Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 126/2020, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Córdoba, Sección 1, Rec 147/2020 de 04 de Noviembre de 2020

Encabezamiento

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚM. 1 DE CÓRDOBA

Recurso núm. 147/2020

S E N T E N C I A NÚM. 126/2020

En la ciudad de Córdoba, a cuatro de noviembre de 2020.

En nombre de S.M. El Rey, el Sr. Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Córdoba, D. Antonio Jesús Pérez Jiménez, ha visto los autos de procedimiento contencioso-administrativo núm. 147/2020, seguidos a instancia de D. Evaristo, representado y asistido por el Letrado Sr. Paredes Cerezo, frente a la Subdelegación del Gobierno en Córdoba, representada y defendida por la Abogacía del Estado; siendo la cuantía de la pretensión de 300,50 €, y habiéndose sustanciado el asunto por el trámite abreviado del art. 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (L.J.C.A .); así, procede a dictar la presente resolución, con los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Que con fecha 18-08-2020 se presentó recurso contencioso- administrativo, turnado a este Juzgado y planteado por el Sr. Evaristo, con la representación y asistencia antedichas, impugnándose la sanción impuesta al mismo(por la Subdelegación del Gobierno en Córdoba, en el expediente NUM000, multa de 300,50 €) por la comisión de una infracción grave del art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015 , de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana ( LOPSC; en relación con el art. 7.1, sobre limitación de la libertad de circulación de las personas, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19).

SEGUNDO.-Previo examen de la jurisdicción y competencia objetiva, tras subsanación de defecto(s), se admitió el recurso, del que se dio traslado a la demandada, citando para la vista y reclamando el expediente, recibido el cual se remitió a la parte actora para poder hacer alegaciones en dicho acto oral, que se celebró en el día y hora señalados, declarándose los autos conclusos para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Se ventila aquí la conformidad a Derecho o no del acto que se detalla en el Antecedente Primero.

El hoy actor fue denunciado (por agentes de la Policía Local de Montemayor) el 21-03-2020 en relación con la limitación de la libertad de circulación que estableció el art. 7.1 del R.D. 463/2020:

«... Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza...».

Concretamente, los agentes denunciaron que el Sr. Evaristo se hallaba en la calle San Acacio nº 19 de Montemayor, en el interior de una cochera, junto a su hermano, manifestando éstos que «están arreglando el camión que es de su propiedad» (sin ser dicha cochera, añadieron los denunciantes y no se ha desmentido, «... su domicilio ni un taller habilitado para tal efecto...»).

El expediente sancionador se incoó el 5-05-2020, imputándose una infracción del art. 36.6 LOPSC, a cuyo tenor y en cuanto aquí interesa, lo son «la desobediencia ... a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito ...».

Se le informó, en dicho acuerdo de inicio, de lo dispuesto en el art. 54 de la LOPSC, que reza así (en lo que importa al caso):

«... 1. Una vez notificado el acuerdo de incoación del procedimiento para la sanción de infracciones graves o leves, el interesado dispondrá de un plazo de quince días para realizar el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.

Si efectúa el pago de la multa en las condiciones indicadas en el párrafo anterior, se seguirá el procedimiento sancionador abreviado, y, en caso de no hacerlo, el procedimiento sancionador ordinario. ...

... 3. Una vez realizado el pago voluntario de la multa dentro del plazo de quince días contados desde el día siguiente al de su notificación, se tendrá por concluido el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:

a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción de multa.

b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen formuladas se tendrán por no presentadas.

c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago, siendo recurrible la sanción únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. ...»

El interesado pagó con reducción del 50% (de 601 € -importe propuesto- a 300,50 € -abonado-). Interpuso el recurso judicial tempestivamente, teniendo en cuenta la suspensión de plazos hasta el 5-06-2020 y la inhabilidad de agosto hasta el día 11.

Alega aquí la Administración demandada que no se agotó la vía administrativa (causa de inadmisibilidad, arts. 25.1 y 69.c) de la L.J.C.A.), porque procedía recurso de alzada de haberse seguido el procedimiento ordinario (no el abreviado) de la LOPSC (según su art. 51 y los arts. 114 y 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), y que no es admisible la impugnación judicial yéndose contra el propio reconocimiento de responsabilidad que supone el pago reducido del art. 54 de la LOPSC.

No lo comparte este juzgador. El pago voluntario de la multa propuesta, beneficiándose de la reducción del 50% de su importe, conlleva la renuncia a alegar en el trámite administrativo y que el procedimiento se dé por terminado sin necesidad de resolución expresa (siendo firme administrativamente la sanción desde el momento del pago), pero no implica también (porque no está previsto en la ley) reconocimiento de responsabilidad ni abdicación del derecho a recurrir ante esta jurisdicción.

Para otra realidad jurídica, tendría que venir prevenida, y con claridad, en la norma y respecto al interesado (no siendo de recibo el proponerle algo así como un «regalo envenenado», con desventajas ocultas -que no tiene por qué saber ni presumir- de reconocimiento de responsabilidad y/o renuncia del derecho a recurrir). Eso no ocurre, más bien al contrario: el art. 54.3 citado contempla que la sanción será impugnable únicamente ante el orden contencioso-administrativo, lo que significa (como en el supuesto del art. 94 de la Ley sobre Tráfico -R.D.Leg. 6/2015-), que el pago anticipado con descuento finiquita el procedimiento y agota la vía administrativa, ello en sentido de dejar expedita la acción judicial (recurso c-a), que no excluye (sino al revés, siendo lo único que cabe después).

En cuanto a la tipicidad de los hechos, el criterio aplicado es repudiable. Porque el recurrente no circulaba por espacio público, sino que se hallaba en una propiedad privada, constando que se dedica como empresario (alta en el censo de actividades económicas de la AEAT correspondiente al ejercicio 2020) al transporte. Así lo cual, resulta absurda la denuncia e imputación (con el inicio del procedimiento sancionador): si se le hubiera descubierto en plena vía pública, en cualquier labor con su camión (extremo éste, dominical, no indagado ni negado), habría sido bastante difícil decir (al menos sin sonrojo) que no estaba trabajando en un «taller habilitado» (y ¿acaso un transportista no puede cuidar de su vehículo en un momento dado en cualquier parte?)

y/o que incumplía el art. 7.1 R.D. 463/2020 (más aún dada esa actividad, tan esencial para el conjunto de la población durante el período de confinamiento).

Aparte, en todo caso, la mera inobservancia de esas restricciones de carácter legal (no el incumplimiento de las órdenes de los agentes de la autoridad en el ejercicio de la competencia atribuida por el art. 5 del R.D. 463/2020 -«... comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en este real decreto, salvo las expresamente exceptuadas ...»-) no constituye la desobediencia a la autoridad que tipifica el art. 36.6 de la LOPSC.

Así lo entendió la Abogada General del Estado en su informe, emitido con fecha 2-04-2020, de «consulta sobre tipificación ... (del) incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el Estado de Alarma», donde razonó (con acierto, al entender de quien suscribe) lo siguiente:

«... la infracción del artículo 36.6 de continua referencia sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico. La contravención de las normas vigentes conlleva, per se, unas determinadas consecuencias jurídicas (nulidad, anulabilidad, obligación de indemnizar...), pero no toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia. El artículo 36.6 de la ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente. Por lo expuesto, la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento.

Así las cosas, el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015 . Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento...».

Explora dicho informe otras posibles tipificaciones, apuntando que por tener las limitaciones una finalidad vinculada a la protección de la salud pública, podrían suponer, sin forzar las normas, infracciones del art. 57.2 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

En ese sentido, conducente a descartar en esta clase de supuestos la infracción del art. 36.6 de la LOPSC, va la «Instrucción 13/2018, de 17 de octubre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre ... la interpretación de determinadas infracciones ... en relación con la Ley Orgánica 4/2015 ...», al decir que «...los conceptos de desobediencia y de resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, deben ser interpretados conforme a la jurisprudencia existente al efecto, que, con carácter resumido, los definen como una acción u omisión que constituya una negativa implícita o expresa a cumplir una orden legítima...», adicionando incluso que «... una leve o primera negativa al cumplimiento de las órdenes o instrucciones dadas por los agentes no puede constituir una infracción del artículo 36.6, si no se trata de una conducta que finalmente quiebre la acción u omisión ordenada por los agentes actuantes o les impida el desarrollo de sus funciones....». Interpretación que no se entendió contraria a la regulación legal por la Sentencia de 18-12- 2019 (Rec. 1008/2018) de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

Sobre la desobediencia (delito e infracción administrativa), la jurisprudencia tradicional y mayoritaria ha considerado, como requisito típico, entre otros, el de la existencia de una orden concreta, terminante y expresa, dirigida a un ciudadano individualizado o a un conjunto diferenciado de personas. Lo que deja fuera de ese ámbito el simple incumplimiento del mandato abstracto de una norma imperativa.

Como ya advirtió la STS-2ª de 20 de marzo de 1990 (LA LEY 1741-JF/0000), «... este artículo(en referencia al 237, en el que se regulaba bajo el Código penal anterior el delito de desobediencia) contiene un tipo penal que, indudablemente, se refiere a comportamientos contrarios al ejercicio personal de la autoridad por un agente del Estado, pero no alcanza al incumplimiento de normas dictadas por la autoridad. Los actos de desobediencia a normas tienen, en su caso, sanciones expresas en las leyes y, en modo alguno, se relacionan con el ejercicio personal y directo de la autoridad que presupone el delito de desobediencia. De lo contrario todo incumplimiento de una norma implicaría a la vez un delito de desobediencia a la autoridad que la dictó, algo que, evidentemente, no constituye la finalidad del precepto del art. 237 CP . El legislador ha querido proteger con este delito el ejercicio de la autoridad, pero no la eficacia del orden jurídico en tanto conjunto de normas...».

Y como señala la STS-2ª de 22-03-2017 (Rec. 20249/2016), «... la tesis de que sin notificación y sin requerimiento personales el delito de desobediencia previsto en el art. 410 del CP no llega a cometerse obliga a importantes matices. En efecto, es entendible que en aquellas ocasiones en las que el delito de desobediencia se imputa a un particular (cfr. arts. 556 , 348.4.c , 616 quáter CP ), el carácter personal del requerimiento adquiera una relevancia singular. Sólo así se evita el sinsentido de que un ciudadano sea condenado penalmente por el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito en una norma imperativa. De ahí que el juicio de subsunción exija que se constate el desprecio a una orden personalmente notificada, con el consiguiente apercibimiento legal que advierta de las consecuencias del incumplimiento. Sin embargo, en aquellas otras ocasiones en las que el mandato está incluido en una resolución judicial o en una decisión u orden de la autoridad superior (cfr. art. 410.1 CP ) y se dirige, no a un particular, sino a una autoridad o funcionario público, la exigencia de notificación personal del requerimiento ha de ser necesariamente modulada...».

En suma, no puede confundirse desobediencia a la autoridad ydesobediencia a la ley. Las normas no se desobedecen, se infringen. Y la desobediencia punible requiere algo más que contravenir una norma, a saber, la desatención de una orden específica destinada a hacerla valer en un caso concreto.

Ello entronca, como decía el transcrito informe, con el principio de autoridad como bien jurídico legítimo de las infracciones de desobediencia. El injusto radica en el desprestigio o menosprecio de ese principio con la conducta renuente al cumplimiento de la orden emitida por la autoridad o sus agentes, no en la alteración del funcionamiento de los servicios públicos que el desacato a la norma pueda generar.

Entenderlo de otro modo vaciaría de contenido autónomo el tipo del delito o infracción de desobediencia, quedando como instrumento para reforzar, con amenaza punitiva, el cumplimiento de las propias normas. O sea, una suerte de desobediencia a las normas, que es inaceptable en nuestro sistema constitucional, un «sinsentido» en palabras de la citada STS de 22-03-2017 (pues toda inobservancia o vulneración de la norma imperativa supondría desobediencia, y ello no sólo en este tiempo de pandemia, lo cual, naturalmente, por absurdo, no puede ser ni admitirse).

Sea como fuere, retomando el hilo del razonamiento, parece que el Ministerio del Interior se ha apartado del criterio de la Abogacía General del Estado, ignorando la jurisprudencia sobre la desobediencia y su propia Instrucción anterior, para sostener que la mera inobservancia de las restricciones del R.D. 463/2020 es subsumible en el tipo del art. 36.6 de la LOPSC como desacato a las órdenes dictadas por el Gobierno (autoridad competente en el estado de alarma), que gozan de valor de ley y constituyen mandatos directos dirigidos a la ciudadanía (de amplia difusión mediática, amén de la publicación en el BOE).

Este juzgador, por lo expuesto, rechaza dicho criterio. Además, resulta difícil que a los efectos del art. 36.6 de la LOPSC pueda reputarse como autoridad al Gobierno que dicta el R.D. 463/2020.

Repárese en que el art. 20 del mismo no previene como sancionables los incumplimientos de sus disposiciones, sino «el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma ...» y ello «... con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio» (que establece la misma fórmula). De manera que hay que estar a la configuración legal y jurisprudencial de los respectivos tipos en los correspondientes cuerpos legales. Y sin régimen sancionador ni previsión punitiva específicas (a diferencia de la posible en el estado de excepción, sobre «la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la Autoridad gubernativa esté autorizada para imponer, en su caso, a quienes contravengan las disposiciones que dicte durante el estado de excepción» - art. 13.2.d) de la L.O. 4/1981-) resulta dudable que esas «... órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma ...» (lo que alude al mismo una vez declarado, a lo acontecido mientras está vigente, no a lo acordado con su instauración) sean las propias medidas limitadoras de los derechos fundamentales, para los más de 47 millones de habitantes del territorio español, que se adoptaron con el R.D. 463/2020. No debiendo perderse de vista que la seguridad jurídica es parte esencial de la tipicidad, estando proscritas desde siempre las interpretaciones amplias, extensivas o analógicas de los preceptos sancionadores.

En consecuencia, concluyendo que los hechos imputados no integran el tipo de la infracción castigada (la de desobediencia del art. 36.6 de la LOPSC), procede estimar el contencioso promovido, anulando (y dejando sin efecto, por disconforme a Derecho) el acto impugnado.

SEGUNDO.-Dado el sentir de la sentencia y lo previsto en el art. 139.1 de la L.J.C.A., deben imponerse a la parte demandada las costas de esta instancia. Pero en ejercicio de la facultad conferida por el apartado 4 del precepto, se restringe esa imposición (en cuanto a honorarios y derechos de abogados y procuradores intervinientes -sin perjuicio de poderse reclamar del propio cliente lo que proceda-) a la cifra máxima de 250 € (I.V.A. incluido), atendiendo a la complejidad del asunto litigioso.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Evaristo, representado y asistido por el Letrado Sr. Paredes Cerezo, declarando no conforme a Derecho y anulando el acto impugnado, que en el Antecedente de Hecho Primero se reseña. Conexpresa imposición a la parte demandada de las costas de esta instancia(en la cuantía máxima indicada en el Fundamento Jurídico Segundo).

Líbrese y únase certificación de esta sentencia a las actuaciones, con inclusión de la original donde corresponde. Y a su tiempo, con certificación literal, devuélvase el expediente al Centro de su procedencia.

Al notificarse esta resolución judicial, hágase saber que contra ella no cabe recurso, según el art. 81.1.a) y demás disposiciones de la L.J.C.A.

Así por ésta, mi sentencia, definitivamente juzgando, lo pronuncio, mando y firmo.

E/