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29/02/2008
Sentencia Administrativo Nº 124/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 371/2005 de 29 de Febrero de 2008
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Febrero de 2008
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: REVILLA REVILLA, EUSEBIO
Nº de sentencia: 124/2008
Núm. Cendoj: 09059330012008100202
Encabezamiento
SENTENCIA
En la ciudad de Burgos, a veintinueve de febrero de dos mil ocho.
En el recurso contencioso-administrativo número 371/2005 interpuesto por la mercantil "Arenas, Áridos y Transportes E Cerro, S.L.", representada por el procurador D. César Gutiérrez Moliner y defendido por el letrado D. Carlos Martín-Merino y Bernardos, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada parcial interpuesto por dicha mercantil mediante escrito de fecha 21.1.2005 contra la Resolución de 2 de diciembre de 2.004, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por la que se hace pública la declaración de Impacto Ambiental sobre el proyecto de explotación de arenas en la concesión de explotación "el Cerrillo", núm. 1.188, fases 2ª y 3ª, promovido por "Arenas, Áridos y Transportes E Cerro, S.L." en el término municipal de San Martín y Mudrián (Segovia), contra esta misma Resolución; ampliado dicho recurso contra la Orden de 27 de marzo de 2.006 de la Consejería de Medio Ambiente por la que se inadmite el recurso potestativo de reposición (llamado por la recurrente de alzada) interpuesto el día 20.1.2005 por mencionada mercantil contra referida resolución de 2.12.2004; habiendo comparecido como parte demandada la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por el letrado de la misma; y como partes codemandada, el Excmo. Ayuntamiento de San Martín y Mudrián (Segovia), representado por la procuradora Dª Blanca Herrera Castellanos y defendido por el letrado D. Fernando Polo Fuentes, y la mercantil Transportes Miguel Rubio, S.L., representada por la procuradora Dª Blanca Herrera Castellanos y defendida por el letrado D. Fernando-Antonio García Llorente.
Antecedentes
PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo con fecha 10 de octubre de 2.005, ampliado mediante escrito de fecha 17 de mayo de 2.006. Admitidos a trámite sendos escritos, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado a la recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 3 de marzo de 2.006 ampliado mediante segundo escrito de fecha 29 de septiembre de 2.006, que en lo sustancial se dan por reproducidos y en los que terminaba suplicando por lo que respecta a la exclusión injustificada de explotación de la parcela 5001, del polígono 508 de San Martín y San Mudrián, se dicte sentencia por la que:
1).- La perfecta legalidad de la explotación minera de la parcela 5001 del polígono 508 de San Martín y Mudrián (Segovia), tanto por no resultar excluida por el título sustantivo habilitante, así la Orden de 14.5.2003 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León, como por resultar improcedente y no ajusta a derecho la denegación e imposibilidad de explotación que refiere la D.I.A. impugnada parcialmente.
2º).- El derecho de la mercantil concesionaria, hoy recurrente, para explotar dicha parcela, en la forma y manera que habilita el título sustantivo firme y sin perjuicio del resto de prescripciones que legal y reglamentariamente sean de aplicación a la Concesión Directa de Explotación "El Cerrillo" núm. 1.188.
3º).- La incompetencia material del órgano concurrente medioambiental en aspectos sustantivos de carácter minero.
4º).- La imposición de costas a la Administración demandada y recurrida así como a la mercantil Transportes Miguel Rubio, S.L. por no tener ningún interés directo ni indirecto.
5º).- SE añade en el escrito de ampliación de demanda que para el caso de que se acuerde una decisión contraria a la explotación física -pero sí jurídica- de la meritada parcela, se solicita que se declare el derecho de la recurrente a la reparación o resarcimiento del perjuicio que el impedimento de explotación resulta, respecto del título sustantivo de concesión que no la excluye.
SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por termino legal a la Administración Autonómica demandada, quien contestó a la misma por medio de sendos escritos de fecha 19 de mayo de 2.006 y 1 de febrero de 2.007 escrito de fecha 12 de enero de 2.006, solicitando se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso y, en su defecto, se desestime.
TERCERO.- También se dio traslado de la demanda al Ayuntamiento demandado quien contesta mediante escrito de fecha 6 de marzo de 2.007 solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente las pretensiones deducidas en la demanda interpuesta y en suplico de la misma, declarando la conformidad a derecho de la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de 2.1.2004 impugnada en el presente caso.
También se dio traslado de la demanda a la entidad mercantil codemandada "Transportes Miguel Rubio, S.L." quien presentó escrito contestando a la misma de fecha 6 de marzo de 2.007, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso por interponerse contra un acto de trámite; y subsidiariamente, se desestime el mismo por entender que se ha informado correctamente de forma desfavorable la Declaración de Impacto Ambiental, imponiendo en cualesquiera de los casos las costas a la parte recurrente.
CUARTO.- Recibido el recurso a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, y tras evacuarse por las partes sus respectivos escritos de conclusiones para sentencia, quedando el recurso concluso para sentencia, y no pudiéndose dictar ésta en el plazo de diez días previsto en el art. 67.1 de la Ley 29/1998 , al existir recursos pendientes de señalamiento para Votación y Fallo con preferencia, y puesto que el art. 64.3 de la misma Ley , establece que tal señalamiento se ajustará al orden expresado en el apartado 1 del artículo anterior y existiendo en la Sala recursos conclusos de fecha anterior, y por tanto con preferencia para efectuar su señalamiento al de este recurso, quedaron los autos pendientes de señalamiento de día para Votación y Fallo, para cuando por orden de declaración de conclusos correspondiese, habiéndose señalado el día 31 de enero de 2.008 para votación y fallo, lo que se efectuó. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.
Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Eusebio Revilla Revilla, Magistrado integrante de esta Sala y Sección:
Fundamentos
PRIMERO.- Son objeto de impugnación en el presente recurso y en su ampliación los siguientes actos administrativos:
- La Resolución de 2 de diciembre de 2.004, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por la que se hace pública la declaración de Impacto Ambiental sobre el proyecto de explotación de arenas en la concesión de explotación "el Cerrillo", núm. 1.188, fases 2ª y 3ª, promovido por "Arenas, Áridos y Transportes E Cerro, S.L." en el término municipal de San Martín y Mudrián (Segovia).
- La desestimación presunta por silencio administrativo del recurso que la actora llama de alzada parcial contra dicha resolución formulado mediante escrito de fecha 21 de enero de 2.005.
- Y la Orden de 27 de marzo de 2.006 de la Consejería de Medio Ambiente por la que se inadmite el recurso potestativo de reposición (llamado por la recurrente de alzada) interpuesto el día 20.1.2005 por mencionada mercantil contra referida resolución de 2.12.2004.
Y la impugnación de tales actos lo es tan solo en lo que respecta a la exclusión que la actora considera injustificada en la Declaración de Impacto Ambiental aprobada de la explotación de la parcela 5001 del Polígono 508 del término municipal de San Martín y San Mudrián. Y la citada resolución de 2 de diciembre de 2004 en su apartado primero concluye que "la Consejería de Medio Ambiente determina informar DESFAVORABLEMENTE", a los solos efectos ambientales, la explotación de la parcela 5001 del polígono 508, perteneciente a la fase 3ª, con base en las siguientes consideraciones:
1.- La parcela 5001 del polígono 508 es colindante con el casco urbano de Mudrián, y las labores proyectadas se realizarían a unos 40 metros de las casas, por lo que se producirían molestias inadmisibles a los vecinos del lugar (ruido, polvo, etc.) sin que además se hayan contemplado medidas protectoras para evitarlas.
2.- Existen sobradas alternativas para la obtención del producto en las mismas condiciones de calidad y rentabilidad, dentro de la propia concesión de explotación "el Cerrillo", con impacto mucho menor."
Por otro lado, la Orden recurrida de 27 de marzo de 2.006 resuelve inadmitir a trámite el recurso de reposición (que la actora llama alzada-parcial) interpuesto contra la resolución de 2.12.2004, y ello porque esta resolución, de conformidad con lo dispuesto en el R.D. Leg. 1302/1986 de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, por el que se traspone la Directiva 85/337/CEE, y lo dispuesto en el art. 16.1 del R.D. Leg. 1/2000 , por el que se aprueba el T.R. de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías de Castilla y León, en el art. 38 del Decreto 209/1995, de 5 de octubre , y en el art. 52.2 de la Ley 11/2003 de Prevención Ambiental de Castilla y León, y de conformidad con lo interpretado y aplicado reiteradamente por la Jurisprudencia del T.S. desde la sentencia de 17.11.1998 dicha resolución, y por ello la declaración de impacto ambiental en el extremo en que se impugna, tiene la naturaleza jurídica de acto de trámite necesario para la adopción de la decisión final del expediente, y por consiguiente al no constituir un acto definitivo, no puede ser susceptible de recurso separado, sin que por otro lado, se de la circunstancia de que produzca indefensión, al poder ser impugnada con ocasión de la impugnación de la resolución final del expediente.
SEGUNDO.- La parte actora alega frente a los actos recurridos que la denegación de extracción por la mercantil recurrente de los recursos mineros que en forma de arenas, cuarzo feldespáticas, existen bajo el subsuelo del a parcela 5001 del polígono 508 de San Martín y Mudrián, resulta del todo improcedente, además de por la propia incongruencia de los actos inherentes al órgano administrativo medioambiental, por la propia idiosincrasia del objeto sustantivo que trae causa que impide formal y legalmente a órgano medioambiental ninguno la adopción de decisión alguna en materia de derecho minero, cuya competencia es exclusiva y excluyente de la Consejería de Industria y sus órganos administrativos inferiores, pues en otro caso, se estaría produciendo, además de una injerencia de competencias ajenas, la expropiación subrepticia parcial del derecho de explotación previamente concedido de forma también exclusiva y excluyente a la mercantil recurrente. Y en apoyo de sus pretensiones la parte actora esgrime los siguientes motivos de impugnación, que se resumen a continuación:
1º).- Que el recurso interpuesto es admisible desde el momento en que la D.I.A. se impugna parcialmente en el extremo que deniega la explotación de dicha finca, y ello por cuanto que, pese a ser un acto de trámite, pone fin a la posibilidad de extracción de dichos recursos mineros en lo que respecta a la parcela citada, todo lo cual, a juicio de la actora, vulnera los derechos de parte como concesionaria y desde el principio causa perjuicios directos sobre sus intereses legítimos; insiste dicha parte en sus conclusiones que el recurso es admisible por si bien estamos ante un acto de trámite, estamos también ante un acto de trámite con contenido propio y con carácter resolutivo en vía de hecho, de los que ponen fina al procedimiento, y además causan indefensión y perjuicios de imposible o muy difícil reparación.
2º).- Que concurre en el presente caso las causas de nulidad del art. 62.1.a) y b) de la Ley 30/1992 y ello por injerencia competencial de la Consejería de Medio Ambiente en el ámbito de las competencias de la Dirección General de Minas, dependiente de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, y ello por cuanto que la competencia material o sustantiva en materia de derecho minero corresponde única, exclusiva y excluyentemente a dicha Dirección General según el Decreto 282/2001 de 13 de septiembre, desarrollado por la Orden de 10.12.2002 , y por ello la Administración medioambiental no puede decidir en forma alguna cómo se ordena, administra o se explota una concesión minera ni cómo se planifica o investiga o proyecta una concesión minera; añade por ello, que habiendo la Consejería de Industria otorgado la Concesión Directa de Explotación "El Cerrillo" núm. 1188 mediante la Orden de 14.5.2003 sin exclusión ninguna sobre su perímetro, la D.I.A. no puede afectar al mismo y menos de forma excluyente parcial, sobre todo cuando se trata de un acto de trámite no vinculante que puede ser o no ser aceptado por el ente administrativo sustantivo; y como quiera que con el acto impugnado parcialmente ha invadido tales competencias causando perjuicios de imposible o muy difícil reparación, es por lo que concurre la causa de nulidad denunciada.
2º).- Que concurre las causas de nulidad previstas en el art. 62.1.a y c) de la Ley 30/1992 y ello porque la exclusión que se hace en la Declaración de Impacto Ambiental de la explotación minera de la finca 5001 no está motivada ni justificada, resultando por ello una actuación totalmente arbitraria; insiste en la ausencia de dicha motivación y justificación por lo siguiente:
2.1º).- Porque la parcela citada estaba autorizada para la extracción del objeto de concesión como de la Sección A mediante resolución de 31.10.2002, contándose al efecto con un proyecto de explotación y plan de restauración medioambiental, habiéndose garantizado las labores de restauración de dicha parcela mediante el correspondiente aval.
2.2º).- Porque resulta improcedente que la denegación de explotación se verifique por motivos urbanísticos y no por motivos medioambientales, cuando la 2ª ampliación de la explotación de los recursos mineros de la Sección A) cuenta con la autorización de uso excepcional de suelo rústico concedida por la CTU.
2.3º).- Porque no existe en todo el expediente y en el recurso informe o dictamen técnico alguna que avale impedimento, circunstancias obstantiva a la explotación de la citada parcela 5001.
2.4º).- Porque el informe jurídico del Secretario y el informe técnico del arquitecto del Ayuntamiento codemandado fueron favorables a la explotación de la 2ª y 3ª fase.
3º).- Que la resolución que ahora se impugna, y en el extremo en que ahora se impugna atenta contra la doctrina de los actos propios, tanto los puestos de manifiesto por el Ayuntamiento codemandado como por los puestos de manifiesto por la Administración Autonómica.
3.1º).- Insiste en que esta va contra sus actos propios y concretamente contra el resultado de la DIA de 19.12.2001 en la que la Consejería de Medio Ambiente informó favorablemente el desarrollo de todo el proyecto de explotación de El Cerrillo num. 1.188 sin excluir parcela o terreno alguno, y contra la resolución de 14.5.2003 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo por la que se otorga la concesión directa de explotación de "El Cerrillo" núm. 1.188, sin excluir del perímetro minero ninguna parcela; la restricción que contempla la DIA impugnada supone una desnaturalización del título sustantivo habilitante.
3.2º).- Y que también va contra los propios actos del Ayuntamiento de San Martín y Mudrián que informó favorablemente no solo la explotación de la parcela 5001 en el año 2.001 como segunda ampliación de la cantera el "Cerrilllo núm. 110" sino también la concesión directa de la explotación en su totalidad y que también informó favorablemente la propia evaluación de impacto ambiental de la 2ª y 3ª fase , pese a que a hora el día 31.7.2004 se oponga a la explotación que previamente había autorizado.
4º).- Y que igualmente concurre en la actuación del Ayuntamiento codemandado como de la Ponencia Técnica y de la C.T. de Prevención Ambiental del Servicio Territorial de Medio Ambiente de Segovia una clara desviación de poder, y ello porque mediante la denegación improcedente de la explotación de la parcela 5001 se tratan de avalar y de dar forma de legalidad por parte de mencionado Ayuntamiento a las actuaciones mineras que en la zona llevan a efecto en vía de hecho (según la recurrente) la mercantil Transportes Miguel Rubio, S.L.; mientras que por parte del citado Servicio Territorial se trata de avalar la legalidad de los expedientes sancionadores que se siguen contra la actora pese a concurrir en los mismos la vulneración del principio "non bis in idem".
TERCERO.- A dicho recurso opone la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso y en su defecto su desestimación. Así insiste en que el recurso es inadmisible y ello por aplicación del art. 69 .c) en relación con el art. 25.1, ambos de la LRJCA por cuanto que el acto recurrido es la Declaración de Impacto Ambiental, y dicho acto de conformidad con el art. 4.1 del R.D. Leg. 1302/1986 es un acto de trámite que no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto. Y en su defecto solicita la desestimación del recurso por los siguientes motivos:
1º).- Que la Consejería de Medio Ambiente al mostrarse contraria a la explotación de la parcela 5001 del polígono 508 no invade competencias de la Consejería de Economía y Empleo, por cuanto que la explotación de los recursos mineros por parte de los titulares de referidos recursos solo podrán tener lugar cuando los valores medio-ambientales no sufran menoscabo.
2º).- Que la oposición a la explotación minera de dicha parcela está totalmente justificada por el hecho de que molestaría a los habitantes del pueblo por situarse a tan solo 40 metros d sus casas, amen de que pueden extraerse arenas de otras muchas parcelas con un impacto mucho menor.
3º).- Y que la Consejería de Medio Ambiente no va contra sus propios actos por cuanto que con anterioridad no se ha pronunciado sobre la explotación de la indicada parcela.
Al recurso interpuesto también se opone la representación y defensa procesal de la mercantil "Transportes Miguel Rubio, S.L.", quien esgrime la misma causa de inadmisibilidad que la Administración demandada al entender (como así lo viene considerando según dicha parte reiterada Jurisprudencia del T.S.) que el acto recurrido y que aprueba la declaración de impacto ambiental es un acto de mero trámite que no resuelve directa o indirectamente el fondo del asunto; y que subsidiariamente solicita la desestimación del recurso por considerar:
1º).- Que la exclusión de la parcela 5001 de la declaración de impacto ambiental está totalmente justificada por razones medioambientales, por cuanto que la explotación de referida parcela se va a realizar a tan solo 40 metros del casco urbano y de las casas del pueblo, produciendo ello innumerables incomodidades a los vecinos.
2º).- Que no supone injerencia alguna por parte de la Consejería de Medio Ambiente en las competencias de la Consejería de Economía y Empleo, como lo corrobora que según el art. 16.1 del R.D. Leg. 1/2000 que aprueba el T.R. de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León, y el art. 38 del R.D. 209/1995 por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, sea preceptivo que se somete la autorización de explotación minera a Evaluación de Impacto Ambiental
3º).- Que la Administración no va contra sus propios actos pues con anterioridad no se había informado ambientalmente la explotación de dicha finca, amen de que quien va contra sus propios actos es la empresa actora por cuanto que pretende explotar una finca sita a unos 40 metros de las casas del pueblo cuando en su estudio de impacto ambiental establece un límite de seguridad respecto del casco urbano de 100 metros de distancia. Es decir que la propia actora con las condiciones propuestas en su estudio de impacto ambiental, y concretamente con el establecimiento de dicho límite de seguridad de 100 metros, esta poniendo de manifiesto la imposibilidad de poder explotar dicha finca para no causar molestias a los vecinos.
Finalmente al recurso formulado por la actora también se opone el Ayuntamiento demandado esgrimiendo los siguientes argumentos para defender la conformidad a derecho de la resolución recurrida en el extremo en que ha sido impugnado:
1º).- Que la C.T.U. ha emitido informe en el que pone de manifiesto que el suelo afectado por dicha parcela está clasificado como suelo no urbanizable, protegido de ecología y paisaje, y que por ello en dicho suelo, según el art. 94 de la NNSS , la industria extractiva es un uso incompatible.
2º).- Que no es cierto que el Ayuntamiento no haya opuesto objeción alguna a la explotación solicitada, ya que dicha Corporación en todo momento a este respecto se ha remitido a los informes preceptivos que al efecto emitiesen los organismos públicos competentes, amen de condicionar la explotación que pretende la demandante a que no cause molestias o altere las condiciones de salubridad, o cause daños al medio ambiente ni riesgo para personas o bienes.
3º).- Que no existe incongruencia ni contradicción en la actuación impugnada de la Consejería de Medio Ambiente, amen de ser totalmente ciertas las razones esgrimidas para excluir la parcela 5.001, por cuanto que como informa la C.T.U. la explotación de la parcela 5001 sí constituye una actividad molesta para los habitantes del pueblo, al efectuarse dicha actividad a unos 40 metros de sus casas, ocasionando un grave impacto medioambiental.
4º).- Y que además quien ha estado actuando ilegalmente ha sido la entidad actora quien ha estando explotando los recursos mineros de la citada parcela, careciendo por un lado de la correspondiente licencia, y por otro ocasionando un importante impacto medioambiental para los vecinos de la localidad de San Martín y Mudrián.
CUARTO.- Procede en primer lugar enjuiciar la inadmisibilidad del presente recurso esgrimida por la Administración demandada y por la mercantil codemandada. Ambas partes esgrimen que el recurso es inadmisible y ello por aplicación del art. 69 .c) en relación con el art. 25.1, ambos de la LRJCA por cuanto que el acto recurrido es la Declaración de Impacto Ambiental, y dicho acto de conformidad con el art. 4.1 del R.D. Leg. 1302/1986 es un acto de trámite que no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto. A dicha inadmisibilidad se opone la parte actora, alegando que si bien la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite, sin embargo este acto de trámite tiene contenido propio y carácter resolutivo, que causa indefensión y perjuicios de imposible o muy difícil reparación; por ello esta parte considera que el presente recurso es admisible.
Así señala el art. 69.c) de la LRJCA que "la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación". Señala el art. 25.1 que "el recurso contencioso-administrativo es admisible el relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que ponga fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".
Para resolver la presente inadmisibilidad es preciso recordar el criterio que la Jurisprudencia del T.S. mantiene en torno a la impugnabilidad o no de la Declaración de Impacto Ambiental. Y a la hora de analizar esta impugnabilidad hay que aludir necesariamente a su naturaleza jurídica, que determina las posibilidades de impugnación. Debe señalarse que, en virtud del art. 24 de la C.E., la Declaración de Impacto Ambiental (D.I .A.), siempre será susceptible de control judicial, porque se concreta en un acto administrativo; sin embargo, lo que se cuestiona es su impugnabilidad autónoma, porque su impugnación a través del recurso contra el acto resolutorio del proyecto (aprobación o autorización) queda fuera de toda duda.
La Jurisprudencia del T.S. viene insistentemente afirmando la "no impugnabilidad autónoma" de la D.I.A., por entender que es un mero acto de trámite y que no prejuzga la decisión última administrativa. La tesis inicial del T.S. quedó expuesta claramente en la STS, Sala 3ª, Sec. 3ª de fecha 17 de noviembre de 1.998 , dictada en el recurso de casación número 7742/1997 (ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez), relativa a la declaración de impacto ambiental del embalse de Itoiz. En esta sentencia se analiza por el T.S. minuciosamente la naturaleza jurídica de dicha declaración para concluir que no son actos susceptibles de impugnación jurisdiccional autónoma.
En la STS, Sala 3ª, Sec. 3ª de fecha de 13 de noviembre de 2002 , dictada en el recurso de casación número 309/2000 (Ponente: Excmo. Sr. D. Óscar González González), relativa a la declaración de impacto ambiental del proyecto de recrecimiento de la presa de Yesa, se confirmó la doctrina de la precedente sentencia, ahora con la adición e invocación expresa de los nuevos preceptos de la Ley Jurisdiccional de 1998 que al dictarse la sentencia de 17 de noviembre de 1998 aún no estaba en vigor. La misma tesis se mantendrá en la STS, Sala 3ª, Sec. 3ª de 25 de noviembre de 2002 , dictada en el recurso de casación número 389/2000 (ponente: Excmo. Sr. D. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva), relativa a la declaración de impacto ambiental del proyecto de Canal de Navarra que reitera los argumentos de la anterior, así como en la STS, Sala 3ª, Sec. 3ª de 11 de diciembre de 2002 , dictada en el recurso de casación 3320/2001 (ponente el Excmo. Sr. D. Excmo. Sr. D. Óscar González González), relativo a la declaración de impacto ambiental del proyecto de ampliación del aeropuerto de Barajas, que añade algunas precisiones en relación con la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial de interpretación al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Las SSTS, Sala 3ª, Sec. 5ª de 13 de octubre de 2003, dictada en el recurso de casación número 4269/1998, Sección Quinta) y de fecha 21 de enero de 2004, dictada en el recurso de casación número 7021/2000 , relativa esa última a la declaración de impacto ambiental del proyecto de ampliación del Aeropuerto de Barajas, reiteran asimismo la doctrina consolidada pero incorporan ya un voto particular a favor de la impugnabilidad separada. Finalmente las ventajas del enjuiciamiento jurisdiccional limitado a la resolución definitiva que pone fin al procedimiento de autorización, eventualmente distinta de la declaración de impacto, han sido puestas, por último, de manifiesto en la STS, Sala 3ª, sección 3ª de 15 de marzo de 2006 dictada en el recurso directo número 5/2004 , interpuesto contra el Real Decreto número 1032/2003, de 25 de julio , por el que se declara zona de reserva definitiva a favor del Estado para explotación de recursos minerales, el área Aguablanca comprendida en las provincias de Badajoz, Huelva y Sevilla, y se concede su explotación. En este supuesto el recurso planteado por la Junta de Andalucía para que se anulara el Real Decreto 1032/2003 , aun cuando formalmente interpuesto contra éste, en realidad lo era contra la parte del mismo en que se asumía y corroboraba la declaración de impacto ambiental en su día aprobada. No había alegación alguna contra otros extremos del Real Decreto distinta de las que se hacían en relación con la citada declaración de impacto. No existía problema, pues, para abordar en la sentencia resolutoria del recurso interpuesto contra el Real Decreto todo el contenido impugnatorio de la declaración de impacto, como no lo habría habido para examinar, si se hubieran producido, las nuevas determinaciones que el propio Real Decreto incorporase por sí mismo en contradicción con, o al margen de, las impuestas por la mencionada declaración,
Una vez realizada la anterior reseña jurisprudencial en la que se recoge el criterio de la no impugnabilidad separada de la D.I.A., a continuación vamos a exponer la fundamentación jurídica en la que el T.S. recoge su criterio, y lo hacemos trascribiendo la citada sentencia de 21.1.2004 , dictada en el recurso 7021/2000, en la que además se hace una reseña de los pronunciamientos realizados al respecto por el T.S. sobre la misma cuestión:
"SEGUNDO.- La Sala de instancia, para proceder a decretar la inadmisibilidad de dicho recurso contencioso-administrativo, se funda en la Sentencia de esta Sala (Sección Tercera) del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 , cuya doctrina recoge íntegramente. No está, por tanto, de más reproducir dicha sentencia en lo atinente a la cuestión debatida, cuyos fundamentos se mantienen en la presente, y que van a permitir la desestimación de los motivos de casación aquí invocados:
En efecto, la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 17 de noviembre de 1998 , dictada en el recurso de casación número 7742/1997, estudió esa misma cuestión, razonando en sus fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto lo siguiente:
"[...] CUARTO.- Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.
A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2 , advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero , que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1 ).
B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre . De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo ), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo ) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1 ). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto ), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto ); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto ); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).
Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda .
QUINTO.- Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.
Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.
Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida; en este sentido, no está de más señalar que esa situación de indefensión constitucionalmente proscrita no deriva en el caso de autos, para la parte recurrida, del pronunciamiento que, como ya se intuye, ha de ser alcanzado en este recurso, pues pudo en el recurso contencioso-administrativo que interpuso contra la resolución aprobatoria del proyecto de la presa de Itoiz deducir cualquier motivo de impugnación relacionado con la EIA y con la DIA, y pudo combatir cualquier decisión jurisdiccional que sin razón jurídica hubiera cercenado o desconocido esa facultad; a lo que es de añadir que las cuestiones que la sentencia recurrida en esta casación (véase la transcripción que de su Fundamento de Derecho vigesimoctavo se hace en el antecedente primero de esta sentencia) entiende que afectan a la legalidad del trámite de la EIA y de su precipitado, la DIA, ya fueron, las realmente relevantes (Zonas de Especial Protección de las Aves -ZEPAS- y Zonas de Protección exterior contigua y periférica de las Reservas Naturales RN-9 de Foz de Iñarbe, RN-10 de Poche de Chinchurrenea y REl servicio de cita previa queda restringido a los contribuyentes con rentas superiores a 65.000 euros. de Gaztelu, pues este Tribunal por razones de temporalidad del estudio de impacto ambiental y de corrección con anterioridad a la DIA no considera como tal la extemporaneidad de la consulta al ICONA), analizadas en la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 14 de julio de 1997 -determinando una de ellas (Zonas de Protección Exterior) el que se confirmara en ese punto la sentencia de instancia-, a la que nos remitimos en cuanto al examen de esas cuestiones".
SEXTO.- Procede pues estimar los recursos de casación interpuestos por los motivos por los que las partes recurrentes denuncian la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 37.1 y 92 c) de la Ley de la Jurisdicción , al no ser los actos recurridos susceptibles de impugnación jurisdiccional autónoma o separada de la deducible contra la resolución administrativa de autorización del proyecto. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sin que haya lugar, por tanto, al examen de ninguno de los restantes motivos de casación articulados, ni de ninguna otra cuestión."
TERCERO.- Esos mismos fundamentos se mantuvieron en las sentencias de esta Sala Tercera de fechas 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente) y 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001), dictadas por la Sección Tercera de esta Sala; y, mas recientemente, en la 13 de octubre de 2003 (recurso de casación nº 4269/1998 ), dictada por esta sección Quinta.
En algunas de las citadas se añadieron nuevos razonamientos. En concreto, en la de 11 de diciembre de 2002, puede leerse, además de lo ya transcrito, lo siguiente:
"[...] En la sentencia de 13 de noviembre de 2002, y, por remisión a ella en la de 25 de noviembre de 2002 , se añadió:
"CUARTO.- Frente a este criterio la parte recurrente invoca, en primer término, infracción del artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional , del art. 107.1 de la Ley de Régimen Jurídico de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, del artículo 24 de la Constitución y de la doctrina de la Sala acerca de la naturaleza de los actos de trámite, así como de los principios generales del derecho comunitario y de la doctrina establecida por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Entiende la recurrente que: a) el auto de inadmisión se funda en una sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 , dictada bajo la vigencia de la Ley Jurisdiccional de 1956 y de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , no aplicable al presente supuesto que se basa en la Ley de la Jurisdicción de 1998 , cuyos presupuestos han variado sustancialmente en cuanto a la impugnación de los actos de trámite; b) se lesiona el derecho a la tutela efectiva sin indefensión de la recurrente porque, en primer término, en el supuesto de autos, no habrá acto final que recurrir aprobatorio de proyecto alguno, y, en segundo término, porque de existir ese acto se negaría a la recurrente legitimación para impugnarlo, con lo que en ambos supuestos quedarían imprejuzgados los defectos, alguno de ellos determinantes de nulidad absoluta de la DIA; c) se lesiona el derecho comunitario europeo representado por la Directiva 85/337/CEE -relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente-, porque sus preceptos sobre el carácter y contenido reglado del Estudio, de la DIA y del procedimiento de evaluación, que son de aplicación directa en los Estados miembros, no podrán ser juzgados.
I.- Algunos de estos razonamientos se desvirtúan por los propios fundamentos de la sentencia de 17 de noviembre de 1998 . Ha de resaltarse que la remisión que en ella se hace al acto definitivo que ponga fin al procedimiento de aprobación del proyecto permitirá juzgar las cuestiones que plantea la Declaración de Impacto Ambiental, tanto en sus aspectos procedimentales como de fondo, de tal manera que si se apreciase infracción de normas en relación con la EIA o la DIA, ese acto final de aprobación del proyecto sería nulo porque los actos previos que le sirven de sustento lo son y transmiten el vicio al proyecto de obra en su conjunto. Estos vicios, si se apreciaren, pueden ser tanto por infracciones de normas internas como comunitarias, de aquí que la elusión que de este derecho europeo vaticina el recurrente carece de sustento.
II.- Aunque, efectivamente, se ha producido un cambio en relación con los actos de trámite en la anterior y nueva normativa, sin embargo, ello no influye en las consecuencias que la Ley de la Jurisdicción liga a su especial naturaleza. El artículo 37.1 de la anterior Ley de 27 de diciembre de 1956 , sustraía de la declaración de inadmisibilidad a aquellos actos de trámite que "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal forma que pongan término a aquélla (vía administrativa) o hagan imposible o suspendan su continuación". El artículo 25 de la nueva Ley de 13 de julio de 1998 , cambia la redacción y, a aquel primer supuesto de recurribilidad de los actos de trámite, agrega "los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", adaptándose de esta forma a los que contempla con tal naturaleza el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No obstante, en el supuesto aquí enjuiciado, el cambio normativo no afecta a la declaración de inadmisibilidad del recurso contra la DIA, pues ni la indefensión, ni el perjuicio irreparable, se producen desde el momento en que los titulares de derechos e intereses legítimos lesionados con la Declaración de Impacto Ambiental van a tener oportunidad de defenderlos cuando se dicte el acto aprobatorio del proyecto de obras, produciéndose la reparación de los daños sufridos en el caso de que su pretensión anulatoria prosperase. No hay indefensión ni irreparabilidad de perjuicios, aunque se retrase la defensa y reparación al momento de ese acto posterior.
III.- No cabe alegar que ese acto final -aprobación del proyecto- no se va a producir, pues de él depende nada menos que la realización de la obra y cualquier actuación material que sin el mismo se realizara sería ilegal. En todo caso, su falta o retraso desmedido, lo único que acarrearía es dilatar los perjuicios al medio ambiente que el recurrente pretende defender; es decir, hasta tanto no se apruebe el proyecto no se puede legalmente ejecutar la obra, y si ésta no se ejecuta no hay daño al entorno. Debe añadirse que ese acto de aprobación es recurrible por la Asociación, pues su legitimación viene reconocida en la nueva Ley Jurisdiccional, cuyo art. 19.1 .b) la confiere a las asociaciones que estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos y, de hecho, en casos similares al presente -sentencia de 14 de julio de 1997 -, se ha tramitado el recurso formulado contra un proyecto de obra por una Asociación de similares características a la ahora recurrente.
QUINTO.- Por último aduce infracción del artículo 24.1 CE , de la Directiva 85/337/CEE y de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia Comunitario que los interpreta. Entiende que se ha atentado a su derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sin indefensión, contrariando la doctrina de ambos Tribunales favorable al examen del fondo del asunto y a la interpretación restrictiva de las causas obstativas del acceso a la jurisdicción. El derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión es un derecho prestacional de configuración legal. Si bien es cierto que la doctrina de los mencionados Tribunales se manifiesta en el sentido de un criterio favorable de acceso a la jurisdicción, ello no impide que se decrete la inadmisión fundada en causa legal, siempre que ella obedezca a motivos que no sean abusivos o de interpretación muy formalista. La Ley ha establecido la inadmisibilidad de los recursos contra actos de trámite, lo que además responde a un criterio de economía procesal y de globalidad de la resolución, que de esa forma examinará al final del procedimiento administrativo, con todos los elementos de juicio necesarios, la procedencia de anular por defectos en los trámites o acordar su subsanación. Ello justifica la solución adoptada en este caso, pues como ya se dijo anteriormente, será al examinar la legalidad del proyecto de obra cuando deba enjuiciarse también la legalidad de la Declaración del Impacto Ambiental de la misma."
Por último, en auto de esta Sala de fecha 16 de mayo de 2002 , dictado en la cuestión de competencia nº 276/2002, se afirmó que:
"Esta Sala considera, coincidiendo con el dictamen del Ministerio Fiscal y la exposición de la Sección Octava del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que la DIA forma parte del expediente resuelto por Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 1996, el cual (adoptado a iniciativa del Ministerio de Fomento, como se desprende de la copia del mismo aportada por AENA con su escrito de contestación a la demanda) es el acto autorizatorio -por decirlo utilizando expresiones de la STS de 17 de diciembre de 1998 - susceptible de impugnación, con motivo de la cual podrá la parte plantear (ahora tomamos las expresiones de la página 46 del escrito de conclusiones) si la DIA "adolece de graves defectos procedimentales que, en estrictos términos jurídicos, debieron impedir la continuación del procedimiento autorizatorio subsiguiente". Por ello, teniendo el recurso por objeto un acto que procede del Consejo de Ministros, la competencia para su conocimiento corresponde, de acuerdo con el art. 58.1 de la L.O.P.J., a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ante la que deberán seguirse las actuaciones conforme a la L.J. de 1956 (ex Disposición Transitoria 2ª.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa )."
TERCERO.- Estas sentencias responden suficientemente al recurso que en el presente caso se examina, debiendo darse la misma solución que la que en aquellas ocasiones se tomó; es decir, la desestimación del presente recurso de casación.
No obstante, con el fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones que se plantean en el escrito de interposición de la casación, se deben hacer las siguientes consideraciones:
a) No hay inconveniente alguno en que la Sala de instancia declare la inadmisibilidad del recurso en el momento en que lo hizo y por medio de auto, porque, al tratarse de una excepción formal, razones de economía procesal permiten, oídas las partes, resolverlo cuanto antes, como se infiere del artículo 62 de la Ley Jurisdiccional , de cuya redacción y de la de los artículos 72 y 73 se extrae que sea por medio de auto.
b) La aprobación del proyecto de obras, como presupuesto indispensable para su ejecución, viene impuesta por el artículo 122 de la
c) No se cita en el escrito de interposición qué precepto de Derecho europeo se considera vulnerado a los efectos del planteamiento de la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La sola remisión genérica a la Directiva 85/337/CEE no es suficiente para considerar cumplido lo que establece el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional , que exige citar la norma que se considere infringida para poder admitir el correspondiente motivo de casación. En cualquier caso, no se induce de la indicada Directiva que la DIA no sea considerada como acto de trámite, ya que su artículo 2.2 permite a los Estados miembros integrar en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos la evaluación de las repercusiones de éstos sobre el medio ambiente, y es este el sistema que se recoge en el Real Decreto legislativo 1.302/1986, en su artículo 3º . En último lugar, la posibilidad de su aplicación no se impide por el hecho de que se inadmita el recurso contra la misma, pues, como antes se dijo, será al resolver sobre la autorización del proyecto de obras, cuando habrá de confrontarse su legalidad no sólo con la normativa interna, sino también con la europea [...]".
CUARTO.- La anterior declaración de inadmisión, como consecuencia de la calificación de la DIA como acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma, es la que el actor combate a través de cuatro motivos, los cuales hemos de analizar de forma pormenorizada....
SEXTO.- ....Para rechazar tal motivo nos basta con dar por reproducidos los anteriores fundamentos de nuestras anteriores resoluciones, que ratifican el carácter de acto de trámite de las Declaraciones de Impacto Ambiental....
SÉPTIMO.- ... Al igual que señalamos en la última de las sentencias citadas, de 13 de octubre de 2003 , no resulta procedente abordar el estudio de estos motivos, pues lo que en ellos se combate no es tanto el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia aquí recurrida, sino, mas bien, la conformidad a Derecho de la Declaración de Impacto Ambiental. Debemos, no obstante, aclarar que el Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950 , para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (publicado en nuestro BOE 243/1979, de 10 octubre 1979) es una norma que excede del ámbito de la Unión Europea...".
Por otro lado, en las sentencias trascritas se aprecia que ha sido constante la perceptible preocupación por asegurar la compatibilidad de la tesis del Tribunal Supremo con el derecho a la tutela judicial efectiva. Desde la inicial sentencia de 17 de noviembre de 1998 la Sala Tercera ha argumentado cómo la declaración de inadmisibilidad no privaba a los recurrentes de su derecho a impugnar ante los tribunales las exigencias (o su falta de) medioambientales impuestas o excluidas de las declaraciones de impacto, si bien en el momento en que tales determinaciones se incorporaran (o se retiraran) de los actos administrativos definitivos correspondientes. En la sentencia del Tribunal Supremo antes citada, de 17 de noviembre de 1998 , se hacía referencia a la sentencia constitucional número 13/1998, recaída en el conflicto positivo de competencia suscitado en relación con determinados preceptos del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre que aprobó el Reglamento para ejecutar el
La experiencia comparada demuestra (como así lo destaca el Magistrado de la Sala 3ª del TS. Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez Bordona en su conferencia sobre la "Jurisprudencia Española Sobre las Declaraciones de Impacto Ambiental" expuesta en el Foro de Estudios Europeos de Murcia y recogida en el libro 113 de "Estudios de Derecho Judicial") que una y otra solución son admisibles en abstracto y dependen, en realidad, de la interpretación que cada uno de los Estados haga de sus propias normas procesales. En el seno de éstos últimos, además, son frecuentes las discrepancias sobre la cuestión entre sus propios órganos jurisdiccionales. Por poner un solo ejemplo, la decisión de la House of Lords de 23 de mayo de 2002 en el asunto Regina versus London Borough of Hammersmith and Fulham and others ex parte Burkett and another corrigió una previa jurisprudencia de los tribunales inferiores, de signo contrario, y reconoció la plena impugnabilidad de una declaración de impacto ambiental en ambas fases del procedimiento: frente al acto de trámite que adopta la declaración, y frente al acto final y autorizatorio de la obra privada, en este caso un proyecto de urbanización.
En la práctica los diferentes Tribunales Supremos Contencioso-Administrativos de los Estados miembros de la Unión Europea han llegado a conclusiones de uno y otro signo. Así se puso de relieve en el XX Coloquio de la Asociación de Consejos de Estado y Tribunales Supremos Administrativos de la Unión Europea, celebrado en Leipzig (República Federal de Alemania) los días 29 y 30 de mayo de 2006. En el informe general que resumía las aportaciones de los diferentes participantes puede leerse sobre esta cuestión lo siguiente: «En la mayor parte de los Estados la evaluación de impacto ambiental prescrita por el derecho comunitario se lleva a cabo en un procedimiento separado que culmina con una autorización autónoma, impugnable, relativa al derecho del medio ambiente. En otros Estados aquella evaluación se integra directamente en el procedimiento de planificación y no puede ser impugnada sino de modo conjunto con la decisión definitiva».
Un nuevo dato quizá venga a reforzar la compatibilidad de la tesis de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la naturaleza de la declaración de impacto ambiental -y sus consecuencias procesales- con la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Se trata de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 16 de marzo de 2006, C-332/04 , Comisión/España.
En efecto, algunas afirmaciones hechas en ella por el Tribunal de Justicia parecerían dar nuevos argumentos a la tesis jurisprudencial consolidada. Al pronunciarse sobre la naturaleza de la declaración de impacto ambiental -cierto es que al hilo de la publicación de los actos definitivos que pongan fin al procedimiento de autorización, pues no se aborda frontalmente el problema que nos ocupa- el Tribunal de Justicia no duda en distinguir las dos fases del procedimiento, esto es, la preparatoria y la decisiva final. La sentencia se refiere explícitamente a los elementos que integran o "forman parte del procedimiento de autorización y están destinadas a ayudar al órgano competente a adoptar su resolución de concesión o denegación de la autorización", elementos que tienen "carácter preparatorio y, como regla general, no pueden ser objeto de recurso" (15), para distinguirlos de la resolución final. Esta última resolución es la que resulta en todo caso impugnable y la que necesariamente debe ser publicada pues "el objetivo que se persigue por medio de esta información no es solamente informar al público, sino también permitir a las personas que se consideren perjudicadas por el proyecto de que se trate ejercitar su derecho de recurso en los plazos señalados". Sería insuficiente, pues, que "el público sólo tenga conocimiento del contenido de un dictamen que debe tener en cuenta el órgano competente antes de adoptar su resolución", ya que ello "no le permite participar en esa vigilancia con tanta eficacia como cuando la información que se le transmite se refiere a la resolución definitiva que pone fin al procedimiento de autorización". La conclusión que de estas consideraciones pudiera deducirse es que, en efecto, nada impide desde el punto de vista comunitario restringir el enjuiciamiento jurisdiccional a la resolución final aprobatoria del proyecto.
Esta naturaleza de acto de trámite, de acto instrumental o medial con respecto a la decisión final que autoriza o deniega el proyecto que se reconoce en dicha Jurisprudencia, tras examinar la normativa estatal, a la D.I.A., también se mantiene igualmente: primero, porque el R.D. Leg. 1302/1986 de Evaluación de Impacto Ambiental, según su D.F. 3ª tiene, excepto lo previsto en su art. 9 , el carácter de legislación básica sobre protección del medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.23 .a) de la Constitución; y segundo, porque también dicha naturaleza resulta a la luz de la normativa autonómica que regula la Declaración de Impacto Ambiental, ya se haga aplicación de lo dispuesto en el art. 16.1 del R.D. Leg. 1/2000 , por el que se aprueba el T.R. de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías de Castilla y León, y de lo establecido en el art. 38 del Decreto 209/1995, de 5 de octubre , por el que es aprueba el Reglamento de Evaluación Ambiental (que son los preceptos que se aplican en las resoluciones recurridas), o ya se haga aplicación de los arts. 52.2 y 54.2 (de similar o igual contenido que los anteriores) de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, Ley esta última, que según su Disposición Derogatoria Única, deroga el citado R.D. Leg. 1/2000 , aunque el mismo continuará vigente y se aplicará en lo que no resulte incompatible con la Ley que le deroga hasta tanto no se desarrollo reglamentariamente.
QUINTO.- Aplicando el reiterado uniforme expuesto del T.S. que considera que la D.I.A. es un acto de tramite y que como tal acto de trámite no es susceptible de impugnación jurisdiccional autónoma, es por lo que ha de concluirse aceptando la inadmisibilidad del recurso esgrimida por la Administración demandada y por la mercantil codemandada y ello por aplicación del art. 69 .c) en relación con el art. 25.1, ambos de la LRJCA .
Señalaba la actora para defender la recurribilidad autónoma de dicho acto de trámite que el contenido de mencionada D.I.A. en el extremo que se impugna es un acto resolutorio o de contenido que impide a dicha parte poder explotar la parcela 5001 del polígono 508, por lo que el contenido de dicha declaración le causa indefensión y un perjuicio de imposible o difícil reparación. Sin embargo considera la Sala que esta queja no puede aceptarse como tampoco son ciertos los perjuicios que anuda a dicha D.I.A. por cuanto que el hecho de que no se reconozca esa impugnabilidad autónoma nada empece para que la actora pueda impugnar el contenido de la misma con ocasión de la impugnación del acto final resolutorio que conceda o deniegue la autorización o solicitud de explotación pedida, como así resulta del contenido de la jurisprudencia trascrita
Por tanto inadmitiéndose el recurso por lo dicho no se puede entrar a enjuiciar los motivos de fondo esgrimidos por la parte actora frente a la parte que impugna de la D.I.A. sin perjuicio de que tales motivos puedan ser enjuiciados en el supuesto de que la demandante recurra la resolución definitiva que aprueba o deniega el proyecto y en el caso de que con ocasión de la impugnación de dicha resolución se ataque en los mismos términos la D.I.A. que constituye un acto preparatorio del acto final.
ÚLTIMO.- No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:
Fallo
Declarar la inadmisibilidad formulada por las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de la mercantil Transportes Miguel Rubio S.L. del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora, la mercantil Arenas, Áridos y Transportes El Cerro, S.L., contra los actos administrativos reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales.
Notifíquese la presente resolución a las partes.
Contra esta resolución cabe preparar ante esta Sala recurso de casación dentro del plazo de los 10 días siguientes a la notificación de esta sentencia.
Una vez firme esta sentencia devuélvase el expediente al Órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los autos originales.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.