Sentencia Administrativo Nº 1231/2003, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2685/1997 de 28 de Abril de 2003

Encabezamiento

SECCIÓN SEGUNDA

RECURSO 2685/1997

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SENTENCIA NÚM. 1.231 DE 2.003

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

Ilmo. Sr. Presidente:

D. José Antonio Santandreu Montero

Ilmos. Sres. Magistrados

D. Federico Lázaro Guil

D. Rafael Toledano Cantero

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En la ciudad de Granada, a veintiocho de abril de dos mil tres. Ante la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 2685/1997 seguido a instancia de la COMUNIDAD DE REGANTES LA HIGUERUELA, que comparece representada por la Procuradora Doña María José Carmona Martín y dirigida por Letrado, siendo parte demandada la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, en cuya representación y defensa interviene el Sr. Abogado del Estado. La cuantía del recurso es 2.100.0000 pesetas.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado. SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala dicte en su día sentencia por la que se declare la nulidad de la Resolución impugnada por no estar ajustada a derecho, y subsidiariamente en caso de no ser anulada, que se rebaje la sanción. TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso. CUARTO.- Acordado el recibimiento a prueba por plazo de treinta días comunes a las partes para proponer y practicar, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en estos consta. QUINTO.- Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación . Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso. Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. Don Rafael Toledano Cantero.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso lo constituye la impugnación de la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 7 de mayo de 1997, dictada en el Expte.D -255/95-J, que impuso a la entidad Comunidad de Regantes La Higueruela, de Úbeda ( Jaén ), la sanción de multa de dos millones cien mil pesetas ( 2.100.000 pts) y la obligación de reponer las cosas a su estado anterior con advertencia de ejecución subsidiaria y a su costa, como autora de una infracción menos grave del art. 108 apartado b), de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, en relación con los artículos 93 y 316 c) y d) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico; y ello por el hecho de haber derivado aguas públicas del arroyo Carbonera, con destino al riego de 40 hectáreas de olivar por el sistema de a pie, en el sitio denominado Huerta de la Pimienta, del término municipal de Úbeda ( Jaén ) sin autorización administrativa e incumpliendo la prohibición general establecida por la Junta de Gobierno de esa Confederación, en sesión de 22 de febrero de 1995, al amparo del R.D. 134/94, de 4 de febrero. SEGUNDO.- De los motivos impugnatorios hemos de examinar en primer lugar los relativos a la prescripción de la infracción y a la caducidad del expediente, pues de prosperar alguno de ellos, resultaría innecesario entrar a analizar los restantes. Al respecto, en cuanto a la alegación de caducidad invocada por la demandante por transcurso de mas de dos meses desde la denuncia hasta su notificación de la incoación, debe ser rechazada ya que el transcurso del plazo de caducidad del art. 6 del Real Decreto 1398/1993 para notificación de la incoación es entre la resolución de incoación ( que es de 25 de mayo de 1995 ) y su notificación ( que es de 13 de julio de 1995 ). En cuanto a la caducidad por transcurso del plazo para dictar resolución, señalemos que la misma es apreciable de oficio. Su regulación se encuentra en el art. 332 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Al respecto hemos de recordar que en su apartado 2, modificado por el Real Decreto 1.771/94 de 5 de agosto, dispone que "el Organismo de cuenca dictará la resolución que proceda o remitirá el expediente a la Dirección General correspondiente para su elevación al órgano que tuviera atribuida la competencia. El plazo para resolver no excederá de un año, contado a partir de la iniciación del expediente". A esta norma debemos añadir la del art. 43 de la Ley 30/1992, que en su nº 4, establece que "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables a los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la Resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada..." El examen del expediente administrativo pone de manifiesto que la incoación de éste se produjo en fecha 25 de mayo de 1995 y que la resolución sancionadora se dictó, tal como ya se ha reseñado antes, el día 26 de junio de 1996, por lo que en principio, entre ambas fechas no transcurrió un lapso temporal superior al plazo de un año más treinta días(hábiles) computado del modo previsto en los artículos citados. Ahora bien, se observa que la fecha de la resolución es muy anterior a la de notificación de la resolución sancionadora, que se produjo el día 27 de julio de 1996 ( folio 19 vuelto ) y ello obedece a causas no imputables al administrado sino a la Administración, ya que el envío por correo certificado de la notificación se efectuó el día 22 de julio de 1996 según el sello de correos estampado en la fecha de depósito del envío número 195/34. Es más, el sello de registro de salida de la resolución sancionadora de las dependencias de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir es de 19 de julio de 1996, registro 15.644 y 15.645. En estos casos en los que existe una dilación injustificada entre la fecha de la resolución sancionadora que en principio pone termino al expediente y en su caso al computo del plazo de caducidad, y la fecha de salida, debe atenderse a esta última, pues la fecha con trascendencia externa, evitándose así que demoras injustificadas en el seno de la propia organización administrativa repercutan desfavorablemente en el administrado. Así lo ha declarado esta Sala en anteriores sentencias ( sentencia 649/2002, en rollo de apelación 296/2000), afirmando que, como regla general, y cuando la fecha de resolución y la de salida de la dependencia administrativa no reflejan ninguna dilación injustificada, debe atenderse a la fecha de la resolución administrativa, pero que por el contrario debe atenderse a la de notificación cuando ha sido la propia Administración la que injustificadamente ha demorado el trámite de notificación de la resolución hasta extremos que impiden tomar en consideración el efecto interruptivo de la caducidad que de ordinario acompaña a la propia resolución sancionadora ya que atender en estos casos a la de la resolución es incompatible con el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de la naturaleza sancionadora del expediente administrativo. Como claro exponente del alcance interpretativo que debe otorgarse en ésta materia al mencionado principio de seguridad jurídico, la previsión de la propia LPAC de que en materia de prescripción se atienda a la fecha de la notificación de las distintas resoluciones o actos para que los mismos pueden interrumpir el computo de la prescripción ( art. 132 LPCA) principio general este que, aplicable en un aspecto como es el de la extinción de la responsabilidad, debe también ser aplicado, por las razones ya expuestas, en relación a la caducidad cuando el irregular devenir del procedimiento en orden a la notificación de la resolución, impide otorgar efectos interruptivos a la fecha en que se data la misma. Esta línea jurisprudencial se ha seguido por el Tribunal Supremo en relación a otra norma reglamentaria que plantea la misma controversia, el art. 18 del Real Decreto 1945/1983. A propósito de tal norma se ha sentado por el Tribunal Supremo la doctrina que resume la sentencia de 20 de octubre de 1998, recurso 939/1993, que declaró: el plazo final a computar, según reiterada doctrina de esta Sala, entre otras Sentencias de 11 noviembre 1996 ( RJ 19969163), 27 junio 1997 ( RJ 19975458), que recogen doctrina anterior, de Sentencias de 5 marzo 1990 ( RJ 19901859) y 23 marzo 1992 ) RJ 19921570), era y es el de notificación de la resolución al interesado, como además ha puesto de manifiesto la Sentencia de 5 octubre 1998 ( RJ 19987649), que en su fundamento de derecho cuarto recoge «esta cuestión ha de resolverse conforme a consolidada jurisprudencia de la Sala que ha tenido ocasión de manifestarse en favor de la necesidad de la notificación del trámite para que se produzca el efecto interruptivo, negando la virtualidad del que permanece exclusivamente en el ámbito interno de la Administración, sin relevancia "ad extra" para el sujeto al pronunciamiento sancionador a través de la correspondiente comunicación», reiterando la necesidad de notificación de la actuación administrativa a salvo los supuestos en que se pudiera apreciar una reticente resistencia del interesado a la recepción del acto de comunicación que determine una dilación indebida en el cumplimiento de la finalidad de la norma ". Aplicando esta misma doctrina al caso de autos, ciertamente no se aprecia en el caso de autos reticencia alguna de los interesados a recibir las notificaciones, y las únicas causas del retraso en la tramitación del expediente radican en la propia Administración, que prescindiendo de otras dilaciones como la producida para dictar la resolución, incurrió en la ya descrita para su notificación. La caducidad no queda afectada por la posterior resolución revocatoria de la resolución sancionadora y, por tanto no puede admitirse que el plazo de un año de caducidad pudiera computarse nuevamente desde la resolución de 11 de marzo de 1997, ya que la misma ordenó la conservación de los actos administrativos del expediente sancionador, y por tanto, la conservación del mismo, lo cual conlleva conservar no solo sus efectos favorables para la Administración - que no hubo de reiterar el expediente, manteniendo el mismo todos sus efectos - sino también para el administrado, que conservó el derecho a que se computaran el plazo ya transcurrido para la caducidad o la propia caducidad ya producida aunque no declarada. Producido el efecto de caducidad, la prescripción deviene igualmente aplicable, al no haberse producido interrupción del plazo de la misma por haber caducado el procedimiento y cesado todos los efectos del mismo. TERCERO.- También el análisis de la alegada prescripción de la infracción, nos lleva a concluir que, como a continuación se argumentará, se ha producido ese efecto extintivo por el transcurso del plazo previsto legalmente. El Real Decreto 1771/94, de 5 de agosto, de adaptación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de determinados procedimientos, entre ellos el aprobado por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por R.D. 849/86, dió una nueva redacción al art. 327, disponiendo que "la acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el art. 132 de la Ley 30/1992...", precepto que establece, que las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. En el caso de autos nos hallamos con una conducta tipificada como menos grave en el articulo 316 del citado R.D. 849/1986, categoría de infracción para la que la Ley 30/1992 no tiene previsto plazo de prescripción. Tratándose de un procedimiento sancionador, en el que, en caso de duda, debe predominar la regla de interpretación de la norma en el sentido mas favorable para el administrado, (interpretación in bonam partem), es criterio de la Sala que a esa especie de infracción, fronteriza entre las categorías de grave y leve, debemos aplicarle el plazo de prescripción de seis meses que para la última dispone el art. 132 de la repetida Ley 30/1992; teniendo en cuenta, por otra parte, lo que en su punto 2 se establece sobre la interrupción de la misma (la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador),y sobre la reanudación del plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante mas de un mes por causa no imputable al presunto responsable. En este orden de ideas, un nuevo examen del expediente viene a poner de manifiesto, sin ningún género de dudas, que si bien es cierto que durante la fase de instrucción del mismo no se produjo ninguna paralización por plazo superior a 6 meses, no lo es menos que entre la propuesta de resolución del instructor ( 2 de noviembre de 1995) y la de dictado de la resolución sancionadora por parte de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica ( 26 de junio de 1996) transcurrieron siete meses y 24 días, por causa no imputable a la sancionada, por lo que hemos de concluir, tal y como anticipamos antes, que la acción administrativa para sancionar la infracción perseguida prescribió al haber transcurrido en exceso un plazo superior al legalmente previsto para ello, computado en los términos previstos en el punto 2 del referido artículo 132, es decir a partir del transcurso de un mes desde que se paralizó el expediente, lo que tuvo lugar al dictarse la propuesta de resolución. CUARTO.-No obstante lo dicho, hemos de precisar que nuestro pronunciamiento de prescripción no es extensivo a la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, pues si, a tenor de lo que se dispone en el articulo 327 del repetido Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años, es obvio que tal plazo no ha transcurrido en este caso, por lo que nada impide a la Administración imponer dicha medida. QUINTO.- Conforme al art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional Contencioso Administrativa no procede hacer expresa imposición de costas. Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

1.-Estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE REGANTES LA HIGUERUELA, contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 7 de mayo de 1997, dictada en el Expte.D -255/95-J, que impuso a la entidad Comunidad de Regantes La Higueruela, de Úbeda ( Jaén ), la sanción de multa de dos millones cien mil pesetas ( 2.100.000 pts) y la obligación de reponer las cosas a su estado anterior con advertencia de ejecución subsidiaria y a su costa, como autora de una infracción menos grave del art. 108 apartado b), de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, en relación con los artículos 93 y 316 c) y d) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico; y, en consecuencia, se anula el acto impugnado, por no ser conforme a derecho. 2.-No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste. Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.