Sentencia Administrativo Nº 1260/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 906/2015 de 23 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01260/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

Equipo/usuario: MMB

Modelo: N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2015 0003636

Procedimiento:PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000906 /2015 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.CONGREGACION HERMANOS DE LA INSTRUCCION CRISTIANA DE ZAMORA

ABOGADOTOMÁS HUSILLOS VINEGRA

PROCURADORD./Dª. ABELARDO MARTIN RUIZ

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE EDUCACION -JUNTA DE CASTILLA Y LEON-

ABOGADOLETRADO COMUNIDAD

PROCURADOR D./Dª.

SENTENCIA Nº 1260

ILMA. SRA. PRESIDENTA:

DOÑA ANA Mª MARTÍNEZ OLALLA

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a veintitrés de septiembre de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La Orden de 29 de julio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 20 de mayo de 2015 de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León por la que se declara el incumplimiento de la actora de las condiciones impuestas por la Orden EDU/506/2013 para la percepción de la subvención.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: la CONGREGACIÓN HERMANOS DE LA INSTRUCCIÓN CRISTIANA DE ZAMORA,representada por el Procurador Sr. Martín Ruiz y defendida por el Letrado Sr. Husillos Vinegra.

Como demandada: la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN,representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoD. LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se resuelva: '· Estimar el presente recurso, revocando la Orden de 29 de julio de 2015, de la Consejería de Educación, debiendo de declararse el cumplimiento de los requisitos de la Orden EDU506/2013, de 11 de marzo, para la percepción de la subvención, por parte del beneficiario CONGREGACIÓN HERMANOS DE LA INSTRUCCIÓN CRISTIANA DE ZAMORA (CENTRO MENESIANO ZAMORA JOVEN); · Declarando el derecho del cobro íntegro de la subvención, dejando sin efecto la pérdida parcial del esta por importe de 3.227,05 € ordenando la devolución de la misma al recurrente, más los intereses legales procedentes a computar desde su ingreso hasta su efectiva orden de devolución; · Y, con la imposición de costas a la parte recurrida'.

SEGUNDO.-En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de costas a la parte demandada.

TERCERO.-El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Al no practicase prueba se celebró trámite de conclusiones y el pleito fue declarado concluso, teniendo lugar la votación y fallo con el correspondiente señalamiento previo el día catorce de septiembre del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO.- Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León de 29 de julio de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a resolución de la propia Consejería de 20 de mayo de 2015 por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida a Centro Menesiano Zamora Joven, que fue concedida mediante Orden EDU/715/2013, de 29 de agosto.

Entre la argumentación de la parte actora, en cuanto afecta a la 'ratio decidendi' de la presente resolución, hemos de aludir a la relativa a que se estaría procediendo, a consecuencia del ejercicio del control financiero permanente llevado a cabo por la Administración, a dejar sin efecto ayudas ya concedidas por actos firmes de la Administración, aludiéndose a que la existencia de tales actos previos de reconocimiento de derechos, en un procedimiento ya cerrado un año antes y con una actividad inspectora favorable con informes positivos que conllevó el reconocimiento de derechos a la actora, ha supuesto que los actos recurridos, con vulneración de los actos propios y principio de confianza legítima, supongan un cambio de criterio respecto al acto definitivo de liquidación que se produjo tras el informe de la Dirección Provincial de Educación de 11 de julio de 2014, todo lo cual impide que ulteriormente puedan revisarse tales actos al socaire de los informes de la Intervención que han dado lugar al procedimiento de reintegro.

La Administración demandada al contestar a la demanda considera que la actuación de la Intervención es autónoma, y tiende a fiscalizar el cumplimiento de las condiciones, como obligación modal que pesa sobre el beneficiario de la subvención.

SEGUNDO.- Las cuestiones que se suscitan en el presente recurso ya han sido objeto de análisis y resolución por esta Sala en distintas Sentencias, pudiéndose reproducir lo razonado en la dictada en el Procedimiento Ordinario 907/2015 de fecha 1 de julio de 2016.

En aquella Sentencia se dijo:" Efectuadas las precedentes consideraciones ha de decirse que la ayuda ya estaba efectivamente concedida en los acuerdos de la Administración que han sido previamente citados, siendo objeto de informes favorables de los órganos gestores de la Administración, por lo que puede concluirse que existían actos previos de reconocimiento de la subvención, llegando la Administración tras la fiscalización efectuada por sus órganos a efectuar liquidación definitiva de la subvención por resolución de 21 de julio de 2010.

Es con base al informe de la Intervención Delegada de la Consejería de Educación que se inicia procedimiento de reintegro, en contra del criterio previo de los propios órganos de gestión de la Administración que ya habían acordado previamente la liquidación de la subvención -aludidos por la parte actora a que con anterioridad se ha hecho referencia- que concluyó con la resolución acordando dicho reintegro, que es objeto de fiscalización en el presente procedimiento.

En todo caso el reiterado acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales a que se aluden en la contestación a la demanda, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente.".

Y continúa diciendo en el Fundamento de Derecho Tercero y siguientes:

"TERCERO.- Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos:

'1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente:

'3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida, en este caso si se ha cumplido y justificado en plazo el programa de inversiones propuesto. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 .

CUARTO.- Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo n.º 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba:

En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención .....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, si bien en este caso se trataría de fiscalizar el cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención, en tanto que en el supuesto contemplado en aquellas sentencia se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía:

'SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.'

También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .'

De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.

Esta cuestión tiene conexión con la que analizábamos en nuestra sentencia de 27 de junio pasado -recurso 664/2015 -, en la que sobre la existencia de subcontratación que también estaba presente en el presente recurso, expresábamos 'que los propios órganos de gestión en el procedimiento de reintegro insisten en que sobre la principal causa invocada por la Intervención de Fondos para acordar el reintegro, como es la existencia de subcontratación, que no se da tal circunstancia de subcontratación -se reitera nuevamente el informe del Director General de Formación Profesional de 18 de septiembre, obrante a los folios 457 y siguientes del expediente-, y que en todo caso la misma ya fue contemplada en los acuerdos iniciales que culminaron con el otorgamiento de la subvención'. Aun cuando en el presente procedimiento de reintegro los órganos gestores tienen un criterio distinto sobre la existencia de subcontratación, por un elemental criterio de unidad de doctrina hemos de estar a lo que se razonaba en aquélla sentencia, dada la completa identidad de supuestos fácticos.

También sobre el motivo de reintegro acordado, sobre ingreso de retribuciones salariales en la cuenta de la propia Congregación religiosa y no en una cuenta personal de los formadores, aunque el análisis de este argumento es innecesario, por cuanto para la estimación del recurso basta con atender a lo razonado sobre la improcedencia de la atípica revisión de oficio realizada, hemos de estar a lo que al respecto se razonaba en nuestra sentencia de 15 de febrero de 2016 - recurso n.º 1490/2013 - , pues es irrelevante donde se efectúe el ingreso, ya que ello es una cuestión que afecta exclusivamente a las relaciones existentes entre los trabajadores, religiosos pertenecientes a la Congregación, titular del centro formativo, y la propia Congregación. De forma que nada impide que dichos formadores puedan ceder sus retribuciones salariales a la Congregación, pues de lo que se trata es que se encuentre justificado el pago, lo que en este caso se encuentra ciertamente acreditado, con independencia de donde se efectúe el ingreso, lo que entra dentro del ámbito dispositivo de los reiterados trabajadores.

QUINTO.- Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la concesión es nulo o anulable y en consecuencia deberá dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.'

Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 ".

TERCERO.- Como se comprueba con la lectura de la Sentencia de esta Sala de fecha 1 de julio de 2016 (Procedimiento Ordinario nº 907/2015) las cuestiones allí planteadas son las mismas que las que aquí se suscitan y examinado el expediente administrativo comprobamos que en ambos casos se han practicado las mismas actuaciones, por lo que en aplicación del principio de unidad de doctrina y de igualdad debemos llegar a la misma consecuencia.

Por ello y tenor de los razonamientos precedentes, es procedente la íntegra estimación de la demanda, reconociendo a la actora el derecho a la percepción de la subvención inicialmente otorgada y dejada sin efecto por la resolución recurrida, con derecho al abono de los intereses de esta cantidad de haberse procedido a su devolución efectiva a la Administración desde la fecha en que la misma hubiera tenido lugar.

CUARTO.- En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso nº 906/2015 interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, reconociendo a la actora el derecho a la percepción de la subvención inicialmente otorgada y dejada sin efecto por la resolución recurrida, con derecho al abono de los intereses de esta cantidad de haberse procedido a su devolución efectiva a la Administración desde la fecha en que la misma hubiera tenido lugar, todo ello con imposición de costas a dicha Administración demandada, en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 2.000 euros.

Devuélvanse los autos originales y el expediente al órgano judicial de procedencia, acompañando testimonio de esta sentencia.

Contra la presente resolución cabe la interposición de recurso de casación de conformidad con lo expuesto en los artículos 85 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.