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Última revisión
08/06/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 125/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 331/2014 de 24 de Enero de 2017
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Orden: Administrativo
Fecha: 24 de Enero de 2017
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MENÉNDEZ REXACH, EDUARDO
Nº de sentencia: 125/2017
Núm. Cendoj: 28079230012017100116
Núm. Ecli: ES:AN:2017:1217
Núm. Roj: SAN 1217:2017
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Madrid, a veinticuatro de enero de dos mil diecisiete.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido
Antecedentes
Fundamentos
En defensa de su pretensión alega que al amparo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA ), formuló requerimiento previo al recurso contencioso pidiendo la anulación de la Orden y la territorialización de las partidas presupuestarias, por entender que invadía las competencias de la Generalitat por la no adecuación de las subvenciones a la distribución de competencias en materia de medio ambiente, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, así como por la ilegalidad de determinadas previsiones, por incumplir lo establecido en el Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación.
Dicho requerimiento fue rechazado por la titular del departamento ministerial, por lo que interpone el presente recurso, en el que señala que el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, se encuentra recurrido por la misma demandante ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Recurso nº 215/2014 ), conjuntamente con la Orden AAA/1903/2013, que convoca la concesión de estas ayudas para el año 2013; añade que conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 113/2013, de 9 de mayo , de acuerdo con el artículo 149.1.23 de la Constitución y el artículo 144.1. del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en esta materia corresponde al Estado la competencia sobre las bases y corresponden a la Generalitat las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.
Considera que la Orden es nula de pleno derecho ( art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) por vulnerar el marco de distribución competencial entre Administraciones públicas, lo que supone, a su vez, una vulneración del principio de jerarquía normativa; además, la Orden incumple lo establecido en el Real Decreto-ley 7/2013, en cuanto a la determinación de los fines de interés social en la protección del medio ambiente y en cuanto a la determinación de las entidades beneficiarias de las subvenciones; finalmente, dice que la Orden incurre en fraude de ley, prohibido por el artículo 6.4 del Código Civil , pues se aparenta un cambio regulatorio, que era obligado debido a la sentencia del Tribunal Constitucional, para que en realidad, jurídicamente, todo siga igual.
El Tribunal Supremo ha dictado sentencia sobre el recurso mencionado con fecha 4 de mayo de 2016 , por lo que, y dada la similitud entre ambos recursos, procede seguir el criterio del Alto Tribunal que se formula del modo siguiente en sus Fundamentos de Derecho:
El argumento central de la recurrente es que la disposición impugnada contraviene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, según la cual el Estado puede destinar fondos a la subvención de actividades privadas incluso en materias de competencia autonómica; pero, si lo hace, la gestión de dichos fondos -incluida la convocatoria y concesión de las subvenciones- forma parte de la competencia ejecutiva en la materia sobre la que incida ese instrumento de fomento y, por ello, debe encomendarse a la correspondiente Comunidad Autónoma. En materia de medio ambiente, el art. 149.1.23 de la Constitución reserva el Estado sólo la emanación de legislación básica, quedando la potestad legislativa de desarrollo y la potestad ejecutiva estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma. De aquí infiere la recurrente -con cita de la STC 113/2013 , relativa precisamente a subvenciones en materia de medio ambiente- que no puede establecerse una regulación que encomiende la gestión de subvenciones de esa índole a la Administración del Estado, en vez de atribuirla a las Comunidades Autónomas.
La recurrente añade otros dos argumentos a favor de su pretensión. Por un lado, sostiene que la disposición general impugnada vulnera el Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación. El art. 2 de este texto legal -para cuyo desarrollo se dicta el Real Decreto 699/2013- contempla el medio ambiente como uno de los ejes para la determinación de los programas a apoyar mediante subvenciones estatales; pero no incluye la investigación científica y técnica en ese sector, que es concretamente lo susceptible de subvención a tenor de la disposición general impugnada. Ésta, en otras palabras, se excedería de lo contemplado por la norma legal que está llamada a desarrollar.
Por otro lado, siempre según la recurrente, el Real Decreto 699/2013 supone un fraude de ley, porque intenta eludir el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas mediante una referencia a títulos competenciales transversales.
Pues bien, la primera de dichas sentencias estimó el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 535/2013, mientras que la segunda desestimó el dirigido contra el Real Decreto 536/2013. La diferencia de resultado deriva de los distintos objetos susceptibles de ser subvencionados en uno y otro caso. El Real Decreto 535/2013 regulaba subvenciones estatales para sufragar los gastos de funcionamiento de entidades del Tercer Sector; algo que la Sala consideró incluido dentro de la asistencia social, que el art. 148.1.20 de la Constitución caracteriza como competencia típicamente autonómica. La razón es que el Tercer Sector cumple un cometido filantrópico y desinteresado de auxilio en diversas situaciones de necesidad, especialmente en aquellos sectores a los que no alcanza el sistema público de bienestar. Debe concluirse, así, que los gastos de funcionamiento de esas entidades (personal, sede, etc.) son un elemento necesario para el ejercicio de la asistencia social. El Real Decreto 536/2013, por el contrario, regulaba subvenciones estatales a actividades sustantivas; no meros gastos internos de entidades sin ánimo de lucro. Y dado que las actividades susceptibles de ser subvencionadas (atención a personas con necesidades educativas o de inserción laboral, fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la delincuencia) corresponden a materias sobre las que el Estado ostenta diversos títulos competenciales, esta Sala entendió que la gestión de dichas subvenciones no tiene que ser autonómica de conformidad con la arriba mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.
Así las cosas, es claro que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en que carece de competencia ejecutiva. Ello debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente anulación de la disposición general impugnada. Esta anulación ha de extenderse, por obvias razones, a la Orden AAA/1903/2013, que es un mero acto de aplicación del Real Decreto 699/2013.
Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.