Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID-Sección Tercera-
SENTENCIA: 01252/2021
Equipo/usuario: JVA; Modelo: N11600; N.I.G:47186 33 3 2020 0001277
PROCEDIMIENTO ORDINARIO N.º 1263/2020
Sobre:AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA
DeASOCIACION AGRUPACION DE ENTIDADES DE FORMACION
ABOGADO D.JOSÉ RAMÓN MONREAL NIETO
PROCURADORD. IÑIGO RAFAEL LLANOS GONZALEZ
ContraCONSEJERIA EMPLEO E INDUSTRIA
LETRADO DE LA COMUNIDAD
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO
Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ
Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ
Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO
En Valladolid, a dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA Núm. 1252/21
En el recurso contencioso-administrativo núm. 1263/20interpuesto por la asociación Agrupación Entidades de Formación (AEFORM), representada por el procurador Sr. Llanos González y defendida por el letrado Sr. Monreal Nieto, contra la Orden EEI/768/2020, de 17 de agosto, de la Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de programas de formación transversales para trabajadores ocupados en la Comunidad de Castilla y León, y contra la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se convocan subvenciones reguladas en dicha Orden para los años 2020 y 2021; es parte demandada la Administración de la Comunidad de Castilla y León (Consejería de Empleo e Industria), representada y defendida por letrada de sus Servicios Jurídicos, sobre subvenciones públicas destinadas a la financiación de programas de formación transversales para trabajadores ocupados en la Comunidad de Castilla y León.
Ha sido ponenteel Magistrado don Francisco Javier Pardo Muñoz, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
PRIMERO.-Mediante escrito de 25 de octubre de 2020 la asociación Agrupación Entidades de Formación (AEFORM) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden EEI/768/2020, de 17 de agosto, de la Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de programas de formación transversales para trabajadores ocupados en la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 24 de agosto de 2020), y contra la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se convocan subvenciones reguladas en dicha Orden para los años 2020 y 2021 (BOCyL de 23 de septiembre de 2020).
SEGUNDO.-Por interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo la parte actora dedujo en fecha 23 de febrero de 2021 la correspondiente demanda en la que solicitaba se dicte una sentencia por la que se declare:
1º.- La nulidad de la Base 3ª, puntos primero y segundo, y la nulidad de la Base 6ª, punto primero apartado c) de la Orden impugnada EEI/768/2020, de 17 de agosto, por ser contrarios al ordenamiento jurídico.
2º.- La nulidad de la resolución impugnada de la Presidenta del Servicio de Empleo (ECYL), de 18 de septiembre de 2020, en tanto en cuanto reproduce las bases de la convocatoria reguladas en la Orden anterior contrarias al ordenamiento jurídico -puntos cuarto y sexto de la resolución-.
3º.- La condena en todo caso en las costas del procedimiento a la Administración demandada.
TERCERO.-Una vez se tuvo por deducida la demanda, confiriéndose traslado de la misma a la parte demandada para que contestara en el término de veinte días, mediante escrito de 21 de abril de 2021 la Administración de la Comunidad de Castilla y León se opuso a las pretensiones actoras solicitando la desestimación del recurso y la imposición de costas a la demandante.
CUARTO.-Contestada la demanda se fijó la cuantía del recurso en indeterminada, recibiéndose el proceso a prueba, practicándose la que fue admitida con el resultado que obra en autos, presentando las partes sus respectivos escritos de conclusiones, quedando las actuaciones en fecha 19 de octubre de 2021 pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó el 12 de noviembre de 2021.
QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).
Fundamentos
PRIMERO.-Disposiciones impugnadas y pretensiones de las partes.
La asociación Agrupación Entidades de Formación interpone recurso contra la Base 3ª, puntos primero y segundo, y la Base 6ª, punto primero apartado c) de la Orden impugnada EEI/768/2020, de 17 de agosto, de la Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de programas de formación transversales para trabajadores ocupados en la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 24 de agosto de 2020), y contra la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se convocan subvenciones reguladas en dicha Orden para los años 2020 y 2021 (BOCyL de 23 de septiembre de 2020), en tanto en cuanto reproduce las bases de la convocatoria reguladas en la Orden anterior contrarias al ordenamiento jurídico -puntos cuarto y sexto de la resolución-.
Los apartados impugnados son los siguientes:
'Base 3.ª- Beneficiarios.
1. Podrán ser beneficiarios de estas subvenciones, en los términos establecidos en la presente orden las entidades de formación o agrupaciones formadas por las mismas, que en la fecha de publicación del extracto de la convocatoria estén inscritas, y en su caso acreditadas, en el correspondiente Registro de Entidades de Formación, para impartir en modalidad presencial o teleformación aquellas especialidades del Catálogo de Especialidades Formativas previsto en el artículo 20.3 de la Ley 30/2015 , de septiembre, para las que soliciten subvención, según lo dispuesto en el artículo 15 de la citada ley , debiendo disponer en el ámbito territorial de Castilla y León de instalaciones debidamente inscritas y/o acreditadas que permitan la impartición de las acciones formativas solicitadas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 15.3 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, las instalaciones y recursos podrán ser propios o bien de titularidad de terceras entidades privadas o públicas cuando ello no implique subcontratar la ejecución de la actividad formativa, debiendo aportar en este caso el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad, con las condiciones y forma de acreditación que se establezcan en la convocatoria.
2. Las entidades de formación podrán o bien concurrir de manera individual o participar en una sola agrupación, siendo ambas opciones incompatibles. Si la entidad solicitante es titular de instalaciones inscritas o acreditadas para la especialidad formativa en el ámbito territorial donde se tiene que impartir la acción formativa, deberá concurrir con sus propias instalaciones sin que pueda hacerlo con las de titularidad de terceras personas.
(...)
Base 6.ª- Criterios de valoración de las solicitudes.
1. La valoración de las solicitudes se realizará de acuerdo con los criterios que se indican a continuación:
(...)
c) Alcance regional del programa de formación referido a los destinatarios de la formación (hasta 27 puntos). Con el fin de garantizar la existencia de una oferta formativa completa y disponible para todos los trabajadores residentes en Castilla y León, se valorará la incorporación al programa de formación de acciones formativas en modalidad presencial cuya impartición se desarrolle en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, según la información referida al lugar de impartición de cada acción formativa disponible en la solicitud, en los siguientes términos:
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Ávila, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 4% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 4% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 2% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Burgos, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 10% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 10% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 5% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en León, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 12% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 12% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 7% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Palencia, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 4% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 4% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 2% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Salamanca, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 8% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 8% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 4% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Segovia, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 4% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 4% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 2% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Soria, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 3% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 3% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 1% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Valladolid, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 15% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 15% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 10% de las acciones formativas: 1 punto.
Incorporación de un porcentaje de acciones formativas en modalidad presencial destinadas a los trabajadores residentes en Zamora, según la siguiente escala (hasta 3 puntos):
Incorporación de más de un 4% de las acciones formativas: 3 puntos.
Incorporación de hasta un 4% de las acciones formativas: 2 puntos.
Incorporación de hasta un 2% de las acciones formativas: 1 punto'.
Por otro lado, el párrafo tercero del apartado cuarto.1, sobre beneficiarios, de la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, señala que 'Ademas, las entidades de formacion deberan disponer en el ambito territorial de Castilla y Leon de instalaciones debidamente inscritas y/o acreditadas que permitan la imparticion de las acciones formativas solicitadas. De acuerdo con lo establecido en el articulo 15.3 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, las instalaciones y recursos podran ser propios o bien de titularidad de terceras entidades privadas o publicas cuando ello no implique subcontratar la ejecucion de la actividad formativa, debiendo aportar en este caso junto con la solicitud de subvencion, el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad, segun el modelo que obra en el Anexo VI de la presente Resolucion', reproduciendo el apartado sexto.1 b) el criterio de valoración por alcance regional del programa de formación contenido en la Orden que fija las bases.
La asociación recurrente -que agrupa a entidades que dentro de sus fines sociales o por su dedicación empresarial realizan acciones dirigidas a la formación profesional de trabajadores, tanto ocupados como desempleados como a empresas para su efectiva inserción laboral, y ello con independencia de que obtengan lucro o no con tales actividades- alega que los apartados impugnados vulneran los principios de igualdad de trato, libre competencia, neutralidad, igualdad de oportunidades, transparencia y no discriminación que la normativa de aplicación contempla; que la norma impugnada supone la exclusión de nuevos operadores, discriminando a los de implantación uniprovincial y dando ventajas competitivas a los operadores ya instalados en todo el territorio regional, coartando a los nuevos operadores que se postulen a los concursos al no poder optar a la baremación de los 27 puntos en que valora el concurso el criterio que ahora se impugna; reitera que tanto la exigencia de instalaciones físicas en el territorio autonómico, como el criterio valorativo sobre implantación territorial impugnado vulneran los artículos 14 (principio de igualdad), 38 (principio de libertad de empresa), y 139.2 (libertad de circulación) de la Constitución Española, en tanto en cuanto que obstaculiza realmente la libertad de circulación en el ámbito empresarial toda vez que se establecen a aquellas entidades que por ejemplo no tengan implantación en todo el territorio; que asimismo vulneran los artículos 31.1 y 103.1CE en cuanto a la exigencia de que la asignación de los recursos públicos se realice de forma objetiva, equitativa y eficiente, con pleno sometimiento a la ley; que también vulnera el contenido de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ex artículos 8.3, 17.3 e) y 22, y su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, pues desde el momento en que se decide por la Administración autonómica subvencionar planes o acciones para mejorar las competencias de los trabajadores ocupados, único margen de discrecionalidad del que goza la Administración, el procedimiento de convocatoria y concesión de la misma ha de respetar la legislación, y resulta evidente que la base impugnada es discriminatoria cuando antepone a unas entidades sobre otras por razón de su mayor implantación en el territorio autonómico e incluso determina la necesidad de que dispongan de instalaciones físicas en el ámbito territorial, sin que tal circunstancia tenga nada que ver con la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la entidad otorgante de la subvención -incuso peor al excluir a múltiples entidades que podrían realizar las acciones de formación-, ni suponga una mejor eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; que dicho requisito y criterio valorativo, al restringir el acceso a la licitación de las entidades que no tengan implantación en todo el territorio -bien porque solo lo tienen en una parte, bien porque procedan de otras Comunidades, bien porque sean empresas noveles, o porque no dispongan de instalaciones en el territorio-, vulneran además toda una serie de leyes y normativa en materia de regulación del mercado, como es la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, la Ley 9/2007, de 8 de noviembre, de contratos del sector público -en cuanto a la libertad de acceso de los licitadores y prevención de la corrupción y el favoritismo- pues se está favoreciendo a las grandes empresas, lo que supone en la práctica que la Administración reserve la actividad a determinadas entidades, puesto que como se contempla en dicha norma, en ningún caso son aceptables criterios de concesión de subvenciones que impliquen la reserva de actividad para determinadas entidades, que es lo que ocurre con la Orden pues es evidente que nunca podrán optar a la baremación del 27% del concurso; la Ley 15/2007, de 3 de junio, de defensa de la competencia -al eludir la aplicación de los principios de pública concurrencia, predeterminando los beneficiarios de la subvención antes de su publicación-, citando al efecto los informes UM/084/16, de 27 de julio de 2016, y UM/078/14, de 13 de enero de 2015 de la CNMC, y aportando su Guía sobre contratación pública y competencia; que nada suma o de modo alguno se puede justificar en relación con la finalidad perseguida por la subvención el que unos licitadores que tengan implantación en todo el territorio autonómico frente a otros que no, tengan más posibilidades de acceder a la subvención por ser más valorados, incluyéndose este requisito para limitar el acceso a la condición de licitador y excluir, discriminándolos, a todas aquéllas entidades que no dispongan de instalaciones en el territorio autonómico; que el criterio de acceso a la condición de beneficiario y de valoración contenidos en la Base que se impugna es contrario al artículo 15.3 b) y c) de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 - aporta Manual de trasposición de la citada directiva- dado que establecen un criterio claramente discriminatorio sin haberse previamente determinado si era necesario por mor del interés general y sin que en modo alguno resulte proporcionado toda vez las acciones formativas subvencionadas pueden ser realizadas además de en todo el territorio -en cada unidad provincial- por las distintas entidades que radiquen en los mismos sin necesidad de implantación fuera de su ámbito de actuación, por nuevas entidades e incluso por entidades de otros territorios que decidan concurrir y establecerse en la Comunidad, o sin necesidad de ello, pues parte de los programas subvencionados son mediante teleformación que ni siquiera requiere de instalaciones físicas en el territorio autonómico, siendo evidente que tanto el requisito de acceso sobre la posesión de instalaciones propias en el territorio como el criterio impugnado incluso violan el principio de libre circulación de servicios, proporcionalidad y no discriminación ex artículos 9 y 16.2 b) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público; que también se vulnera el artículo 6.8 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, conforme a la redacción vigente al momento de dictarse la Orden recurrida, sobre prohibición de criterios de concesión de las subvenciones que impliquen la reserva de actividad para determinadas entidades, así como otros criterios ajenos a aspectos de solvencia técnica y financiera, así como el artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre prohibición de prácticas que restrinjan o falseen el juego de la competencia, siendo claro que la formación objeto de subvención no está interrelacionada entre las distintas provincias de la comunidad autónoma, es decir, un alumno que se forma en una provincia no guarda relación ni interactúa con otros alumnos de otras provincias, de ahí que baremar con 27 puntos a los operadores que actúen formando alumnos en las 9 provincias es discriminatorio con respecto a los operadores de ámbito uniprovincial, que solamente pueden optar a la baremación de 3 puntos de su provincia; y que debe decretarse la nulidad de la resolución de la Presienta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León en los mismos particulares.
Finalmente, la asociación recurrente menciona el informe de los Servicios Centrales de Inspección de la propia Junta de Castilla y León emitido el 11 de diciembre de 2019 en el que precisamente se denuncia lo que ha ocurrido con la Orden impugnada respecto del criterio de valoración, pues al primar a las entidades de implantación en todo el territorio sobre las de implementación provincial o de otros territorios, bien en forma de entidad, bien en forma de agrupación, e incluso determinando el acceso a la condición de beneficiario sobre la base de disponer de determinadas instalaciones en el territorio autonómico, colusiona con los derechos del resto de entidades con implantación territorial limitada o de nueva creación que se ven sin duda alguna discriminadas al ser incapaces de poder optar por sí solas a la concesión de las subvenciones.
La Administración autonómica se opone a las pretensiones actoras poniendo de relieve que, a diferencia de otros programas formativos, el de trabajadores ocupados viene desarrollándose desde hace más de quince con carácter regional, para cuyo establecimiento no se tienen en cuenta las entidades de formación inscritas sino las acciones formativas que son necesarias, aunque ello suponga que alguna entidad no pueda participar si no está inscrita en el certificado de profesionalidad correspondiente, sin que exista discriminación alguna, siendo el número máximo de beneficiarios 15 entidades o agrupaciones y con ello se pretende conseguir la aprobación de proyectos formativos que se desarrollen en todas las provincias de la Comunidad de Castilla y León, garantizando que la formación se imparte de la manera más diversificada posible, citando al efecto la discrecionalidad de la Administración -reconocida jurisprudencialmente- en la configuración de la actividad administrativa de fomento ejercida a través de ayudas públicas en cuanto a las bases o requisitos para su otorgamiento, pudiéndose establecer multitud de criterios valorativos, que es también garantía de que se cumplirá el principio de igualdad y que todas las solicitudes presentadas serán valoradas bajo los mismos parámetros; que en relación con la alegada vulneración del principio de igualdad la recurrente omite la aportación de los términos de contraste, aparte de que en el programa de ayudas objeto del recurso no se impide a ninguna entidad de formación o agrupación de las mismas participar en el programa, por lo que ningún tipo de discriminación se produce, ya que, con arreglo a la Ley 30/2015, de 9 de septiembre las entidades de formación pueden optar por: concurrir directamente como entidades beneficiarias en las convocatorias de subvenciones, utilizando la cesión de instalaciones de otras entidades de formación, pudiendo así presentar proyectos de ámbito regional a través de esta figura; concurrir a través de la figura de la agrupación de entidades de formación al objeto de que puedan unirse y conformar un proyecto formativo de ámbito regional que pueda alcanzar al mayor número de provincias y destinatarios en nuestra Comunidad; o ceder sus instalaciones a otra entidad, obteniendo la correspondiente rentabilidad económica exenta del riesgo que implica ser colaboradora de la Administración en la prestación de un servicio público; que nos encontramos ante una actividad subvencional, no de contratación, en la que los solicitantes de la ayuda deben cumplir los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria y ello nada tiene que ver con los requisitos de capacidad y solvencia en la contratación; la Administración demandada insiste en que los criterios de valoración que se establecen en las bases reguladoras de cada programa formativo no se hacen en beneficio de unas entidades de formación u otras, sino que se elaboran en beneficio de los trabajadores desempleados y ocupados de Castilla y León, que son los destinatarios últimos de estas subvenciones, siendo éste el objetivo del programa, realizar proyectos regionales que contribuyen a una mejor y más eficaz gestión del programa a diferencia de otros programas formativos que tienen naturaleza provincial como el programa de formación de desempleados, aplicándose los criterios de forma homogénea para todas las solicitudes presentadas; que la premisa que ha guiado introducir estos criterios de implantación territorial en la valoración de las solicitudes ha sido garantizar una oferta formativa completa y disponible para todos los trabajadores residentes en Castilla y León en todo su territorio, evitando así discriminaciones en el acceso a la formación para el empleo por motivos de origen o de territorio, y garantizar que todas las actividades formativas sean iguales en cualquier punto de la Comunidad Autónoma, cumpliendo, de esta forma, un principio clave, como es el de igualdad de oportunidades de los derechos de las personas en todo el territorio, y asegurando la homogeneidad, coordinación y calidad de la formación evitando priorizar unos territorios sobre otros ex artículo 13 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral; que en ningún caso nos encontramos ante una exclusión de nuevos operadores pues de lo que se trata es de garantizar un programa adecuado a los objetivos perseguidos por la Administración al fijar sus políticas activas de empleo, y lo contrario llevaría al absurdo de que las entidades de formación con implantación local podrían recurrir igualmente las bases por estar perjudicadas frente a las provinciales, o las de ámbito regional por entender que en ningún caso pueden lograr la implantación en la provincia al mismo nivel que una de este carácter, o también la reclamación de aquellas entidades que no están acreditadas en certificados de profesionalidad que sin embargo están incluidos en las necesidades formativas prioritarias para la Administración; que el planteamiento de la entidad demandante impediría desarrollar cualquier programa ya que lo que beneficia a una entidad perjudicaría a otra, y aquí de lo que se trata es que ninguna entidad de formación quede excluida, por ello se ha previsto la posibilidad de que estas puedan acudir al programa asociadas o agrupadas a otras entidades; y que, en definitiva: -los criterios recurridos se encuadran dentro de la esfera de las facultades discrecionales de la Administración, que no vulneran la competencia entre las entidades ya que son valorados por igual a todos los solicitantes; -se trata de criterios objetivos perfectamente evaluables; -la parte actora no desvirtúa que se hayan cumplido debidamente los presupuestos de hecho para el ejercicio de la potestad ni sus elementos reglados, ni que haya existido un ejercicio desproporcionado o irrazonable de la discrecionalidad, máxime si tenemos en cuenta la posibilidad que establece la norma de realizar agrupaciones o bien desarrollar la formación en instalaciones cedidas por otros centros de formación: -estos criterios permiten garantizar los buenos resultados en la aplicación del programa y su extensión a la totalidad del territorio autonómico y su alcance a los trabajadores desempleados u ocupados de Castilla y León, on ello se pretende aumentar las garantías de éxito de este programa; y -la subvención no tiene una finalidad lucrativa, sino que se otorga para satisfacer un interés general (que en este caso es la realización de determinados planes de formación de ámbito regional para garantizar su extensión a todos los trabajadores desempleados y ocupados de Castilla y León).
SEGUNDO.-Sobre la exigencia a los beneficiarios de disponer en el ámbito territorial de Castilla y León de instalaciones debidamente inscritas y/o acreditadas que permitan la impartición de las acciones formativas solicitadas, y sobre el criterio valorativo de alcance territorial del programa de formación.
No cabe duda que el principio de igualdad y no discriminación del artículo 14CE ('Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social) está expresamente incorporado en el ámbito que aquí nos ocupa por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), cuya exposición de motivos ya señala al respecto lo siguiente: ' Asimismo, y tomando como referencia la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se recogen los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia), y los requisitos que deben necesariamente cumplirse para proceder al otorgamiento de subvenciones y para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora'. En congruencia con la finalidad pretendida el artículo 8 establece que ' 3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación', señalando el artículo 11 con carácter general que '1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión'.
Por otro lado, la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, de cuyo ámbito como hemos visto toma referencia la Ley de Subvenciones señala al respecto que ' El sistema legal de contratación pública que se establece en la presente Ley persigue aclarar las normas vigentes, en aras de una mayor seguridad jurídica y trata de conseguir que se utilice la contratación pública como instrumento para implementar las políticas tanto europeas como nacionales en materia social, medioambiental, de innovación y desarrollo, de promoción de las PYMES, y de defensa de la competencia. Todas estas cuestiones se constituyen como verdaderos objetivos de la Ley, persiguiéndose en todo momento la eficiencia en el gasto público y el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e integridad'.
Es claro, pues, que el de igualdad de trato y no discriminación se erige en principio general que ha de informar no sólo la propia elaboración de las bases reguladoras de cada subvención, primero, sino, señaladamente, la ulterior interpretación de estas en su concreta aplicación. La STC de 3 de julio de 2019 declara lo siguiente: «De acuerdo con nuestra doctrina sobre el art. 14CE, dicho precepto constitucional acoge dos contenidos diferenciados: el derecho a la igualdad y las prohibiciones de discriminación. a) Como señalamos en la STC 200/2001, de 4 de octubre , el art. 14CEcontiene en su primer inciso 'una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas' (FJ 4). Es necesario resaltar que el art. 14CEconcreta la igualdad como valor superior del ordenamiento ( art. 1 CE) en un verdadero derecho fundamental vinculante y directamente aplicable por jueces y tribunales, que no es simplemente instrumental a los demás derechos fundamentales, sino que adquiere un contenido propio. En un Estado social y democrático de Derecho, como el que establece nuestra Constitución, el derecho a la igualdad no consiste meramente en una exigencia formal de trato equitativo, sino en una exigencia material de tutela que garantice la efectividad sustancial de la igualdad entre los individuos y los grupos, y que remueva los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud ( art. 9.2 CE). Los rasgos esenciales del derecho a la igualdad del art. 14CEse pueden resumir así:
a) no toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el derecho a la igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el derecho a la igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos...
b) La virtualidad del art. 14CEno se agota, sin embargo, con la proclamación del derecho a la igualdad con la que se inicia su contenido, sino que a continuación el precepto constitucional se refiere a la prohibición de una serie de motivos o razones concretos de discriminación. Esta referencia expresa a tales motivos o razones de discriminación no implica el establecimiento de una lista cerrada de supuestos de discriminación ( STC 75/1983, de 3 de agosto , FJ 6), pero sí representa una explícita interdicción de determinadas diferencias históricamente muy arraigadas y que han situado, tanto por la acción de los poderes públicos como por la práctica social, a sectores de la población en posiciones, no solo desventajosas, sino contrarias a la dignidad de la persona que reconoce el art. 10.1CE... En la STC 200/200, FJ 4, también señalamos que, a diferencia del derecho a la igualdad, que no postula ni como fin ni como medio la paridad y solo exige la razonabilidad de la diferencia normativa de trato, 'las prohibiciones de discriminación contenidas en el art. 14CEimplican un juicio de irrazonabilidad de la diferenciación establecida ex costitutione, que imponen como fin y generalmente como medio la parificación, de manera que sólo pueden ser utilizadas excepcionalmente por el legislador como criterio de diferenciación jurídica, lo que implica la necesidad de usar en el juicio de legitimidad constitucional un canon mucho más estricto, así como un mayor rigor respecto a las exigencias materiales de proporcionalidad'; y que 'en tales supuestos la carga de demostrar el carácter justificado de la diferenciación recae sobre quien asume la defensa de la misma y se torna aún más rigurosa que en aquellos casos que quedan genéricamente dentro de la cláusula general de igualdad del art. 14CE, al venir dado el factor diferencial por uno de los típicos que el art. 14CEconcreta para vetar que en ellos pueda basarse la diferenciación, como ocurre con el sexo, la raza, la religión, el nacimiento y las opiniones'».
I.- Sobre la exigencia a los beneficiarios de disponer en el ámbito territorial de Castilla y León de instalaciones debidamente inscritas y/o acreditadas que permitan la impartición de las acciones formativas solicitadas: anulación parcial.
Así las cosas, este primer motivo de impugnación ha de correr suerte estimatoria -aunque no en los términos absolutos que postula la recurrente- pues sobre la base de que es a la Administración autonómica autora de las disposiciones impugnadas a la que corresponde la carga de justificar la exclusión de las entidades sin disponibilidad de instalaciones al tiempo de la solicitud como potenciales beneficiarias de las subvenciones litigiosas, motivación que, desde luego, no se encuentra en el expediente elaborado al efecto, cabe señalar lo siguiente:
a)La facultad discrecional de la Administración no autoriza a prescindir sin más de los principios que inspiran la actividad subvencional de que se trate, exigiéndose la necesaria motivación con mayor rigor puesto que el principio de igualdad y no discriminación se predica de toda actuación invasiva de la Administración. En este sentido debemos recordar que el artículo 4, sobre principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que ' 1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos'.
b)La exposición de motivos de la LGS alude, como hemos visto, a la en ese momento vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas como ámbito del que recoge los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia). En la actualidad, el artículo 1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, señala que ' 1. La presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores...', añadiendo artículo 64 que '1. Los órganos de contratación deberán tomar las medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación con el fin de evitar cualquier distorsión de la competencia y garantizar la transparencia en el procedimiento y la igualdad de trato a todos los candidatos y licitadores. 2. A estos efectos el concepto de conflicto de intereses abarcará, al menos, cualquier situación en la que el personal al servicio del órgano de contratación, que además participe en el desarrollo del procedimiento de licitación o pueda influir en el resultado del mismo, tenga directa o indirectamente un interés financiero, económico o personal que pudiera parecer que compromete su imparcialidad e independencia en el contexto del procedimiento de licitación'.
Y el último párrafo del precepto concluye: ' Aquellas personas o entidades que tengan conocimiento de un posible conflicto de interés deberán ponerlo inmediatamente en conocimiento del órgano de contratación', puesta en conocimiento que es lo que para convocatorias de formación análogas hizo el ya citado informe de 11 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios de la Consejería de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior, al aconsejar que 'Se debería revisar la participación de los agentes sociales en el proceso de elaboración de las bases reguladoras de los procedimientos de subvención vinculadas a la formación, orientación e inserción profesional cuando aquellos participen como solicitantes, directamente o a través de sus entidades de formación vinculadas' y ello por entender que 'vulnera el principio de objetividad, al existir un interés directo y un conflicto de intereses con el resto de solicitantes'.
c)En el ámbito de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, el artículo 1, sobre prácticas colusorias, tras señalar que ' 1. Se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional y, en particular, los que consistan en: (...)', y que '2. Son nulos de pleno derecho los acuerdos, decisiones y recomendaciones que, estando prohibidos en virtud de lo dispuesto en el apartado 1, no estén amparados por las exenciones previstas en la presente Ley', añade '3. La prohibición del apartado 1 no se aplicará a los acuerdos, decisiones, recomendaciones y prácticas que contribuyan a mejorar la producción o la comercialización y distribución de bienes y servicios o a promover el progreso técnico o económico, sin que sea necesaria decisión previa alguna a tal efecto, siempre que: (...) b) No impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para la consecución de aquellos objetivos...'.
El informe de la Dirección General de Calidad de los Servicios de la Consejería de Transparencia también incluye como conclusión que 'Se deberían revisar las bases reguladoras de los procedimientos de subvención vinculadas a la formación, orientación e inserción profesional, desde el punto de vista del cumplimiento del principio de libre competencia, con especial atención a las características de los beneficiarios, a fin de que no se produzcan prácticas anticompetitivas, y a los criterios de valoración, de manera que se establezcan los necesarios y suficientes para cumplir la finalidad de la subvención sin ir más allá'.
d)La Administración no ha justificado en modo alguno la conexión causal entre el fin perseguido por la actividad subvencionable y la exigencia de que las entidades colaboradoras dispongan en el momento mismo de la solicitud de las instalaciones precisas para llevar a cabo la acción formativa de que se trate, condición que sin duda puede suponer -en expresión del indicado informe- una auténtica barrera de entrada de solicitantes que tengan capacidad suficiente para cumplir la finalidad perseguida.
e)Debemos citar nuestra sentencia de 8 de abril de 2021, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1335/2019 seguido a instancia de la asociación aquí recurrente frente a la Orden EEI/1057/2019, de 4 de noviembre, de la Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones destinadas a la realización de acciones de orientación profesional para el empleo y asistencia para el autoempleo en Castilla y León, y contra la Resolución de 7 de noviembre de 2019, del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, de convocatoria de subvenciones, sentencia en la que dijimos lo siguiente:
«CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad y no discriminación por el requisito y criterio de valoración relativo a las instalaciones e implantación territorial autonómica: concurrencia. Estimación parcial del motivo.
Reproducimos los apartados impugnados en cuanto a este requisito: 'Base 4.ª Beneficiarios.
2.- Las entidades beneficiarias deberán tener en el territorio de Castilla y León las instalaciones necesarias para ejecutar el programa en sus debidos términos.
(...)
Base 8.ª Criterios de valoración para el otorgamiento de la subvención.
a) Cobertura territorial de las necesidades de actuación, considerando tanto la mayor cobertura territorial de las acciones, como la complementariedad con la red propia del Servicio Público de Empleo de Castilla y León. Hasta un máximo de 50 puntos
(...)
La puntuación mínima para tomar en consideración las solicitudes de las entidades que se han postulado en la convocatoria será de 50 puntos'.
La recurrente reproduce en este apartado sus alegatos sobre vulneración de los indicados principios y normativa, señaladamente la ley de defensa de la competencia ya citada y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM).
En cuanto a la competencia, la actora de nuevo se remite a la Guía de la Comisión Nacional de la Competencia cuyo apartado 3, sobre discriminación por razones de territorio, señala que 'Esta prohibida toda referencia a cláusulas de las que pudieran derivarse diferencias de trato en funcion de la nacionalidad, lengua, domicilio o territorio del adjudicatario, incluso de manera indirecta, como por ejemplo, la preferencia por experiencias vinculadas a un ambito geográfico, o la exigencia de ubicacion de instalaciones de los posibles adjudicatarios en el territorio de referencia'. También vuelve a citar la conclusión del informe de la Dirección General de Calidad de los Servicios de la Consejería de Transparencia de que 'Se deberían revisar las bases reguladoras de los procedimientos de subvención vinculadas a la formación, orientación e inserción profesional, desde el punto de vista del cumplimiento del principio de libre competencia, con especial atención a las características de los beneficiarios, a fin de que no se produzcan prácticas anticompetitivas, y a los criterios de valoración, de manera que se establezcan los necesarios y suficientes para cumplir la finalidad de la subvención sin ir más allá'.
Y respecto de laLey 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, cita el artículo 3 , que recoge el principio de no discriminación, en cuya virtud '1. Todos los operadores económicos tendrán los mismos derechos en todo el territorio nacional y con respecto a todas las autoridades competentes, sin discriminación alguna por razón del lugar de residencia o establecimiento.
2. Ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico'.
El artículo 5, sobre el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, conforme al que '1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica'.
Y el artículo 18, sobre actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación, conforme al que '1. Cada autoridad competente se asegurará de que cualquier medida, límite o requisito que adopte o mantenga en vigor no tenga como efecto la creación o el mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado.
2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen:
a) Requisitos discriminatorios para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, para la obtención de ventajas económicas o para la adjudicación de contratos públicos, basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador. Entre estos requisitos se incluyen, en particular:
1.º que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio.
2.º que el operador haya residido u operado durante un determinado periodo de tiempo en dicho territorio.
3.º que el operador haya estado inscrito en registros de dicho territorio.
4.º que su personal, los que ostenten la propiedad o los miembros de los órganos de administración, control o gobierno residan en dicho territorio o reúnan condiciones que directa o indirectamente discriminen a las personas procedentes de otros lugares del territorio.
5.º que el operador deba realizar un curso de formación dentro del territorio de la autoridad competente...
d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezca en términos de riesgo asegurado, suma asegurada o límite de la garantía, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar de origen, o que la obligación de que la constitución o el depósito de garantías financieras o la suscripción de un seguro deban realizarse con un prestador u organismo del territorio de la autoridad competente...
f) Para la obtención de ventajas económicas, exigencia de requisitos de obtención de una autorización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento, de presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para acreditar la equivalencia de las condiciones que reúne el operador establecido en otro lugar del territorio con los requisitos exigidos para la concesión de dichas ventajas económicas.
g) Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e ) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
h) Requisitos que contengan la obligación de haber realizado inversiones en el territorio de la autoridad competente.
i) Cualquier otro requisito que no guarde relación directa con el objeto de la actividad económica o con su ejercicio'.
Ahora bien, estima la Sala que la actora pretende tratar indiferenciadamente dos cuestiones -requisito de instalaciones, y criterio sobre cobertura territorial- que no son equiparables.
I.- Exigencia relativa a las instalaciones necesarias para ejecutar el programa en sus debidos términos. Desestimación del motivo.
Por lo que se refiere a esta exigencia de los beneficiarios, la Orden reguladora de las bases no indica más que lo ya expresado, siendo la Resolución de convocatoria de las subvenciones la que establece en el apartado séptimo -sobre beneficiarios- que '2. Las entidades beneficiarias deberan tener en el territorio de Castilla y Leon las instalaciones necesarias en los municipios comprometidos en el anexo III de la solicitud para ejecutar el programa en sus debidos terminos'. Del Anexo VII-A (resumen), sobre especificaciones técnicas I del itinerario personalizado de inserción, se desprende que según la acción a desarrollar las instalaciones materiales consisten en un despacho (recomendable de 10 metros cuadrados) equipado al menos con un ordenador con acceso a internet; una sala espaciosa (al menos 2 metros cuadrados por usuario, recomendable 2,8 metros cuadrados por persona), equipada para la actividad en grupo y con equipamiento multimedia para el uso del material didactico, siendo muy recomendable disponer de equipo de grabación y visionado de los ensayos de entrevista; y aula informática con acceso a Internet y con una ratio máxima de un ordenador por cada 2 usuarios (aunque se recomienda un ordenador por usuario).
Al entender de la Sala, esta exigencia está directamente relacionada con el objeto de la actividad subvencionable; no se trata de que para la obtención de la ventaja económica los beneficiarios deban tener en el territorio de Castilla y León su lugar de residencia, establecimiento o domicilio social (lugar de origen de su actividad económica), ni siquiera que tengan un establecimiento físico con carácter permanente -artículo 18.2 a) LGUM-, o que se les exija una autorización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento, de presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para acreditar la equivalencia de las condiciones que reúne el operador establecido en otro lugar del territorio con los requisitos exigidos para la concesión de dichas ventajas económicas -artículo 18.2 f) LGUM-, sino sólo de que en los municipios en los que vayan a comprometer su actuación (lugar de destino) dispongan de las instalaciones necesarias para el desarrollo de las acciones de orientación y asistencia subvencionadas, siendo indiferente, como indica la Administración demandada, la naturaleza jurídica por la cual disponen de esos medios (alquiler, cesión, propiedad...), añadiendo esta Sala que lo decisivo no es que los beneficiarios dispongan de tales instalaciones al tiempo de formular la solicitud, sino que dispongan de ellas al inicio del programa ya que -al igual que ocurre respecto del personal técnico y de apoyo, que puede ser contratado con posterioridad- los gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para realizar por sí las acciones pueden ser contratados a terceros, siendo este precisamente el motivo de que deba garantizarse al máximo el principio de libre competencia prohibiendo restricciones injustificadas, principio que, sin embargo, no se estima vulnerado con la exigencia combatida en este apartado al guardar plena congruencia con el desarrollo efectivo y real de la actividad subvencionable.
De hecho, ni en la documentación que ha de aportarse con la solicitud (Anexo I); ni en la declaración responsable del Anexo II; ni en la descripción del Proyecto y concreción de las capitales de provincia y municipios en los que se va a realizar las acciones se hace mención alguna a las instalaciones de las que disponen los solicitantes (Anexo III), a salvo la advertencia -ya recogida en las Bases- de que el coste total estimado de personal debe suponer el 70% del importe solicitado.
Así pues, en los términos en que se ha formulado este motivo de impugnación ha de correr suerte desestimatoria».
f)Hasta aquí nuestra sentencia de 8 de abril de 2021 cuyas consideraciones, a sensu contrario, determinan la anulación de la base ahora cuestionada y es que, sin perjuicio de la plena congruencia entre dicha exigencia con el desarrollo efectivo y real de la actividad subvencionable en función de la concreta modalidad solicitada -presencial o telemática-, y a diferencia del caso allí contemplado, en el presente supuesto, tal y como indebidamente exige el párrafo tercero del apartado cuarto.1, sobre beneficiarios, de la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León -ya transcrita-, la disponibilidad de instalaciones que permitan la imparticion de las acciones formativas solicitadas ha de justificarse en la propia solicitud de la subvención, debiendo aportarse con la misma 'el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad, segun el modelo que obra en el Anexo VI de la presente Resolucion'; al entender de la Sala, reiteramos, lo decisivo no es que los beneficiarios dispongan de tales instalaciones al tiempo de formular la solicitud, sino que dispongan de ellas al inicio del programa -ya que los gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para realizar por sí las acciones pueden ser contratados a terceros, Base 13ª.1-, siendo este precisamente el motivo de que deba garantizarse al máximo el principio de libre competencia prohibiendo restricciones injustificadas, principio que, sin embargo, se estima vulnerado con la exigencia combatida en este apartado en los términos que acabamos de exponer.
II.- Criterio valorativo de alcance territorial del programa de formación. Estimación.
Y en cuanto a este segundo motivo de impugnación reproducimos ahora los particulares de la sentencia de esta Sala y Sección que venimos citando:
«La Base 8ª, sobre criterios de valoración para el otorgamiento de la subvención, de la Orden reguladora de las bases, incluye como criterio:
'a) Cobertura territorial de las necesidades de actuación, considerando tanto la mayor cobertura territorial de las acciones, como la complementariedad con la red propia del Servicio Público de Empleo de Castilla y León. Hasta un máximo de 50 puntos
(...)
La puntuación mínima para tomar en consideración las solicitudes de las entidades que se han postulado en la convocatoria será de 50 puntos'.
Por otro lado, la Resolución de convocatoria de las subvenciones desglosa dicho criterio del siguiente modo: '1. Cobertura territorial de las acciones.- Se valorara, tanto la actuacion en toda la Comunidad, como la complementariedad con los servicios propios del Servicio Publico de Empleo de Castilla y Leon. Hasta un maximo de 50 puntos, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
· Realizacion de acciones del programa a nivel de la Comunidad Autónoma, hasta 25 puntos.
· Realizacion de las acciones a nivel provincial: 2 puntos por provincia, hasta 18 puntos.
· Realizacion de acciones en municipios con oficina de empleo del ECYL, que no sean capitales de provincia: 1 punto por municipio, hasta 7 puntos'.
Así las cosas, este motivo de impugnación ha de correr suerte estimatoria -salvo en el último apartado-, pues aunque no cabe apreciar vulneración alguna del principio de unidad de mercado ya que el criterio de valoración en orden a obtener esta concreta ventaja económica no se fija en función, ni directa ni indirectamente, del lugar de residencia o establecimiento del operador, sino con el ámbito territorial del concreto programa a realizar según la propia solicitud del interesado, sin embargo, son de plena aplicación las consideraciones ya efectuadas sobre el necesario respeto a los principios de igualdad, no discriminación y defensa de la competencia, y así:
* El informe de la Inspección General de Servicios de la Junta de Castilla y León en este punto refiere que 'En los procesos de concurrencia competitiva la presentación de agrupaciones o entidades formadas por otras entidades o centros que tienen capacidad para presentarse de forma individual, puede enmascarar una práctica anticompetitiva cuando la finalidad de la agrupación no sea la de poder abarcar la realización del objeto del proceso, imposible de ejecutar de forma individual, sino lograr una mayor fortaleza que, de este modo, puede cumplir los requisitos con mayor facilidad que los pequeños centros individuales o entidades de menor calado, para quienes los criterios de valoración pueden llegar a ser inaccesibles', situación que, al entender de la Sala, concurre genuinamente respecto de la puntuación a nivel de la Comunidad Autónoma -hasta 25 puntos, es decir, la mitad de la puntuación mínima exigida-, e incluso de la puntuación a nivel provincial -hasta 18 puntos-. Como vimos, la primera recomendación del informe decía que 'Se deberían revisar las bases reguladoras de los procedimientos de subvención vinculadas a la formación, orientación e inserción profesional, desde el punto de vista del cumplimiento del principio de libre competencia, con especial atención a las características de los beneficiarios, a fin de que no se produzcan prácticas anticompetitivas, y a los criterios de valoración, de manera que se establezcan los necesarios y suficientes para cumplir la finalidad de la subvención sin ir más allá'.
* Al entender de la Sala, tales criterios territoriales de valoración en sí mismos considerados, y aún más dada su puntuación, vulneran sin justificación objetiva los indicados principios. Los destinatarios de las acciones integradas en itinerarios de orientacion profesional para el empleo y asistencia para el autoempleo son personas desempleadas e inscritas como demandantes de empleo en las Oficinas del Servicio Público de Empleo de Castilla y León que tengan especiales dificultades de integración en el mercado laboral o pertenezcan a los colectivos contemplados en la Estrategia Integrada; y la finalidad es la mejora de su empleabilidad, asi como el logro efectivo de su inserción laboral.
Aunque también se contemplan acciones grupales, es claro que nos encontramos ante un conjunto de actuaciones de atención y orientación señaladamente individualizas y personalizadas, por lo que, con independencia de que el programa de la Administración autonómica tenga carácter regional, no se justifica que una entidad colaboradora, por ejemplo, de ámbito local, quede de facto excluida de la convocatoria al no poder acceder de antemano a 25 puntos, exclusión que eventualmente podría disminuir la eficacia en la asignación de los recursos públicos ligada de ordinario al principio de libre competencia. En fin, sobre no corresponder a cada una de las entidades colaboradoras garantizar la atención a todos los desempleados de esta Comunidad, el criterio cuestionado viene a consolidar el statu quo denunciado por la recurrente en favor de asociaciones o entidades de gran calado, sin que, correlativamente, ello implique de modo necesario una mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos perseguidos».
Hasta aquí nuestra sentencia de 8 de abril de 2021 cuyas consideraciones son plenamente aplicables al criterio valorativo de hasta 27 puntos que la Orden impugnada asigna al alcance territorial del programa de formación solicitado, y es que la Sala entiende que tampoco concurre aquí la exigible motivación con virtualidad bastante como para desconocer los principios reseñados.
TERCERO.-Costas procesales.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, vigente desde el 31 de octubre de 2011, y dada la estimación parcial del recurso, no procede efectuar especial pronunciamiento en costas.
VISTOSlos artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso interpuesto por la asociación Agrupación Entidades de Formación contra la Orden EEI/768/2020, de 17 de agosto, de la Consejería de Empleo e Industria de la Junta de Castilla y León, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de programas de formación transversales para trabajadores ocupados en la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 24 de agosto de 2020), y contra la Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se convocan subvenciones reguladas en dicha Orden para los años 2020 y 2021 (BOCyL de 23 de septiembre de 2020), declarándose la nulidad del punto 1 de la Base 3ª, en cuanto a que la disponibilidad en el ámbito territorial de Castilla y León de instalaciones debidamente inscritas y/o acreditadas que permitan la impartición de las acciones formativas solicitadas ha de justificarse al tiempo de presentar la solicitud, y el apartado 1 c) de la Base 6ª de la Orden impugnada, por ser contrarios al ordenamiento jurídico, así como la nulidad de los apartados correlativos de la resolución impugnada de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, todo ello sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales.
Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales, dejando el original en el libro correspondiente.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.
Una vez firme, publíquese en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
