Sentencia Administrativo Nº 1274/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 342/2012 de 16 de Julio de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01274/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2012 0100676

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000342 /2012 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

DeASOCIACION DE TECNICOS INDUSTRIALES TERRITORIALES DE CYL ATICYL

LETRADOLUCIANO M MARTIN

PROCURADORD. FERNANDO VELASCO NIETO

ContraCONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

LETRADOLETRADO COMUNIDAD(SERVICIO PROVINCIAL)

PROCURADOR

SENTENCIA Nº 1274

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En la ciudad de Valladolid, a dieciséis de julio de dos mil trece.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, integrada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 342/2012 en el que fue designada como actividad recurrida la siguiente:

La Orden EYE/23/2012 de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León de fecha 12 de enero por la que se regula el procedimiento de inscripción en el Registro de Certificaciones de Eficacia Energética de Edificios de Castilla y León.

Las partes en el expresado recurso son:

-Como demandante: la ASOCIACIÓN DE TÉCNICOS INDUSTRIALES TERRITORIALES DE CASTILLA Y LEÓN (ATICYL), representada por el Procurador Sr. Velasco Nieto y con la dirección del Abogado Sr. Martín Martín.

-Como demandada: la Junta de Castilla y León (CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y EMPLEO), representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La ponencia del presente recurso fue turnada al Ilustrísimo Señor Magistrado Don Jesús B. Reino Martínez.

Antecedentes

Primero.-Interpuesto el actual recurso por quien queda expresado más atrás y previo dictar resolución favorable a su admisión a trámite, la parte recurrente dedujo demanda. En este escrito expuso alegaciones de hecho y de derecho, postulando en el suplico del mismo lo siguiente: '... dicte, en su día, sentencia por la que estimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto frente a la Orden EYE 23/2012, de 12 de enero, por la que se regula el procedimiento de inscripción en el Registro de Certificaciones de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla y León (Disposición de carácter general) y aquella de la que dimana, en lo que fuere menester, declare la no conformidad de la Disposición impugnada, decretando su anulación en la parte que contraviene, conforme a lo largo del Expediente y de la presente ha quedado reflejado, cuanto atañe a la exigencia de esos requisitos establecidos en los arts. 5 y 6 de la Orden, especialmente, Informe previo a realizar por un ente de Derecho privado (EREN) ajeno a la Administración, con cuanto le es inherente; y, todo ello, con cuanto demás, asimismo, en Derecho resultare procedente'.

No interesó por otrosí el recibimiento a prueba.

Segundo.-La representación y defensa de la parte demandada presentó escrito de contestación a la demanda. En el mismo formuló oposición a la pretensión deducida de contrario haciendo alegaciones de hecho y de derecho, pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dicte sentencia por se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente'.

Sí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.- Por Auto de fecha 15 de marzo de 2013 la Sala acordó que no procede el recibimiento del pleito a prueba.

Se abrió un trámite de conclusiones escritas que cumplimentaron las partes litigantes en la forma que figura en estos autos.

Se señaló para votación y fallo del presente recurso el día cinco de julio del año en curso.

Cuarto.-En la sustanciación del actual proceso fueron observados los trámites previstos por la Ley, aunque no los plazos por razón del volumen de trabajo y pendencia que existen en esta Sala.

Fundamentos

Primero.-La asociación profesional demandante deduce en este pleito una pretensión de las previstas en el artículo 31.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, principal aunque no exclusivamente dirigida contra los artículos 5 y 6 de la Orden EYE/23/2012, de 12 de enero, cuyo adecuado tratamiento (respuesta en función de los motivos de impugnación articulados en la demanda) requiere establecer las siguientes premisas de partida:

-La orden impugnada, tal como explica su exposición de motivos en relación con la disposición final segunda del Decreto autonómico 55/2011, que regula el procedimiento de certificación de eficiencia energética de nuevos edificios, desarrolla parcialmente a ese decreto. Entonces, podría decirse que es norma de ejecución de un reglamento de rango jerárquico superior.

-Ese desarrollo consiste en regular la tramitación procedimental de la inscripción en registro autonómico oficial de los certificados de eficiencia energética (artículo 1).

-La orden citada, visto el contenido del artículo 4, no establece ni regula tasas de género alguno pues expresa y claramente hace una revisión a la ley. Tan sólo trata del pago de la tasa a través de entidades financieras colaboradoras.

-Y el grueso de la argumentación impugnatoria sustantiva de la asociación recurrente va dirigido a demostrar lo que en su opinión constituye una ilegalidad en el artículo 6.2 que prescribe: ' La resolución se dictará previo informe a emitir por el Ente Público Regional de Energía de Castilla y León'.

Segundo.-Como vicios formales la parte demandante aduce dos: defecto de la memoria en tanto que la misma es parcial y falta de informe por el Consejo Consultivo autonómico (páginas 3 a 5 de la demanda).

Sobre el primer asunto, la memoria está físicamente en la ampliación del expediente administrativo del Procedimiento Ordinario 341/2012 tramitado ante este Tribunal; examinaba la misma resulta que está compuesta de dos partes: análisis de la necesidad y oportunidad, y contenido de la propuesta.

Los parámetros jurídico-normativos precisos para valorar esa memoria son las siguientes disposiciones autonómicas: el Decreto 43/2010 y la Orden ADM/1835/2010 que lo desarrolla. El primero y en su artículo 5 establece: ' El procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general que regulen un nuevo procedimiento administrativo deberá incorporar, en la memoria o de forma independiente, el código de identificación del nuevo procedimiento así como una descripción de sus datos, conforme determine la Consejería competente en materia de simplificación y racionalización de procedimientos.

Asimismo, en el procedimiento de elaboración de la norma se justificará la necesidad de la existencia de este nuevo procedimiento regulado, factores tenidos en cuenta para fijar el plazo de duración del mismo y la previsión del impacto organizativo y de recursos de personal para su óptima gestión.

Conforme establece el art. 35 de la Ley 11/2007, de 22 de junio , de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, las disposiciones de carácter general que regulen estos procedimientos contemplarán las medidas pertinentes para la puesta a disposición de los interesados de los modelos o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica.', y la segunda en el epígrafe 2 de su anexo contempla: '2. MEMORIA.

2.1. Para todas las normas:

a) Análisis de la necesidad y oportunidad.

b) Contenido de la propuesta: descripción, análisis jurídico, adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, trámites e impactos preceptivos.

2.2. Para las normas a las que se refiere el Art.4.1 del Decreto por el que se aprueban determinadas medidas relativas a la mejora en la calidad normativa:

a) Análisis de la necesidad y oportunidad.

b) Análisis de impactos:

- Adecuación de la norma al orden de distribución de competencias

- Impacto económico y presupuestario:

Impacto económico general.

Análisis de las cargas administrativas.

Impacto presupuestario.

- Impacto por razón de género.

- Otros impactos.

2.3. Para las normas que regulan un nuevo procedimiento administrativo o que modifiquen un procedimiento anterior.

2.4. Para las normas que aprueben la automatización de un procedimiento.', precisando más adelante que la memoria de elaboración del expediente y para todas las normas contendrá dos apartados: análisis de la necesidad y oportunidad y contenido de la propuesta. Con fines ilustrativos también importa reparar en el contenido del fundamento de derecho cuarto de la sentencia de la Sala 3ª y Sección 6ª del Tribunal Supremo de 13 de Mayo de 2009 en donde se dice: ' Como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006 ,'tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO,, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporciona al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 200 , que 'una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero, aun así, la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria'. Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004 , cuando señala que 'el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales'.'.

Contrastando ese régimen jurídico con la memoria identificada más arriba esta Sala hace dos consideraciones: el planteamiento de la asociación demandante es ajeno a dicho régimen y quedan exteriorizadas suficientemente las razones justificativas de la orden aquí impugnada y de la regulación procedimental contenida en la misma.

Respecto del segundo vicio formal decir que del examen del expediente administrativo aparece que no fue recabado dictamen al Consejo Consultivo, hecho que no es negado por la parte demandada. Pero esta carencia no puede tener la trascendencia que sostiene la parte recurrente pues y según lo previsto en el artículo 4 de la Ley autonómica 1/2002 en concordancia con su artículo 5 (consultas preceptivas y facultativas) en relación con las premisas de partida fijadas en el fundamento de derecho precedente la Orden 23/2012 no está incluida en aquellas previsiones legales ni siquiera con fines de consulta facultativa, esto último debido a que el órgano que la aprobó no fue el Presidente de la Junta de Castilla y León.

Tercero.-El fondo del asunto versa sobre unas denuncias de ilegalidades que desarrolla la parte demandante en las páginas 5 a 17 de su escrito alegatorio principal; replicadas en los fundamentos de derecho tercero a séptimo del escrito de contestación.

Tales denuncias lo que a fin de cuentas plantean son asuntos concernientes al control judicial de la potestad reglamentaria que en este caso fue ejercitada por un Consejero de la Comunidad Autónoma. Como referencias jurídicas para llevar a efecto esa tarea están las sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 (Sección 7 ª) y de 2 de junio de 2010 (Sección 4 ª), destacando de esta última el contenido del fundamento del derecho octavo que a continuación se transcribe: '.......el análisis de estos motivos de los recursos requiere que, con carácter previo, realicemos algunas consideraciones sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y sobre el alcance del control judicial de la misma.

'El reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la ley: los reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración (el reglamento) queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las leyes ( art. 97 de la CE ). Por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa ( art. 106.1 CE y art. 1º de la LJCA ), a la que corresponde -cuando el reglamento es objeto de impugnación- determinar su validez o su ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo sanciona con la nulidad de pleno derecho a los reglamentos ilegales ( art. 28 de la LRJAE y art. 62.2 de la LRJAPC y antes art. 47.2 de la LPA), y que la sentencia que declare ilegal un reglamento tiene eficacia erga omnes ( art. 86.2 de la LJCA ), adquiere relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de los recursos directos contra los reglamentos. El recurso directo contra disposiciones reglamentarias es un medio enérgico de control jurisdiccional que mira, fundamentalmente, al interés de la Ley. La relevancia de la labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el reglamento cuya validez se cuestione en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico ( art. 1.6 del Cc ), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución . Ello es así porque el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. Así, pues, el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos dichos', ( STS de 5 de diciembre de 1996, recurso 6600/1992 , FD 1º).

De otro lado, en la Sentencia de 29 de abril de 2009 , (recurso ordinario 132/2007), hemos dicho que:

FD 2º:'La actividad reglamentaria está subordinada a la ley en sentido material ( artículos 97 de la Constitución , 51 de la Ley 30/1992 y 23 de la Ley 50/1997 ), en la medida en la que no puede abordar materias que le están reservadas, sin perjuicio de colaborar con ella o de desarrollar sus determinaciones...

Desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido ( artículos 24 y 25 Ley 50/1997 art.24 EDL 1997/25084 art.25 EDL 1997/25084 ), respetando el principio de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad ( artículo 9, apartado 3, de la Constitución ), según establece el artículo 52 de la Ley 30/1992 .

Los límites sustantivos y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución , en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y del resto del ordenamiento, donde se incluyen los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, entre otros). Acatados aquellos límites, queda a salvo y ha de respetarse el contenido del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del Tribunal que la controla, como resulta expresamente del artículo 71, apartado 2, de la Ley 29/1998 , que, aun en el supuesto de anulación de una disposición general, nos impide determinar la forma en que ha de quedar redactada la misma'.

FD 8º:'Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso- administrativo 74/02 , FJ 2º), «el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno , Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras)»'.'.

En razón de ese planteamiento, haciendo hincapié en el campo de discrecionalidad que da prevalencia al parecer de la Administración sobre intereses o visiones particulares, este Tribunal manifiesta conformidad con las alegaciones empleadas por la parte demandada en su escrito de contestación y que ahora se tendrán por reproducidas. A mayores, decir lo siguiente:

-No hay un fenómeno de encomienda de gestión al ente autonómico institucional de la energía ex artículo 6.2 de la orden recurrida, pues no existe en el texto de la misma o en el expediente administrativo apoyo alguno para encajar la tarea de emitir el informe en la previsión del artículo 15 de la Ley de Régimen y Procedimiento Administrativo 30/1992 , siquiera porque no se cumple con las prescripciones de sus apartados 3 y 5.

-Los principios administrativos de economía de medios y otros invocados por la asociación demandante son apreciados discrecionalmente en cada caso por la Administración que dicta la norma, existiendo únicamente posibilidad de control judicial en su aplicación en los supuestos de error evidente en los hechos determinantes y desviación de poder, los cuales no se dan en el presente litigio.

Cuarto.-Las consideraciones contenidas en los fundamentos jurídicos precedentes impiden hacer censura de disconformidad con el ordenamiento jurídico a la orden aquí recurrida y ello, por supuesto, desde la perspectiva que ofrecen los motivos impugnatorios desplegados en la demanda. Ello permite aplicar los artículos 68.1.b ) y 70.1 de la referida Ley 39/1998 con la consecuencia final de que habrá de ser desestimada la pretensión deducida.

Quinto.-La regulación de las costas procesales está en los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley 39/1998 , sin que y a los efectos previstos en la segunda de las disposiciones citadas esta Sala aprecie razones para establecer una excepción al criterio objetivo.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-Administrativo ejercitado por la Asociación de Técnicos Industriales Territoriales de Castilla y León (ATICYL) y dirigido contra la Orden EYE/23/2012.

Se condena a la expresada litigante al pago de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que puede ser recurrida mediante casación ordinaria, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.