonial- la Sala, teniendo presente el principio de plena indemnidad que rige en materia de responsabilidad patrimonial, valoró y sopesó cuál debía ser el concreto alcance al que, con carácter general, se debían extender los intereses de las cantidades reclamadas por el abono del IVMDH, resolviendo, como ya se ha indicado, que los procedentes en todos los casos habrían de ser los legales devengados desde el día de la presentación de la reclamación hasta la fecha de notificación de las sentencias recaídas.

Este criterio no se introduce de manera novedosa o sorpresiva en estas sentencias que abordan la responsabilidad patrimonial generada por el pago de dicho impuesto sino que, por el contrario, es el que viene aplicando con reiteración la jurisprudencia de esta Sala en esta materia. Como dijimos en la sentencia de 2 de octubre de 2012, dictada en el recurso número 508/2011 , que también versaba sobre un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador generada por un impuesto nacional contrario al Derecho de la Unión Europea, '(...) no son intereses de demora propiamente dichos o en sentido estricto los que de modo reiterado reconoce nuestra jurisprudencia cuando estima, como aquí haremos, reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Más bien, son un medio o instrumento para hacer efectivo el principio de plena reparación que es propio de ese instituto.

Así, en aquellas tres sentencias de la misma fecha (17/09/2010), dictadas en los recursos números 373/2006 , 149/2007 y 153/2007 , hemos dicho que 'el principio general en materia de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado es el de la 'restitutio in integrum' o reparación integral del daño, lo que obliga no solo al abono de la cantidad indebidamente satisfecha a las arcas públicas sino también, en aras de ese principio de plena indemnidad, reconocido en la jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 5 de febrero y 15 de julio de 2000 , entre otras muchas) y en la propia Ley 30/1992 (art. 141.3 ) al abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día en que se efectuó la reclamación administrativa hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, a partir de la cual se cuantificarán los intereses de acuerdo con lo establecido en el art. 106, apartados 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional '.

Procede pues, en aplicación del principio de unidad de doctrina, rechazar la improcedencia defendida al plantear aquella última cuestión. Y también, por la misma razón, la alegación hecha en el escrito de conclusiones de la actora de que tales intereses se devenguen desde la fecha del pago efectivo del impuesto, que tuvo lugar los días 20 de enero y 6 de febrero de 2003».

Todo lo anteriormente razonado hace que devenga improcedente el planteamiento de cuestión prejudicial al TJUE sobre el extremo que pretende la parte recurrente, pues el contenido y alcance del principio de plena indemnidad en materia de responsabilidad patrimonial se encuentra perfectamente delimitado en nuestro ordenamiento jurídico, resultando, además, que los criterios que se manejan se aplican por igual al conjunto de tales reclamaciones, se basen en Derecho nacional o en Derecho de la Unión Europea, y sin que quepa entender que la configuración dada al mismo dificulte o haga excesivamente difícil la efectividad de la reparación del daño, por lo que, en ningún caso, puede sostenerse que lo regulado en nuestro ordenamiento no se atenga a los principios de equivalencia y efectividad.[...]».

De igual modo tampoco procede incluir en la indemnización la cantidad de 759 euros que reclama la parte recurrente en concepto de costas procesales dimanantes del recurso contencioso-administrativo núm. 381/2010 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Pamplona, pues no es objeto del presente procedimiento que, recordemos, viene constituido por una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

TERCERO.-De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA , tras la modificación por Ley 37/2011, de 10 de octubre, no entendemos procedente la imposición de las costas procesales, pues aunque rige en esta materia el criterio del vencimiento, el rigor de su aplicación se atempera en los casos como el examinado, toda vez que, al tiempo de interponerse el recurso, la cuestión objeto del mismo presentaba 'serias dudas de hecho o de derecho', derivadas de la complejidad y diversidad de la controversia suscitada.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña María Luisa López-Puigcerver Portillo, en nombre y representación de la mercantil Empresa Municipal de Transportes de Madrid, S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los daños y perjuicios derivados de la aplicación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos creado por la Ley 24/2001, anulando la expresada resolución por su disconformidad a Derecho.

En consecuencia, la Administración General del Estado deberá indemnizar a la parte recurrente en la cantidad reclamada en el presente recurso, en los términos indicados en el Fundamento de Derecho segundo de esta sentencia. De esta cantidad únicamente podrán restarse las cantidades abonadas por la Administración, por los ejercicios reclamados, cuando al momento de efectuarse el pago de la indemnización por responsabilidad, el recurrente ya hubiera percibido lo reclamado, en su caso, por devolución de ingresos indebidos o por las devoluciones del tramo autonómico respecto del gasóleo profesional, derivadas del referido impuesto.

Igualmente deberán abonarse los intereses legales de la cantidad reclamada una vez restadas, en su caso, las cantidades recibidas por devolución de ingresos indebidos o respecto del gasóleo profesional, desde el día de la presentación de la reclamación hasta la fecha de notificación de esta sentencia. Con aplicación, a partir de ese momento, de lo dispuesto en el artículo 106.2 de la LJCA .

Todo ello, sin imposición de las costas procesales.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.