Sentencia Administrativo Nº 1258/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 28 de Septiembre de 2004

Encabezamiento

PLAN DE REFUERZO

RECURSO Nº 356/2002

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A Nº 1258/2004

ILMOS. SRS:

Presidente

D. Edilberto Narbón Laínez

Magistrados

Dª. Desamparados Iruela Jiménez

D. Manuel J. Domingo Zaballos

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En Valencia a veintiocho de septiembre de dos mil cuatro.

Visto el recurso interpuesto por D. Benjamín y D. Rafael , representados por Dª. Pilar Ibañez Martí y defendidos por letrado, contra la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 5 de diciembre de 2001, desestimando recurso de alzada interpuesto por los actores contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 2 de mayo de 2001, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Reforma Interior C/ San Onofre de Estubeny, habiendo sido parte demandada la Generalitat Valenciana, representada y asistida por letrado de su Servicio Jurídico y codemandado el Ayuntamiento de Estubeny, representado por Dª. Rosa Ubeda Solana y asistido por letrado de la Diputación Provincial.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel J. Domingo Zaballos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando los actos impugnados.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día veintiocho de septiembre de 2004, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Pretenden los actores se declare contrario a Derecho y anule el Plan especial de Reforma Interior relativo a la C/ San Onofre del Municipio de Estubeny, aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, el 2 de mayo de 2001 y confirmado por el Conseller de obras Públicas, Urbanismo y Transporte al desestimar, por resolución de 5 de diciembre de 2001, el recurso de alzada interpuesto al efecto por los actores.

Los actores fundamentan sus pretensiones en que con el PERI se burla lo que exigía una modificación del PGOU legalizar actuación urbanística ilegal, vulnerando el artículo 55.6 de la L.R.A.U. , si bien se extiende en que "la actitud del Ayuntamiento de Estubeny supone una desviación de poder, ejerciendo una potestad administrativa para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico. El acto aparentemente ajustado a la realidad, Plan de Reforma Interior, oculta el verdadero motivo, como es dar cobertura jurídica a una infracción urbanística", entrecomillado extraído del apartado IV de los Fundamentos de Derecho de la demanda, que viene a resumir las consideraciones de los actores en orden a la pertinencia de estimar la anulación que propugnan. Invocan la S.T.S de 23 de enero de 2002, así como otras de los T.S.J.. de Cataluña (31 de enero de 1994) y Cantabria (26 de abril de 1999).

La representación de la Generalitat, así como la del codemandado Ayuntamiento de Estubeny contraargumentan que el Instrumento de planeamiento aprobado , Plan de Reforma Interior de Mejora encuentra base legal en los artículos 72, 73 y 80 del reglamento de Planeamiento de la comunidad Valenciana (y 21 y 22 de la L.R.A.U., Ley Valenciana 6/1994) , respetándose en el caso de autos las exigencias de documentación previstas en el artículo 83 y en el art. 85 en cuanto al "ámbito material". Denuncian como improcedente procesalmente la relación que se hace en la demanda de una infracción urbanística y el no ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la administración municipal con el acuerdo de un órgano autonómico aprobando un instrumento de planeamiento urbanístico.

Sobre el alegato de la desviación de poder, la representación letrada de la Generalitat niega que pueda ser tenida en cuenta en el enjuiciamiento, dado que el recurso tiene por objeto la desestimación del recurso de alzada contra la comprobación del PERI, resoluciones originaria y confirmatoria que provienen de órganos de la Generalitat, de modo que -al decir de esa parte-, "la acusación" procede contra el Ayuntamiento, "no así en ningún caso puede referirse a ningún órgano autonómico, ello supondría una extralimitación del ámbito del objeto del recurso , más allá del propio acto recurrido". Aparte de ello, tanto dicha representación como la del Ayuntamiento codemandado , niegan concurrencia de desviación de poder -conforme se desprende de la jurisprudencia del TS, antes y después del art. 70.2 de la LJCA-, sino recto ejercicio del IUS VARIANDI por parte de las Administraciones intervinientes en el procedimiento de elaboración y aprobación del PAI, como resulta de la Memoria justificativa de dicho instrumento de planeamiento.

Descritas en síntesis las posiciones de las partes procesales, cabe adentrarse en la problemática planteada por la controversia.

SEGUNDO.- Ciertamente el recurso tiene por objeto la aprobación de un instrumento de planeamiento -a iniciativa del Ayuntamiento codemandado- por parte de los órganos urbanísticos autonómicos competentes; Comisión Territorial de Urbanismo primero y el titular de la Consellería al resolver el recurso jerárquico presentado.

Como quiera que los actores -concejales del Ayuntamiento de Estubeny- reprochan la concurrencia de desviación de poder, que residencian en "la actitud" del Ayuntamiento de Estubeny, cabe primeramente dar respuesta a si procede atender tal alegato cuando el objeto del recurso no es un acuerdo municipal, viabilidad que niega la Generalitat.

No obstante el esfuerzo dialéctico de la representación letrada de la Generalitat , acoger lo que al respecto postula supondría prácticamente que no cabría declarar contrario a derecho y anular un instrumento de planeamiento -que , como es el caso, ha de aprobarse definitivamente por la Administración Autonómica-, basado en la infracción del ordenamiento jurídico que es la desviación de poder (art. 70.2 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-administrativa), cuando la actividad "desviada" tenga su origen y se frague en la fase primera de este procedimiento complejo; esto es , en las actuaciones preparatorias y acuerdos que preceden a la aprobación autonómica definitiva; señaladamente artículos 37 y 38 de la Ley 6/1994m Reguladora de la Actividad Urbanística (L.R.A.U.), por tratarse, como es sabido, de actos no susceptibles de impugnación en vía Contencioso-administrativa.

Con independencia de los límites de la autoridad autonómica en cuanto se refiera a cuestionar "la interpretación del interés público local formulado por el municipio desde la representatividad que le confiere su legitimación democrática", como prevé el nº 2 del artículo 40 de la L.R.A.U., no puede desconocerse que el mismo artículo establece antes que "la Generalitat no podrá aprobar definitivamente los Planes que incurran en infracción de un disposición legal estatal o autonómica" (art. 40.1 in fine). Quiere decirse que la ley valenciana tan repetida -en lo que no es otra cosa que concreción del principio de legalidad (art. 1.1, 9, 103 etc. de la Constitución Española)-, impone a los órganos urbanísticos de la Generalitat no validar los planes que se le presenten para su aprobación definitiva si incurren en transgresión del ordenamiento jurídico. Aquí incluyendo , naturalmente, los casos de desviación de poder y en la medida que tal transgresión es contradecir "una disposición legal estatal".

Dados los propios mecanismos que de suyo caracterizan la desviación de poder, no será fácil a la autoridad autonómica detectar el repetido vicio; como tampoco les resulta fácil, por lo general, a los órganos jurisdiccionales. Pero ello no significa que la norma procesal impida declarar contrario a Derecho y anular un Plan urbanístico precisamente en base al ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico , aunque esas potestades se hubieran ejercitado por los titulares de órganos Administrativos que no ostentan la atribución de aprobar definitivamente el Instrumento de Planeamiento.

TERCERO.- Obra acreditado en autos que el Plan de Reforma interior de mejora suscrito por el arquitecto D. Humberto, en marzo de 2000 (no lleva fecha), se aprobó provisionalmente el 27 de diciembre de 2000, sin atender por el Pleno a las alegaciones que habían presentado los actores el 1 de junio y el 29 de septiembre del mismo año.

Aprobado definitivamente el Plan por la Comisión Territorial de urbanismo el 2 de mayo de 2001 , los Sres. Benjamín y Rafael interpusieron recurso de alzada solicitando la revocación del acuerdo aprobatorio, basando tal pedimento en que el proyecto de Plan Especial de Reforma Interior cuya reclamación encargó verbalmente el Alcalde al Técnico Municipal no pretendía cumplir con la finalidad y sentido de dicho instrumento de ordenación urbanística, conforme a la L.R.A.U. (art. 12.D) , sino que, con opacidad y ocultismo (en la planimetría no figura la construcción ya existente invadiendo la vía pública), su verdadero motivo es dar un trato de favor al infractor que había promovido construcción ilegal no susceptible de legalización, cual es la ocupación de 246'07 m2 de vía pública.

Así, para los recurrentes el P.R.I. aumenta la superficie de la manzana edificable a lo largo de la calle del Camino Ronda "y como no es procedente reducir 2 m. de ancho de la calle, y para mantener el ancho del vial , se desplaza una franja de 2 m. hacia el suelo no urbanizable", trasformando directamente suelo no urbanizable en urbano , sin atender a las exigencias del artículo 55 de la Ley 6/1994.

En el escrito del recurso se denunció igualmente la pasividad del Alcalde al no ordenar la paralización de la obra ilegal, pasividad impugnada por recurso que se sustanciaba en el juzgado de lo Contencioso nº 4 de los de Valencia (Rº Nº 250/00).

CUARTO.- Pues bien, la Sentencia nº 250/00, de 19 de septiembre, de dicho Juzgado contencioso-administrativo que falla estimando el recurso de los hoy actores contra la inactividad del ayuntamiento declara probado lo siguiente:

"Es obvio, por tanto, que D. Armando, edificó sin ajustarse a las condiciones señaladas en la licencia otorgada , invadiendo el vial público, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 184 de la Ley del Suelo de 1976, el Alcalde, una vez tuvo constancia fehaciente de tales hechos mediante informe del Arquitecto municipal, debió haber acordado la suspensión inmediata de los actos de edificación, siendo su inactividad, por consiguiente, contraria a Derecho".

Dicha sentencia es ciertamente más de dos años posterior a la aprobación provisional por el Ayuntamiento del Plan de Reforma Interior , pero de su reseña de hechos y de la información que se extrae del expediente remitido a estos autos no cabe duda que, al menos tras el informe del Arquitecto municipal de 29 de marzo de 2000 -evacuado a petición de los actores en su condición de Concejales- el Alcalde conoció la no sujeción de la construcción de una planta baja almacén con emplazamiento en C/ Camino del Río, s/nº. a los términos de la licencia otorgada a D. Armando por Resolución nº 37/99, al invadir el vial grafiado en el P.G.O.U. Y lejos de proceder como prevé la ley y se reitera en la repetida Sentencia -paralización de la obra por el Alcalde e incoación del correspondiente procedimiento sancionador-, la pasividad primeramente se reconvierte en iniciativa del Plan de reforma interior redactado en marzo de 2000 y aprobado provisionalmente el 27 de diciembre de 2000.

La escueta Memoria justificativa del repetido instumento de planeamiento describe la manzana edificable situada entre las calles S. Onofre, la Font y Camino de ronda, con dos zonas diferenciadas, la segunda de ellas dado el PGOU vigente (22 de septiembre de 1999, plantea una dimensión de 25 metros de anchura , con un escaso grado de consolidación por las edificaciones existentes. Y continúa diciéndose en qué consiste la alteración (apartado 4 "Descripción") "1º.- En la ampliación de la segunda zona de la manzana objeto del presente P.R.I. , hasta llegar a una profundidad de 27'00 metros, rectificada por lo tanto la alineación de la manzana en el extremo oeste, recayente a la calle Camino de Ronda. 2º.- En la rectificación de la alineación del vial correspondiente a dicho tramo, para mantener la sección prevista en el Plan General que es de 8'00 metros, ya que al ser ya una dimensión reducida , no sería viable su reducción". Y en la justificación (apartado 4 de la Memoria) el técnico redactor se muestra bastante explícito. "El PRI de mejora se limita a introducir un pequeño cambio en la ordenación pormenorizada, cuya incidencia sobre la ordenación estructural es tan pequeña, que se puede considerar que no altera las determinaciones de la ordenación estructural" ( juicio este "desautorizado" en el informe del Director General de Urbanismo y Ordenación Territorial, de 13 de junio de 2000 , documento unido a la contestación a la demanda por la Generalitat). Y sigue la "justificación" apelando al artículo 81.2 y 73.1 del R.P.C.V., teniendo (el ámbito del PRI) "carácter puntual, incidiendo sólo sobre un lugar concreto...".

La modificación de la manzana de suelo urbano para aumentar su anchura de 25 a 27 metros sin aumentar la profundidad edificable de 12 metros se realiza sobre el vial de Red Estructural colindante "Camino de Ronda" que mantiene su anchura de 8 metros "porque se desplaza sobre el suelo no urbanizable colindante" (informe de la Dirección General citada de 13 de junio de 2000).

En suma , se fuerza la solución de la construcción ilegal acudiendo a la aprobación de un PRI de mejora que incluso altera la clasificación de una franja de suelo de no urbanizable a urbano, precisamente para "legalizar" la construcción ilegal, sin considerar siquiera -al menos no se desprende del expediente la posible viabilidad por el artículo 55.6 de la L.R.A.U.

Encuentra la Sala probada , pues , la desviación de poder denunciada en la demanda, dado que entre el hecho base y el hecho consecuencia existe un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano (S.S.T.S. de 12 de noviembre de 1992, R.J. 8982, de 30 de noviembre de 1992, RJ 9004 etc.)

QUINTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que , conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados , los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Benjamín y D. Rafael, representados por Dª. Pilar Ibañez Martí y defendidos por letrado, contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 5 de diciembre de 2001, desestimando recurso de alzada interpuesto por los actores contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 2 de mayo de 2001, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Reforma Interior C/ San Onofre de Estubeny.

Declaramos contrario a derecho y anulamos los acuerdos impugnados.

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma , certifico.