Sentencia Administrativo Nº 1235/2014, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 440/2013 de 12 de Junio de 2014

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01235/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2013 0100742

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000440 /2013 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña. Casimiro

LETRADOENRIQUE V. RIVERO ORTEGA

PROCURADORD./Dª. GLORIA MARIA CALDERON DUQUE

ContraD./Dª. CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA

LETRADOLETRADO COMUNIDAD(SERVICIO PROVINCIAL)

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 1235

ILMOS. SRES.

PRESIDENTA:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DON JESÚS B. REINO MARTÍNEZ

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON SANTOS H. CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En la ciudad de Valladolid, a doce de junio de dos mil catorce .

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, integrada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 440/2013, en el que fue designada como actividad recurrida, tras ampliación efectuada una vez iniciado el proceso, la siguiente:

- La desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo nº 72/12 del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León de 23 de agosto de 2012 por el que se dejaron sin efecto las medidas II B.1 y II D.3 del Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013 aprobado por Acuerdo 60/2009, de 11 de junio.

- El Acuerdo nº 27/2013, de 25 de abril, de la Junta de Castilla y León por el que se resolvió inadmitir el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo 72/2012, de 23 de agosto.

- La Orden AYG/776/2012, de 24 de agosto por la que se deja sin efecto la Orden AYG/71/2011, de 31 de enero, por la que se convocan, entre otras subvenciones, la ayuda temporal a los productores de remolacha azucarera, para la campaña agrícola 2011/2012.

Las partes en el expresado recurso son:

-Como demandante: DON Casimiro , representado por la Procuradora Sra. Calderón Duque y con la dirección del Abogado Sr. Rivero Ortega.

-Como demandada: la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La ponencia del presente recurso fue turnada al Ilustrísimo Señor Magistrado DON SANTOS H. CASTRO GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el actual recurso por la parte recurrente, la misma dedujo demanda en la que expuso alegaciones tanto de hecho como de derecho, postulando en su suplico lo siguiente: '... dictar sentencia estimando el recurso, anulando el acuerdo número 72/2012 del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León de fecha 23 de agosto de 2012, publicado en el BOCYL de 29 de agosto, mediante el cual se dejaron sin efecto las medidas II B .1 y II D .3 del Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013, aprobado por acuerdo 60/2009 de 11 de junio, y en su virtud declarando el derecho de mi mandante al reestablecimiento de su situación jurídica individualizada, mediante el abono de las subvenciones dejadas de percibir, con sus intereses legales desde la fecha en que debió ser entregada; y todo ello con imposición a la administración demandada de las costas causadas'. Mediante otrosí interesó el recibimiento del procedimiento a prueba.

SEGUNDO.-La representación y defensa de la Administración demandada presentó escrito de contestación a la demanda en el que formuló oposición a la pretensión deducida de contrario, haciendo a su vez alegaciones de hecho y de derecho y pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente'. No solicitó el recibimiento del juicio a prueba.

TERCERO.-El proceso se recibió a prueba y fueron practicados los medios probatorios propuestos y admitidos con el resultado que figura en los respectivos ramos de prueba; abriéndose tras ello un trámite de conclusiones escritas, que cumplimentaron las partes litigantes en la forma que figura en estos autos.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo del presente recurso el día treinta de mayo del año en curso .

QUINTO.-En la sustanciación del actual proceso fueron observados los trámites previstos por la Ley, aunque no los plazos por razón del volumen de trabajo y pendencia que existen en esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El demandante y en su condición de productor agrícola ejercita en este litigio acumulativamente dos pretensiones de plena jurisdicción previstas en el artículo 31.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, las cuales van dirigidas a que la Sala declare la nulidad de las siguientes resoluciones administrativas:

1ª) El Acuerdo 72/2012 de la Junta de Consejeros de esta Comunidad Autónoma, adoptado en reunión de 23 de agosto, que modifica en dos concretos particulares el denominado Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural 2007-2013; siendo esos particulares el plan de pensiones en el sector agrario y el plan de competitividad en el de la remolacha, limitando la medida de fomento del primero a un determinado ámbito subjetivo y suprimiendo las ayudas a los productores de remolacha azucarera. Interesa señalar que este acuerdo ha sido confirmado en sede de recurso administrativo de reposición y mediante un pronunciamiento de inadmisión por el acuerdo 27/2013, de 25 de abril.

2ª) Y la Orden AYG/776/2012, de 24 de agosto, que revoca la convocatoria de ayuda temporal a productores de remolacha azucarera efectuada mediante Orden AYG/71/2011.

Los fundamentos de esas pretensiones son básicamente los siguientes: a) carencia de informes por parte del Consejo Consultivo y del Consejo Económico y Social de esta comunidad autónoma; b) inexistencia de un necesario procedimiento de revisión de oficio para dejar sin efecto la Orden 71/2011; c) arbitrariedad y discriminación en la limitación y supresión de las ayudas; y d) vulneración del principio de confianza legítima.

La Administración demandada se opone a esas pretensiones alegaciones de carácter sustantivo con argumentos en la línea de la motivación contenida en aquellos acuerdos y orden, al tiempo que combate la existencia de los alegados vicios formales y materiales con distintos argumentos particulares.

Pues bien, interesa ya señalar que las cuestiones que ahora se suscitan han sido tratadas por esta Sala en varias de sus sentencias, como es, por ejemplo, la del pasado 3 de junio del año en curso pronunciada en el recurso 441/2013 .

Procederá así ahora, en aplicación del principio de unidad de doctrina, como manifestación, a su vez, de los de igualdad y seguridad, reproducir cuanto resulte atinente de los fundamentos jurídicos de dicha sentencia para el supuesto que ahora nos ocupa.

SEGUNDO.-Se decía en el primero de los fundamentos de la mencionada sentencia, con el fin de precisar el objeto del debate procesal, lo que sigue:

'Hemos de comenzar por expresar como premisa necesaria para la resolución de la cuestión suscitada que lo que es objeto de recurso es el acuerdo primeramente citado por el que se modifica el Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013, este acuerdo deja 'sin efecto las medidas II.B.1 y II.D.3 del Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013 aprobado por Acuerdo 60/2009, de 11 de junio'. El segundo de los acuerdos impugnados, deja, asimismo, 'sin efecto, la Orden AYG/71/2011, de 31 de enero, por la que se convocan entre otras, la ayuda temporal a los productores de remolacha azucarera para la campaña agrícola 2011/2012, publicada en el «Boletín Oficial de Castilla y León» n.º 27 de 9 de febrero de 2011' y todos los actos dictados en aplicación de dicha convocatoria. Este segundo acuerdo es consecuencia del primero que habían dejado sin efecto o revocado las ayudas previstas en el citado Plan Integral Agrario.

Respecto a lo que es objeto de impugnación expresa la Exposición de Motivos lo siguiente:

-Como justificación de carácter general dicho preámbulo del acuerdo se refiere a las dificultades económicas existentes que impiden la prosecución del régimen de ayudas previsto en el Plan Integral Agrario, expresando al respecto lo siguiente:

'La actual situación de crisis económica y financiera excepcional, con un alcance internacional, ha obligado a la Unión Europea y a los gobiernos nacionales y autonómicos a adoptar medidas destinadas a la contención y reducción del gasto público.

Los poderes públicos han buscado el máximo respaldo jurídico, lo que lleva, a finales de 2011, a introducir en la Constitución española la modificación del artículo 135 incluyendo en el texto el concepto de «estabilidad presupuestaria», a la vez que establece la prioridad absoluta del pago de la deuda y los intereses. Esta reforma constitucional se desarrolló a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que regula los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Administraciones Públicas e individualmente para las Comunidades Autónomas.

En el ámbito de Castilla y León, y para garantizar el compromiso con la estabilidad y sostenibilidad de las cuentas públicas, se elaboró el Plan Económico-Financiero de Castilla y León para el período 2011-2013, que fue aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera del día 27 de abril de 2011, considerando idóneas las medidas contenidas en el mismo y su adecuación a los objetivos de estabilidad fijados para nuestra Comunidad.

Esas medidas tuvieron ya impacto en el ejercicio presupuestario de 2011 y en las obligaciones reconocidas en el mismo. Con la misma finalidad, y ya en 2012, se han aprobado la Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, el Plan de Racionalización del Gasto Corriente, el Proyecto de Ley de Estabilidad y de Disciplina Presupuestaria -actualmente en tramitación parlamentaria en fase de enmiendas-, y la actualización del citado Plan de Reequilibrio 2011-2013, extendiendo sus efectos hasta 2014, en lo que constituye el nuevo Plan Económico-Financiero de Castilla y León 2012/2014. Las citadas normas y planes han tenido una incidencia directa en la elaboración los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el año 2012, aprobados por la Ley 5/2012, de 16 de julio.

En este marco general de contención del gasto público en aras a alcanzar la estabilidad presupuestaria exigida a todos los gobiernos, resulta imprescindible revisar las distintas medidas que contiene el Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013 y adaptar, en su caso, las partidas de gasto del presupuesto en vigor destinadas a su financiación, ya que el artículo 9.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dispone que el otorgamiento de una subvención debe cumplir, entre otros, el requisito de la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se deriven de la concesión de la subvención'.

-Respecto al origen y causas que justifican la adopción en su día de las medidas de ayuda al sector de la remolacha que se dejan sin efecto, se expresa en la Exposición lo siguiente:

'- La medida II.D.3 Plan de competitividad en el sector remolachero con el objetivo de fijar un marco estable para el cultivo de remolacha en Castilla y León en las campañas 2008/2009; 2009/2010; y 2010/2011 a 2013/2014, que permita alcanzar un grado óptimo de competitividad del cultivo de la remolacha vinculado a prácticas dirigidas al ahorro de costes y al incremento de la productividad.

Esta medida se desarrolló a través de un régimen de ayudas a la producción de remolacha y a través de la financiación parcial de los planes de competitividad para ahorro de costes desarrollados en Castilla y León por las empresas azucareras.

La financiación prevista para esta medida era de 50.000.000 € durante el período 2009-2013'.'

TERCERO.-El problema de la causa de inadmisión que había sido acogida en la resolución de la Junta de Castilla y León de 25 de abril de 2013 fue tratado en el siguiente fundamento jurídico, que es del siguiente tenor:

'Efectuadas las consideraciones precedentes hemos de comenzar por aludir a la causa de inadmisión que se recoge en la resolución de la Junta de Castilla y León de 25 de abril de 2013 por el que se inadmite el recurso de reposición interpuesto frente al Acuerdo 72/2012, de 23 de agosto. Tal causa de inadmisión no es debatida en el presente procedimiento, ni por la parte demandante que, aún habiendo ampliado el recurso a aquél acuerdo, no alude a su contenido, ni en la contestación de la Administración demandada.

No obstante lo cual, en cuanto que se contiene dicha declaración de inadmisión, por entender que el contenido del acuerdo impugnado es meramente programático, sin crear derechos ni obligaciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 16.l.J , de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno y Administración de Castilla y León, lo que parece acercarnos a la idea de que nos encontramos ante un acto de carácter político, hemos de aludir a la posibilidad de fiscalización del referido Plan.

El referido Plan es plasmación de lo establecido en el artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , cuyo tenor literal es el siguiente:

'Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria'.

En el acuerdo recurrido, sin aludir expresamente, al acto político se está refiriendo a que este es precisamente su contenido, con cita del artículo 16.j) de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y 5.1.j de la Ley 50/1997, del Gobierno , la primera de las cuales, en términos análogos a la segunda, se están refiriendo como competencia de la Junta de Castilla y León a la de ' Aprobar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración de la Comunidad'.

Pues bien, la aprobación del Plan a los efectos analizados no puede entenderse que es propiamente un acto de carácter político, como resolución incardinada en la función de directriz político máxima de los órganos de la Comunidad que se encuentra exenta del control jurisdiccional, con naturaleza distinta a la esctrictamente administrativa, ya que por su propia naturaleza efectúa una declaración que compromete una línea de ayuda al sector remolachero, durante las campañas que se expresan y que compromete unos fondos -50.000.000 de euros- al servicio de los fines para los que se constituye la ayuda, de forma que aunque a los meros efectos dialécticos se conviniera que dicho Plan supera en alguna medida la mera actuación administrativa, existen importantes elementos reglados, la determinación del fin de la ayuda, los hechos determinantes.... etc, que sin duda justifican la posibilidad de control judicial de esta actuación. Se ha de tener en cuenta que, aún supuesta la naturaleza política o bifronte de este Plan, ello de ninguna manera le exonera del control judicial, ya que la tesis del acto político no fiscalizable se encuentra en franca retirada en el Derecho Administrativo, como se encarga de poner de relieve la Exposición de Motivos de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, al expresar:

'La delimitación del ámbito material de la Jurisdicción lleva también a precisar algunas exclusiones. La nueva Ley respeta en tal sentido la atribución de ciertas competencias relacionadas con la actividad administrativa a otros órdenes jurisdiccionales que establecen otras Leyes, en su mayor parte por razones pragmáticas, y tiene en cuenta lo dispuesto por la más reciente legislación sobre los conflictos jurisdiccionales y de atribuciones. En cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956.

Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad -llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política- excluida «per se» del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso- administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de «acto político» se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido sólo por el Derecho Constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho.

Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala -en términos positivos- una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes.'

Coherentemente con ello el artículo 2.a de la Ley, considera siempre susceptible de control por 'El orden jurisdiccional contencioso- administrativo' ...a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos'.

Por otro lado, es obvio que existe una amplia reducción de lo que deba entenderse por actos políticos, como función de naturaleza distinta a la administrativa, que se contrae estrictamente a los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas ( sentencia del Tribunal Constitucional 196/1990, de 29 de noviembre ), por los cuales se dictan también actos administrativos, debiendo aquéllos quedar estrictamente residenciados en la función máxima de dirección política, con naturaleza distinta a la estrictamente administrativa, no sujeta al Derecho Administrativo, y respecto a los cuales siempre es susceptible de control los elementos reglados, como deriva de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1998 , sobre desclasificación de determinados documentos como secreto de Estado, tal y como ha plasmado también respecto a actos de indulto, de contenido netamente político, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 2013, recurso 441/2013 , que prevé la posibilidad de fiscalización del mismo en relación con los elementos reglados de dicho acto.

En suma, el concepto de acto político ha de entenderse que se contrae a aquellos actos en que se ejercita estrictamente una actividad política de naturaleza distinta a la administrativa, de los que como ejemplo pueden citarse los actos en que se ejercita la iniciativa legislativa, sentencia del Tribunal Supremo de 21 diciembre 2011 , en aprobación de una extradición, sentencia del propio Tribunal de 13 mayo 2011 , el Real Decreto 1673/2010, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, que fue objeto de inadmisión por el auto del Tribunal Supremo de 10 febrero 2011 , etc...

Por el contrario en asuntos análogos al planteado ha existido un pleno control jurisdiccional de planes similares al recurrido al planteado, como es la sentencia de 28 enero 2013, rec. 559/2012 , que a su vez cita las sentencias de 26 de junio de 2012, recurso de casación 4271/2011 , y la de 4 de diciembre de 2012 . También la sentencia del Tribunal Supremo de 27 septiembre 2012, rec. 177/2010 , respecto al Real Decreto 169/2010, que estableció las bases reguladoras de las ayudas en el marco del Programa nacional de reestructuración para el sector del algodón, que fiscaliza dicho Real Decreto, desde la perspectiva de la vulneración del Derecho de igualdad entre empresas transformadoras de algodón.

Por lo tanto, cualquiera que sea la naturaleza del acto impugnado -el término Acuerdo no supone que sea un acto singular, sino que por contra puede entenderse que no se agota con su cumplimiento y que sirve de referente a otros actos singulares de aplicación, lo que le aproxima a la figura de la planificación-, es obvio que en el mismo existen aspectos que son susceptibles de fiscalización jurisdiccional, lo que nos permite - frente a lo expresado en el no cuestionado acuerdo de la Junta que al resolver el recurso de reposición interpuesto frente al mismo procedía a su inadmisión- entrar en la fiscalización de la resolución revocatoria impugnada.'

CUARTO.-Descartada por la sentencia de reiterada cita la inadmisión del recurso administrativo contra el aludido Acuerdo impugnado, analiza en primer lugar, en su fundamento tercero, el aspecto concerniente a la revocación de la medida II.D.3, sobre lo que se razona:

'Fijadas las precedentes premisas, se ha de entender, en lo relativo a la revocación de la medida II.D.3 del Acuerdo impugnado, única a la que se refiere el recurrente, que la misma no crea un marco permanente, inmutable de ayudas, sino que estaba supeditado a la existencia de las circunstancias que determinaron su adopción, y que puede ser revisado si se produce una alteración de las mismas y entre estas ha de entenderse que tiene cabida el marco financiero de carácter general que justificó su adopción, de forma tal que si se produce una alteración del mismo, como es la justificada situación de crisis económica que impide su financiación, deberá entenderse que el Plan -es este el 'nomen iuris' utilizado cualquiera que sea su naturaleza jurídica- puede ser objeto de revisión, pues este instrumento, que trata de prefigurar unos ámbitos de actuación, estableciendo medidas de fomento a un sector agrario que puede precisarlas, no es alterable, como no lo es ninguna figura de planeamiento -siempre sin determinar la naturaleza jurídica del ahora impugnado- en los distintos ámbitos en que el mismo se genera, en los que se produce la revisión de los planes aprobados, a veces incluso de una forma predeterminada 'ex lege' cuando transcurren unos plazos desde su aprobación, como es el caso de los planes urbanísticos, y en el presente caso, consiguientemente, ante tal alteración de tan relevante circunstancia que impide la financiación de las medidas acordadas podrá acometerse la supresión de las ayudas.

La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2012 entra, asimismo, en el análisis de fondo del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, enjuiciando, en los aspectos que le son sometidos, la legalidad de las ayudas previstas, sin perjuicio de que puedan existir también aspectos de oportunidad no fiscalizables, expresando al respecto lo siguiente:

'Tercero.- La Sala no comparte la premisa en que se funda el desarrollo ulterior de la demanda. El hecho de que en un determinado momento (diciembre de 2008) y bajo ciertas condiciones económicas se apruebe un plan para la promoción de la vivienda y su rehabilitación, con una duración cuatrienal, no impide al Gobierno que ulteriormente (diciembre de 2010) y ante circunstancias económicas sobrevenidas altere, modifique o derogue aquel plan, cualquiera que fuera el contenido de sus previsiones, mediante otro instrumento normativo del mismo rango (Real Decreto) para los años 2011 y 2012. Un Real Decreto no goza de mayor jerarquía que otro, de modo que lo aprobado por Real Decreto por Real Decreto puede ser modificado.

Y añade ' Nada obsta, repetimos, a que el Gobierno, ante circunstancias nuevas, modifique las determinaciones del plan vigente y ello tanto admite hacer uso de las previsiones en él incorporadas como, al margen de éstas, aprobar nuevas medidas o modificar y suprimir las hasta entonces existentes'...

Ha de tenerse en cuenta, a estos efectos, que las modificaciones aprobadas traen causa de un notorio empeoramiento, sobrevenido después del año 2008, en la situación económica y financiera española y en el mercado de la vivienda o inmobiliario en particular, al que se refiere el preámbulo del Real Decreto 1713/2010: 'La irrupción en España de las consecuencias de la severa crisis financiera mundial, ha dado lugar a un nuevo escenario en el que, por una parte, se ha hecho más difícil la provisión de la financiación hipotecaria necesaria para el subsector de la vivienda, circunstancia que afecta asimismo al Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (en adelante, PEVyR). Por otra parte, se ha hecho imprescindible afrontar un gran esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas, que repercute en todos los ámbitos de la política económica, incluyendo la relativa a la vivienda, en el cual se enmarca el mencionado PEVyR'. El preámbulo del Real Decreto justifica la supresión de otras de las subvenciones estatales '(...) habida cuenta de que la situación actual, con excedentes de suelo edificable y reducciones de sus precios medios, permite dejar de considerar como prioritaria esta modalidad de actuación protegida'.

En análogos términos se expresaba la memoria del análisis de impacto normativo: al exponer la 'oportunidad' de la nueva norma, la inscribía en el 'esfuerzo del Estado para reducir el déficit presupuestario (...) adecuándolo al máximo permitido para los países miembros de la Unión Monetaria en el marco de la Unión Europea'. La 'necesidad de recortar gastos estatales en materia de vivienda ' determinaba, pues, que el Gobierno tuviera que 'establecer prioridades', lo que suponía entre otras medidas la reducción de las cuantías de determinadas subvenciones y la supresión de la ayuda estatal directa a la vivienda'.

Todos estos argumentos son trasladables al caso analizado, lo que justifica, que la decisión adoptada deba entenderse ajustada a derecho.

Sin perjuicio de ello, sí pueden darse supuestos, en que a consecuencia de esta revisión, se pudiera alterar el marco normativo predefinido, que supusiera vulnerar la confianza legítima suscitada en los destinatarios del Plan, que pudieron haber realizado inversiones y cuya supresión les pudiera haber generado una lesión patrimonial susceptible de ser indemnizada, cuestión solo apuntada por la parte actora, pero que en absoluto no pasa de ser una mera afirmación genérica, no seguida de una pretensión resarcitoria concreta, lo que impide su concreto análisis por desbordar el ámbito del presente procedimiento.

Desde esta consideración de que el acuerdo impugnado que modifica el Plan Agrario ha de entenderse que es ajustado a Derecho.'

QUINTO.-En el siguiente fundamento de derecho la sentencia trató el aspecto relativo a la legalidad de la ORDEN AYG/776/2012 que deja sin efecto la Orden AYG/71/2011, llegándose en este punto a una estimación de la pretensión deducida en base a los siguientes argumentos:

'En lo que respecta a la ORDEN AYG/776/2012, de 24 de agosto, por la que se deja sin efecto la Orden AYG/71/2011, de 31 de enero, ha de considerarse, por contra, que -por más que el acuerdo modificativo del Plan haya previsto que queden sin efecto las ayudas previstas originariamente para el sector remolachero- dicha Orden AYG/776/2012 es una convocatoria que constituye un acuerdo declarativo de derechos, que ha propiciado la participación en el proceso convocado de los interesados que se consideran con derecho a la percepción de las ayudas. Esta convocatoria, por lo tanto, como tal acto declarativo de derechos, no puede ser dejada sin efecto -constituye en puridad un supuesto atípico de revisión o revocación de actos- de una forma unilateral por la Administración, una vez que el mismo ha sido válidamente dictado. Solo a través de las formas de la revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 se podría iniciar un procedimiento de revocación de la convocatoria, que ha generado ya un derecho de participación y de obtención de una resolución fundada en derecho por parte de los participantes en la convocatoria, derechos estos frente a los que no pueden prevalecer las razones de crisis económica y déficit que son esgrimidas en el Preámbulo de la Orden que procede a su revocación. Tales razones, en aplicación de la modificación del Plan establecida en el acuerdo precedentemente analizado, pueden tener validez para las convocatorias futuras, respecto a las que solo existía una mera expectativa a que se ofertaran las mismas, pero en ningún caso ello puede servir para revocar una convocatoria ya efectuada, que ha generado auténticos derechos en los partícipes en la misma, y que como tal deberá proseguir hasta dictar los actos pertinentes en aplicación de la misma.

Esta situación es similar a la que se genera en los casos de posible revocación de convocatorias de procesos selectivos en el ámbito de la función pública, respecto a los cuales una vez que se ha publicado la convocatoria no cabe que la Administración proceda de forma unilateral a revocar la misma. Al respecto en nuestra sentencia de 10 de marzo de 2014, recaída en el recurso 1153/2012 , que recoge la precedente de la Sala de 26 de febrero de 2010, decíamos lo siguiente:

'5ª) la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1982 (citada en sentencia de la sección sexta de la Sala homónima del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de mayo de 2000, recurso 1/2000 ) dice que 'la convocatoria de las pruebas selectivas no constituye una oferta que la Administración hace a personas concretas, sino que la oferta se realiza y concreta por quienes se encuentren en las situaciones definidas en la misma y desean tomar parte en las condiciones allí establecidas, de manera que la Administración no se vincula definitivamente hasta que realiza actos de desarrollo de las bases (como aprobación de las listas definitivas de aspirantes admitidos) que supongan la aceptación de la oferta concreta realizada, momento a partir del cual surge y se manifiesta el derecho de los interesados a que el proceso se desarrolle conforme a las normas de la convocatoria y, en consecuencia, la sujeción de la Administración a los procedimientos de revisión de sus actos declarativos de derechos, pero mientras esta situación de aceptación no se haya producido no cabe hablar de derechos adquiridos, y, por lo tanto, la Administración puede proceder a modificar la convocatoria sin necesidad de sujetarse a tales procedimientos'. ...

'.... con base en los preceptos legales y doctrina jurisprudencial que hemos citados, puede decirse que la Orden de convocatoria definía un concreto marco jurídico y generaba en los aspirantes admitidos el derecho a participar en el proceso selectivo y a optar a una de las 6 plazas que relacionaba en su Anexo. Es decir, para los aspirantes admitidos había nacido una expectativa de derecho a la adjudicación de las plazas y un derecho a realizar los ejercicios de la fase de oposición y a que los méritos acreditados para la fase de concurso le fueran evaluados por el Tribunal a efectos de determinar su derecho a la adjudicación de uno de las 6 plazas, en definitiva, un verdadero derecho a que la convocatoria se desarrollase, hasta su finalización, en las condiciones previstas en la misma'.

Todos estos argumentos son extrapolables al caso analizado, ya que publicada la convocatoria y abierto el proceso para presentación de solicitudes, como ha ocurrido en el presente caso, no es posible proceder a la revocación de la subvención, sino es a través de las formas de revisión de oficio previstas en nuestro ordenamiento jurídico.

También con las diferencias propias del distinto supuesto planteado en este procedimiento, hemos de aludir a la sentencia de 5 de junio de 2009, recurso 1330/2005 , en la que se contemplaba una hipótesis en el que la Administración daba por terminado un procedimiento contractual, sin acudir a las formas de revisión de oficio, y en la que se expresaba lo siguiente:

Es cierto que una de las causas de la decisión adoptada fue que se había comprobado durante la tramitación que no existía crédito adecuado, lo que constituye en realidad un vicio de nulidad de pleno derecho, situándonos ello en el campo de la invalidez de los actos administrativos; pero no podrá desconocerse tampoco que esta circunstancia en verdad no se erigió en el motivo específico del acuerdo impugnado, sino que su ratio decidendi fue, concretamente, que se había apreciado que los proyectos de contratación de referencia eran inviables jurídica y económicamente, lo que sería suficiente para dejar sin efecto los mismos, y ello en aplicación del mencionado artículo 87.2 de la Ley 30/1.992 . Y en este sentido podemos traer aquí lo que dijimos en la sentencia de fecha 28 de diciembre de 2.004 dictada en el recurso nº 1723/1999 , en que, enjuiciando unas resoluciones que habían declarado suspendido y terminado un procedimiento de contratación, señalábamos: '... lo verdaderamente trascendente a los fines de este proceso es la decisión de si la suspensión acordada es o no conforme a Derecho. Ante la falta de una norma específica, la respuesta ha de obtenerse a través de principios generales: las Administraciones -salvo en los casos en que la ley les impone obligaciones concretas- tienen libertad para optar, en el amplio marco de sus competencias, qué obras o servicios van a llevar a cabo en un momento determinado, y pueden también modificar sus decisiones iniciales si el interés general lo aconseja, o existe una causa legal que se lo permita, con estas dos limitaciones: a) si ha dictado actos declarativos de derechos, para su revocación ha de seguir el procedimiento previsto en el art. 102 de la Ley 30/1992 , y b) si con ello produce daños a una persona o grupos de personas, que excedan del concepto de carga social, quedan obligadas a indemnizarlos. Pero ninguna norma les impone la obligación de concluir inexorablemente un procedimiento iniciado, y menos interrumpir su curso cuando hay razones objetivas con fundamento en un interés general: en este caso el riesgo de tener que dejar sin efecto la adjudicación del contrato y hasta la ejecución de la obra, si la impugnación llevada a cabo por el Colegio de Arquitectos llegaba a prosperar, con las consiguientes indemnizaciones. (...)

La otra resolución impugnada, pese a que dice literalmente: '... declaro suspender la tramitación por imposibilidad de continuación en atención a causas sobrevenidas del expediente de contratación 55/99...' en realidad lo que hace es acordar su finalización, como resulta de la cita expresa del art. 87.2 de la Ley reguladora del Procedimiento Común, que dice textualmente: 'También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas...'

En el caso que nos ocupa, como en aquéllos, ha de entenderse que hay actos declarativos de derechos que no pueden revocarse por una decisión unilateral de la Administración, sino es acudiendo al procedimiento de revisión de oficio, en cuanto que la convocatoria impugnada generaba derechos a favor de los beneficiarios de la misma.

Es más, los propios órganos consultivos de la Administración en informe del Letrado de la Consejería de Agricultura y Ganadería ratifican esta tesis, al expresar en informe de 26 de julio de 2012 -al folio 107 del expediente administrativo- que 'en ningún caso, como consecuencia de la modificación propuesta, podrán verse afectados negativamente los derechos administrativos adoptados por la Consejería de Agricultura y Ganadería en el ámbito de las medidas que ahora se suprimen salvo que se acuda a los procedimientos de revisión de oficio previstos en el capítulo I del Título VII de la Ley 30/1992'.

De esta forma, no puede entenderse que la supresión de la referida convocatoria se ha realizado en forma ajustada a derecho por cuanto se están vulnerando los derechos de los partícipes en dicha convocatoria.'

SEXTO.-En los fundamentos quinto a séptimo se analizaron otras cuestiones que asimismo habían sido aducidas por las respectivas partes en sus escritos alegatorios, diciéndose para rechazarlas lo que sigue:

- 'En relación con las cuestiones presupuestarias que son alegadas, por inexistencia de crédito para abonar el importe de las ayudas a que se refiere la convocatoria ha de decirse que tampoco este argumento puede ser acogido ya que la consignación presupuestaria ha de entenderse en una consideración adjetiva, respecto al cumplimiento de las obligaciones que corresponden a la Administración demandada, pues supuesta la existencia de obligación, se ha de proveer lo necesario, la consignación para ello precisa. Su falta no es presupuesto, sino consecuencia de las obligaciones, sin que pueda convertirse en un valladar que impida el cumplimiento de las obligaciones que corresponden a la Administración.

De esta forma las obligaciones crediticias asumidas por la Administración al efectuar la convocatoria serán consecuencia -en sentido adjetivo- de las obligaciones materiales que han sido asumidas por la Administración y derivan de la reiterada convocatoria, sin que pueda entenderse que la falta de crédito justifica la revocación, sino que antes bien dicho crédito deberá ser asumido a consecuencia de la misma.'

- 'No pueden, por contra, ser acogidas las omisiones procedimentales, que se denuncian, sin mayor concreción, respecto a alguno de los concretos acuerdos impugnados, aunque parece serlo respecto al de modificación del Plan Integral de Castilla y León, en cuanto que se expresa que existe omisión de informes preceptivos del Consejo Consultivo de Castilla y León y del Consejo Económico y Social, ya que a falta de la concreción de esta omisión, ha de decirse que, como invoca, el Letrado de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, para la aprobación del acuerdo analizado no se contempla con carácter preceptivo el informe de los referidos órganos consultivos.'

- 'No puede, por contra acogerse pretensión alguna, lo que al menos se encuentra implícitamente formulado en la demanda en las pretensiones indemnizatorias que se expresan, respecto a convocatorias de ayudas futuras, pues respecto a estas existían meras expectativas, sin que existiera un derecho a que se efectuasen las mismas, por lo que si la modificación del Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León que se ha operado la hemos encontrado ajustada a Derecho, no pude entenderse que subsista obligación alguna de efectuar convocatorias de ayudas que derivarían de la programación y objetivos previstos en el mismo.'

SÉPTIMO.-En atención a los precedentes fundamentos jurídicos, que como se ha visto no son sino trascripción de los contenidos en anteriores sentencias de esta misma Sala, ha de llevar, también ahora, a la estimación parcial de la pretensión deducida en el presente proceso, que ha de afectar estrictamente a la Orden AYG/776/2012, de 24 de agosto, por la que se deja sin efecto la Orden AYG/71/2011, de 31 de enero, ya que la revocación de la mencionada convocatoria no es ajustada a Derecho, debiendo así proseguir el procedimiento iniciado hasta dictarse las resoluciones que fueran procedentes en Derecho, en los términos que derivan del artículo 72.2 LJCA .

OCTAVO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción -según la redacción que estaba vigente a la fecha de iniciación del presente recurso-, la Sala no aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes litigantes, razón por la cual no se hará una especial imposición de las mismas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de Casimiro contra los acuerdos expresados en el encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos, por ser disconforme con el ordenamiento jurídico, la Orden AYG/776/2012, de 24 de agosto, por la que se deja sin efecto la Orden AYG/71/2011, de 31 de enero, debiendo proseguir el procedimiento iniciado hasta dictarse las resoluciones que fueran procedentes en Derecho; desestimando el recurso respecto a la impugnación del Acuerdo 72/2012, de 23 de agosto, de la Junta de Castilla y León, por el que se modifica el Plan Integral Agrario para el Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013.

No se hace especial imposición en cuanto a las costas causadas en este juicio a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución cabe la interposición de recurso ordinario de casación, que se presentará ante esta Sala, para ante la Sala Tercera del Tribunal, dentro del plazo de 10 días a contar desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.