Encabezamiento
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.239/2019
Fecha de sentencia: 25/09/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3416/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 10/09/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
R. CASACION núm.: 3416/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1239/2019
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 25 de septiembre de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3416/2018, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 14 de marzo de 2018, dictada por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo nº 165/2017 , sobre subvenciones.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Rafael Quiroga Ruiz, en nombre y representación de 'Suyma Consultores, S.L.'.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella.
Antecedentes
PRIMERO.-Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la parte recurrente, contra la denegación por silencio negativo de la reclamación económica de 57.309 euros dimanante del expediente administrativo número 41/2010/J/408/R: 1 consistente en la subvención obtenida para impartición de cursos para el desarrollo de acciones de formación dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados.
SEGUNDO.- En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 14 de marzo de 2018, cuyo fallo es el siguiente:
"1º Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la parte demandante contra la actuación indicada en el encabezamiento de esta sentencia y, como consecuencia de ello, se reconoce a esta parte el derecho a percibir el resto de la subvención concedida por importe total de 57.309,38 euros, condenando a la Administración demandada a que pague la referida ayuda así como también los intereses devengados.
2º Condenar en costas a la Administración demandada hasta el límite antes expresado.
Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA ".
TERCERO.-Contra la mentada sentencia, la Junta de Andalucía preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
CUARTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 7 de febrero de 2019, la parte recurrente, Junta de Andalucía, solicita que se dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 14 de marzo de 2018 de conformidad con lo señalado por esta parte.
QUINTO.- Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 13 de febrero de 2019, y transcurrido el plazo sin presentar escrito la parte recurrida Suyma Consultores, S.L, se le tiene por decaído en su derecho.
SEXTO.- Mediante providencia de 20 de junio de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de septiembre de 2019, y por providencia de 29 de julio de 2019, se señala de nuevo para el 17 de septiembre de 2019, conforme al Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 2019, designando ponente a la Excma. Sra. Doña Maria del Pilar Teso Gamella.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 18 de septiembre de 2019.
Fundamentos
PRIMERO.-La sentencia recurrida
El recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional, sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra la denegación presunta de la reclamación económica deducida ante la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, por importe de 57.309 euros, que dimana de la subvención obtenida para la impartición de cursos para el desarrollo de acciones de formación dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados.
SEGUNDO.-La identificación del interés casacional
El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 3 de diciembre de 2018 , a las siguientes cuestiones:
"(...) si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado".
TERCERO.-Precedentes sobre la misma cuestión de interés casacional
Las cuestiones que revisten interés casacional, relacionadas en el fundamento anterior, han sido ya abordadas por esta Sala Tercera, en sentido estimatorio. De manera que debemos ahora reiterar, por elementales razones de seguridad jurídica (9.3 de la CE) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ), lo que ya hemos declarado, por todas, en Sentencia de 11 de abril de 2019, dictada en el recurso de casación nº 2528/2017 .
Venimos declarando en la expresada sentencia de 11 de abril de 2009 , entre otras, mediante cita del también precedente de la Sentencia de 6 de marzo de 2018, dictada en el recurso de casación nº 557/2017 , lo siguiente.
" Al igual que se dijo en el FJ Sexto de la antedicha Sentencia: 'Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS .
[.../...]
La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.
Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).'
(...) La pretensión suscitada en instancia. Abono del segundo pago de una subvención concedida.
Tras la concesión el 15 de diciembre de 2011 de una subvención a la recurrida para la ejecución de un proyecto denominado 'Escuela taller Carrión sostenible' por importe de 257.467,92 euros a ejecutar entre el 1 de diciembre 2011 y el 30 de mayo de 2013 luego modificada por resolución de 5 de noviembre de 2015 en que se comprueba que la ejecución del proyecto alcanzó la suma de 235.103.56 euros.
El primer pago de 128.733,96 euros fue satisfecho en noviembre de 2013 mas no así los segundos y terceros pagos ni los correspondientes intereses de demora.
En la demanda interesa el abono de 64.366,98 euros correspondientes al pago segundo más los intereses legales
En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida.
Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.
Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ).
Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.
Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario a lo que se refiere el art. 31 de la Orden de 5 de diciembre de 2006 de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía.
Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ).
Mas aquí no estamos en la fase de justificación sino en el abono del segundo pago en concepto de anticipo no sujeto a la comprobación de la justificación final a que se refiere el art. 31.
Lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro.
El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:
'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;
b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;
c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.
Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago.
Es decir que, si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.
Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración autonómica al igual que en el resto de procesos análogos a éste, con invocación del art. 69. c) de la LJCA ha de ser rechazada.
No ofrece duda que existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.
(...) La naturaleza de la actuación administrativa impugnada. Jurisprudencia de esta Sala y Sección.
La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio.
Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame.
Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA .
La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, salvo el alegato de falta de crédito presupuestario dejando transcurrir un plazo tan amplio para el pago del segundo anticipo.
Lo anterior determina el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada. Ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .
En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:
'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.
Esta cuestión se abordó en la STS de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ).
'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.
Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión.
Nada se ha justificado ni dicho sobre reparos documentales.
Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la Mancomunidad beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.
La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 64.366,98 euros más los intereses de demora en los términos fijados en el fundamento penúltimo de la sentencia de instancia, conforme al art. 29 del Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo , para todos los intereses de demora que se reclaman. Es decir que el día inicial del cómputo es a partir del plazo de tres meses desde la aceptación de la ayuda por el beneficiario".
CUARTO.-La doctrina de la Sala sobre la cuestión sometida a interés casacional.
Como ya declaramos en la citada sentencia de 11 de abril de 2019 , respecto del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia,"procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ).
La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . Máxime cuando se trata del pago del segundo anticipo".
QUINTO.-Costas procesales
De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad. Del mismo modo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, párrafo segundo, de la LJCA , el mismo criterio será de aplicación a las causadas en la instancia al tratarse de una estimación en parte.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1.-Haber lugar al recurso de casación núm. 3416/2018, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 14 de marzo de 2018, dictada por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo nº 165/2017 . Sentencia que se casa y anula.
2.-Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de 'Suyma Consultores, S. L' contra la denegación presunta de la reclamación económica deducida ante la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, por importe de 57.309 euros, que dimana de la subvención obtenida para la impartición de cursos para el desarrollo de acciones de formación dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados.
3.-Condenar a la Junta de Andalucía a que abone a la recurrente la cantidad de 57.309,38 euros, tramo final de la subvención concedida, con los intereses legales.
4.-En relación a las costas procesales, ha de estarse a lo indicado en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
