Sentencia Administrativo Nº 1267/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 01 de Julio de 2004

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, a uno de julio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. EDILBERTO JOSÉ NARBON LAINEZ, Presidente, Dña. AMPARO PÉREZ NAVARRO y Dña DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1267

En el recurso contencioso administrativo núm. 775/2000, interpuesto por el Procurador D. Emilio Sanz Osset, en representación de S.A.T Nº 9.421 SAN BLAS DE ALQUERIAS, frente a la Resolución dictada por la Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana de 14 de marzo de 2000, desestimatoria del recurso de alzada formulado por D. Enrique y D. Rogelio , en nombre y representación de la citada S.A.T, contra la Resolución de 17 de noviembre de 1999 del Director General de Producción Agraria, dictada en el expediente núm. 17-0011-99, sobre control de ayudas a la producción de cítricos destinados a la transformación, campaña 1997/1998.

Ha sido parte en autos como Administración demandada la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por sus Servicios Jurídicos; y Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictase sentencia por la que se anulase la resolución de la Honorable Sra. Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación de 14 de marzo de 2000, por infracción del ordenamiento jurídico vigente, pronunciamiento de nulidad extensible a la Resolución de la Dirección General de Producción Agraria de 17 de noviembre de 1999, al no ser ajustada a derecho la revocación de la subvención que por importe de 101.160.353 ptas. fue concedida a la S.A.T Nº 9.421 SAN BLAS DE ALQUERIAS , al amparo del reglamento CEE 2202/96, de 28 de octubre.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia desestimando la misma, con todos los pronunciamientos favorables a esa Administración.

TERCERO.- Habiéndose recibido a prueba el presente proceso, y practicado el trámite de conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día once de junio de dos mil tres.

QUINTO.- En fecha doce de junio siguiente se dictó auto disponiendo la práctica de diligencia para mejor proveer solicitada por la parte demandante.

SEXTO.- Del resultado de la anterior diligencia se dio traslado a las partes, que formularon las alegaciones convenientes a su Derecho , sometiéndose posteriormente los autos a nueva deliberación de la Sala.

SEPTIMO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la Resolución del presente recurso, los siguientes hechos que se desprenden del expediente Administrativo:

En fecha 17 de noviembre de 1999 el Director General de Producción Agraria de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana dictó Resolución, en el expediente núm. 17-0011-99 disponiendo: Primero.- Denegar a la Organización de Productores S.A.T Nº 9.421 SAN BLAS la ayuda a la producción de cítricos destinados a la transformación, campaña 1997/1998, para los productos naranja zumo, clementina zumo, clementina gajo y satsuma , por importe total de 101.160.353 ptas. Segundo.- Proceder a reclamar las ayudas percibidas correspondientes a la Campaña 1997/1998, que deben ser reintegradas en su totalidad y cuyo importe asciende a 101.160.353 ptas.

Interpuesto por D. Enrique y D. Rogelio, en nombre y representación de la citada S.A.T, recurso de alzada contra la anterior Resolución, en fecha 14 de marzo de 2000 la Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación dictó Resolución desestimatoria de tal recurso.

SEGUNDO.- Alega la actora , como primer motivo de impugnación , que las ayudas a la producción de cítricos destinados a la transformación reguladas en los Reglamentos CEE 2200/96, 2202/96 Y 1169/1997 no participan de la naturaleza de donación modal ad causam futurum, por lo que la actividad controladora del organismo Administrativo pagador sobre las condiciones de la concesión de la ayuda debe ser previa a su pago, no admitiéndose bajo ningún concepto la posposición de estos controles a momento ulterior al pago de la ayuda, por lo que las resoluciones impugnadas son contrarias a derecho.

Esta Sala y Sección se ha pronunciado reiteradamente sobre la naturaleza jurídica de las subvenciones como la que es objeto de la presente litis. Por todas, la Sentencia núm. 494/2002, de 21 de marzo , dictada en el recurso núm. 3634/1997 , tiene manifEstado:

"La Sala sin descartar completamente la naturaleza contractual, se ha pronunciado en el recurso CH-1473/97 que terminó con Sentencia 22.06.2000 en el sentido que la subvención como actividad de fomento tiene análoga naturaleza a la "donación modal" en el Derecho privado con la diferencia de la finalidad que en modo alguno debe considerarse la liberalidad, la Administración entrega unas cantidades de dinero (en nuestro caso) a cambio de una actividad, con unos objetivos y con unos plazos , de tal forma que el incumplimiento de alguna de las condiciones faculta a la Administración a solicitar el reintegro de la subvención. Se decía que no puede rechazarse la tesis contractualista porque las consecuencias son las mismas según el Código Civil que en su art. 622 remite a las reglas de los contratos, pues bien, el art. 1124 del Código Civil tiene previsto para el caso de incumplimiento, de las obligaciones la Resolución de la obligación "...con resarcimiento de daños y abono de intereses en ambos casos..." , en nuestro caso, la Administración opta por la revocación con el percibo de intereses.

La idea subyacente que se acaba de esgrimir es la que recoge la normativa administrativa que regula las subvenciones, baste la lectura del art. 2 del Reglamento CEE 2159/1989 de la Comisión Europea (directamente aplicable según el art. 189 del Tratado Constitutivo de la CEE hoy art. 249 tras el Tratado de Amberes "...El Reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro..", reproduciendo el art. 2 el art. 14 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 18 de julio de 1989 por la que se Establece la Normativa para la solicitud, control y pago de las Ayudas para la mejora de la calidad y de la Comercialización de los Frutos de Cáscara y las Algarrobas, que establece "...La consignación o aportación de datos o documentos falseados o inexactos para la obtención de las ayudas reguladas en esta Orden o el incumplimiento de los compromisos contraído por el beneficiario, implicará la obligación de devolver las cantidades recibidas por tal motivo , incrementadas en el interés legal del dinero, calculado desde el momento de su percepción. Todo ello, sin perjuicio de las acciones que procedan en aplicación de la normativa vigente ...". Preceptos que se completan con la normativa general prevista en el art. 81 y siguientes de la Ley General Presupuestaria y art. 8 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas , debemos tener presente que, aunque la subvención se concede con anterioridad a la modificación de la Ley General Presupuestaria y Real Decreto 2225/1993 , estos preceptos sólo se aplican en su aspecto procedimental para un expediente de revocación de subvenciones nacido con posterioridad de la existencia de la norma, es decir, para nada afecta al aspecto material de la subvención que se rige por su propia normativa que hemos citado, por lo que, no se ha producido la vulneración del art. 9.3 de la Constitución en el sentido de aplicarle una norma desfavorable o restrictiva de los Derechos individuales con carácter retroactivo, máxime cuando el procedimiento de 1993 tiene previsto los principios de Audiencia y defensa de todo procedimiento Administrativo vigente en nuestra legislación".

Lo expuesto conlleva la necesaria desestimación del motivo impugnatorio examinado.

TERCERO.- Aduce la demandante, en segundo lugar, la falta de competencia de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación para efectuar el control financiero de la ayuda otorgada , a tenor de lo que se deriva de la aplicación del artículo 11 h) del Decreto 84/1999, de 30 de julio, del Gobierno Valenciano, en relación con los arts. 1 y 16 del Decreto 89/1999, de 30 de julio, del Gobierno Valenciano, en virtud de los cuales la Administración Autonómica hace suyo el reparto de competencias que se determina en el artículo 81.4 c) del Real Decreto Legislativo 1091/1998, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria , concluyéndose, de los preceptos citados, que la competencia para efectuar el control financiero a que se refiere el art. 18 del Capítulo VI del Reglamento CE 1167/1997 corresponde a la Dirección General de Economía, mientras que a la Dirección de Producción Agraria compete el control del cumplimiento de los requisitos y controles y condiciones para la realización de la ayuda.

Tampoco puede ser acogido este motivo de impugnación por cuanto, como adecuadamente fundamenta el letrado de la Administración demandada en el escrito de contestación a la demanda, los arts. 1, 2.1. b) , c) y d), 2.2 y 2.3 del Decreto 178/1996, de 2 de octubre, que modifica el decreto de 19 de agosto de 1994, otorgan a la Conselleria de Agricultura plena competencia para efectuar las funciones de control que la parte actora le niega.

CUARTO.- Manifiesta también la recurrente que la ayuda concedida ha sido improcedentemente revocada al no haberse seguido el procedimiento establecido para dejar sin efecto los actos declarativos de Derechos en el art. 103 de la Ley 30/1992, en su redacción dada por la Ley 4/1999.

La jurisprudencia tiene pacíficamente declarado que el procedimiento previsto en los arts. 102 y 103 de la Ley 30/1992 no es el cauce procedimental adecuado para la minoración o Resolución de subvenciones. En este sentido se pronuncia, entre otras muchas, la ST.S. 3ª Sec. 4ª, de 22-07-2002 , (rec. 8066/1997. Pte: Fernández Montalvo, Rafael):

"Más, en todo caso, tampoco puede compartirse el criterio de que hubiera de seguirse el procedimiento establecido para la revisión de los actos Administrativos en los arts. 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Pues cuando se trata del reintegro de subvenciones por indebida utilización de las cantidades recibidas , esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan , basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no existe propiamente una revisión de un acto nulo del art. 102 LR.J. y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el art. 103 LRJ y PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades a las que se ha dado un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento que no se revisa ni anula, en sentido propio. Por el contrario, representa la eficacia que corresponde a la condición, una vez incumplida , con que se concede la subvención y que expresamente se contemplaba en el art. 13 de la Orden de 29 de marzo de 1988 bajo el epígrafe "anulación y reintegro de ayudas".

En el caso enjuiciado ni siquiera nos hallamos en un supuesto de revocación de un acto previo de otorgamiento de una subvención , sino ante un acto Administrativo que resuelve denegar las ayudas solicitadas de forma definitiva por la ahora recurrente y establece la obligación de ésta de reintegrar los anticipos percibidos en tal concepto, por todo lo cual en modo ninguno puede compartirse la argumentación de aquélla y, en consecuencia , el motivo de impugnación no puede prosperar.

QUINTO.- Invoca asimismo la demandante la existencia de otros vicios procedimentales determinantes, a su juicio, de la nulidad del procedimiento, cuales son la inexistencia de acuerdo de iniciación del expediente, omisión del trámite de Audiencia y de la apertura de periodo probatorio.

En torno a la cuestión suscitada tiene declarado esta Sala y Sección, siguiendo la doctrina fijada por el Tribunal Supremo al respecto, que en los expedientes de revocación o minoración de subvenciones o de reintegro por el solicitante de las cantidades percibidas anticipadamente el único trámite procedimental exigible es la Audiencia al interesado, puesto que "para que pueda producirse la revocación o la minoración, la Administración , cuando el particular u otra Administración entrega la documentación y observa incumplimiento total o parcial de las condiciones, de hacerse de plano sin dar audiencia al interesado se prescinde de un elemento esencial del procedimiento y se causa indefensión, haciendo la Resolución nula, este es el criterio que ha marcado el Tribunal Supremo (Sala 3ª-sección 3ª) en su sentencia 11.6.2001 y que se puede ver reflejada en materia de reducción de subvenciones en la Sentencia de 5.10.1999 (Le Canne/Comisión) de la Sección 6ª del Tribunal de justicia de las Comunidades Europeas".

En el supuesto enjuiciado la ahora recurrente, previamente al dictado por la Administración de la Resolución de 17 de noviembre de 1999 del Director General de Producción Agraria, presentó escrito en fecha 12 de noviembre anterior -documento nº 14 del expediente Administrativo unido a autos- en el que, bajo el título de "carta de observaciones", formuló cuantas alegaciones tuvo por convenientes sobre las actas de control de entrega de cítricos para su transformación -alegaciones que fueron tenidas en cuenta por la Administración al dictar la mencionada Resolución de 17 de noviembre de 1999 , como expresamente se contiene en el fundamento octavo de la misma-, pudiendo asimismo haber presentado aquélla, en apoyo de tales alegaciones , cuantos documentos y demás medios probatorios hubiera estimado procedentes a su Derecho, por lo que ha de tenerse por debidamente cumplimentado el trámite de Audiencia previsto en el art. 84 de la Ley 30/1992, y, por tanto, no cabe apreciar los motivos de nulidad procedimental aducidos por la actora.

SEXTO.- Alega la demandante, de otro lado, la caducidad del procedimiento Administrativo, por aplicación del plazo de tres meses previsto en el art. 42.3 de la Ley 2230/1992, de manera que , habiéndose iniciado el expediente el 27 de mayo de 1999, cuando se dictó por el Director General de Producción Agraria en fecha 17 de noviembre de 1999 Resolución reclamando el reintegro de las cantidades percibidas, el procedimiento se encontraba caducado.

El citado motivo de impugnación tampoco puede prosperar porque, como se contiene en la resolución dictada en la alzada por la Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación, no resulta de aplicación al caso de autos el plazo de caducidad invocado por la recurrente sino el previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de ayudas públicas, que establece un plazo de seis meses para la tramitación del procedimiento de control del cumplimiento del objeto, condiciones y finalidad de la subvención, por lo que, tomándose como fecha de iniciación del procedimiento enjuiciado la alegada por la actora -27 de mayo de 1999, fecha de la primera visita inspectora-, cuando se notificó a ésta la Resolución de 17 de noviembre de 1999 -el día 22 siguiente- no había finalizado aún el referido plazo de seis meses.

SEPTIMO.- También ha de ser desestimada la alegación relativa a la improcedencia de la revocación de la subvención por constituir una sanción desproporcionada respecto de las supuestas irregularidades que le imputa la Administración. Dicha argumentación parte de la errónea consideración de que la decisión adoptada en el expediente Administrativo comporta el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando ésta está ejercitando competencias de control en el ámbito propio de la actividad administrativa de fomento, como de forma unánime sostiene la doctrina jurisprudencial. En este sentido , el artículo 4 del Reglamento CE 2988/1995, de 18 de diciembre, excluye expresamente de la consideración de sanciones la retirada de las ayudas indebidamente obtenidas.

Por la fundamentación expuesta supra en cuanto a la naturaleza jurídica del procedimiento de control de ayudas a la producción de cítricos ha de ser rechazada asimismo la pretendida conculcación por la administración del principio de presunción de inocencia aducida por la actora.

OCTAVO.- Se alega también por la demandante la vulneración por la Administración del principio de confianza legítima, puesto que en ningún momento se advirtió a los destinatarios de las ayudas que cabía la revocación de las mismas, ni dicha consecuencia se desprende de la normativa aplicable, puesto que el art. 19.3 del Reglamento CE 1167/1997 sólo alude, en el caso de que los controles previstos en el art. 18 y 19.1 pusieran de manifiesto irregularidades significativas, a la realización de controles adicionales durante la campaña en curso y al aumento de la frecuencia de los controles durante la campaña siguiente.

La falta de sustento jurídico de la citada alegación se evidencia, sin más , acudiendo al mismo Reglamento invocado por la actora en apoyo de su argumentación, el cual en su art. 20 prevé la reducción y el reembolso de la totalidad de las ayudas o anticipos pagados, por lo que procede, sin ulteriores consideraciones, rechazar este motivo impugnatorio.

NOVENO.- En cuanto al fondo del asunto, entiende la Sala que han resultado infructuosos los esfuerzos de la actora tendentes a desvirtuar los hechos constatados en las actas de control obrantes en el expediente Administrativo y las conclusiones a que llegan los informes técnicos que asimismo figuran en el expediente , informes cuya presunción de acierto no ha quedado enervada por las pruebas aportadas por la recurrente, en particular, en cuanto al valor del informe emitido por ALTAIR Consultores de Finanzas Corporativas S.L., estima la Sala plenamente acertado el contenido del muy razonado y detallado informe del Director General de Producción Agraria de 2 de marzo de 2003 , debiendo añadirse que dichas conclusiones quedan corroboradas por el contenido del informe emitido en fecha 30 de julio de 2002 por la Intervención General de Control Financiero de la Conselleria de Economía con base en el acta de constancia de hechos efectuada por la empresa Gessem, que no deja lugar a dudas sobre la veracidad de los hechos referidos en las resoluciones administrativas impugnadas, concluyendo este último informe citado que, del resultado de las pruebas realizadas por el equipo de control, existe un efectivo incumplimiento por la O.P. de la normativa comunitaria, estatal y autonómica para la correcta obtención de las ayudas, habiéndose constatado los siguientes hechos:

falta de coherencia entre entradas y salidas de materia prima , así como entre la producción esperada, conforme a los listados de efectivos producidos, y la producción real.

existencia en la campaña 97/98 de compras de cítricos a terceros e cuantía superior al límite legal establecido en la Orden del M.A.P.A de 30 de abril de 1997, así como carencia de entrega de albaranes de entrega de los cítricos procedentes de terceros.

incumplimiento en el procedimiento dl pago de ayuda a los agricultores de lo establecido en el art. 15 del Reglamento CEE 1169/97.

Procede , por todo lo expuesto, la desestimación del presente recurso contencioso Administrativo.

DECIMO.- De conformidad con el criterio establecido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso administrativo núm. 775/2000, interpuesto por el procurador D. Emilio Sanz Osset, en representación de S.A.T Nº 9.421 SAN BLAS DE ALQUERIAS, frente a la resolución dictada por la Consellera de Agricultura , Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana de 14 de marzo de 2000, desestimatoria del recurso de alzada formulado por D. Enrique y D. Rogelio, en nombre y representación de la citada S.A.T, contra la Resolución de 17 de noviembre de 1999 del Director General de Producción Agraria , dictada en el expediente núm. 17-0011-99 , sobre control de ayudas a la producción de cítricos destinados a la transformación, campaña 1997/1998.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.