Sentencia Administrativo Nº 128/2006, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 413/2004 de 22 de Febrero de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 413/04

SENTENCIA NUMERO 128/06

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DON LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANIA

MAGISTRADOS:

DON JOSE ANTONIO GONZALEZ SAIZ

DOÑA MARIA LUACES DIAZ DE NORIEGA

En la Villa de BILBAO, a veintidos de febrero de dos mil seis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 413/04 y seguido por el procedimiento Ordinario Ley 98, en el que se impugnan las actuaciones inspectoras que dieron origen al Acta de Disconformidad NUM000 en concepto de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 1.997 posteriormente liquidada y proveída de apremio en fecha de 26 de Noviembre de 2.003.

Son partes en dicho recurso: como recurrente DIPUTACION FORAL DE BIZKAIA, representada por la Procuradora DOÑA MARIA BEGOÑA PEREA DE LA TAJADA y dirigido por el Letrado DON ADOLFO GIRONI ITURRASPE.

Como demandada AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANIA, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 11-03-04 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que Dª. MARIA BEGOÑA PEREA DE LA TAJADA actuando en nombre y representación de DIPUTACION FORAL DE BIZKAIA interpuso recurso contencioso-administrativo contra las actuaciones inspectoras que dieron origen al Acta de Disconformidad NUM000 en concepto de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 1.997 posteriormente liquidada y proveída de apremio en fecha de 26 de Noviembre de 2.003; quedando registrado dicho recurso con el número 413/04.

La cuantía del presente recurso quedó fijada como indeterminada.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados y que damos por reproducidos.

TERCERO.- En el escrito de contestación , en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimen los pedimentos de la actora.

CUARTO.- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el el resultado obrante en autos.

QUINTO.- En los escritos de conclusiones las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SEXTO.- Por resolución de fecha 13-02-06 se señaló el pasado día 16-02-06 para la votación y fallo del presente recurso.

SEPTIMO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso, la Administración del Territorio Histórico de Bizkaia pretende que se declaren nulas las actuaciones inspectoras que dieron origen al Acta de Disconformidad NUM000 en concepto de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 1.997 posteriormente liquidada y proveída de apremio en fecha de 26 de Noviembre de 2.003 en referencia al contribuyente Don Gonzalo , ordenando la inhibición de la Agencia Estatal de Administración tributaria con paralización de sus actuaciones y remisión de lo actuado a la Junta Arbitral del Concierto Económico para que por dicho órgano se resuelva el conflicto de competencia.

Dicho planteamiento tuvo punto de partida en un requerimiento de cese de tales actuaciones formulado en base a lo establecido en el articulo 44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa fechado el 5 de Febrero de 2.004 , y fundado en que en fecha de 30 de Julio de 2.003 se había suscitado para ante la mencionada Junta Arbitral conflicto de competencias en relación con tales actuaciones de comprobación, y persistiendo tal actividad se incumplía el articulo 66.2 del Concierto Económico.

Como argumentación procesal se indican, primero, las facultades que a la Administración actora se reconocen por el Concierto aprobado por Ley 12/2.002, de 23 de Mayo , tanto en orden a la gestión tributaria como en orden a la promoción del conflicto ante la Junta Arbitral. Se examina luego la concreta situación del contribuyente en cuanto a su residencia habitual en el municipio de Getxo en 1.997 y la normativa concertada sobre exacción del IRPF, con cita especial de los artículos 43 y 45, y otras circunstancias concurrentes en la situación particular de la actividad profesional del contribuyente. Y tras hacer cita de algunas resoluciones anteriores de esta Sala referidas a cuestiones de domicilio y residencia, se precisa que la pretensión ejercitada aspira a la anulación de todo lo actuado por la demandada por falta de competencia y por omisión absoluta del procedimiento establecido para la resolución de las controversias interadministrativas pasando a citar la regulación, composición y cometidos de la Junta Arbitral, -artículos 65 y 66-, y puntualizando que el hecho de que no se haya constituido hasta la fecha no es justificación para la Administración demandada, explicando las soluciones que le cumplían, y la necesaria abstención de toda actuación.

La Abogacía del Estado se opone en base a dos tipos de consideraciones, pues por una parte se examinan las consecuencias procedimentales del planteamiento del conflicto competencial regulado en el articulo 66.2 del Concierto Económico, y al no haber sido constituida ni funcionar hasta la fecha la Junta Arbitral, y con cita de sentencias de esta Sala que entiende de aplicación al caso, entiende que queda expedita la vía para resolver la controversia por vías distintas para no condenarla al ostracismo, y el hecho de que el conflicto sea planteado no significa, sin mayor argumentación que el simple planteamiento determine la automática aplicación del articulo 66.2 que solo operan cuando el conflicto se lleva ante la Junta y no como en este caso en que ha sido llevado a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y no se ha tramitado realmente ante aquella. De otra parte, sostiene la competencia de la Agencia Tributaria para tramitar el procedimiento inspector en relación con el contribuyente afectado por IRPF de 1.997, remitiéndose a las actuaciones del expediente y las manifestaciones en él del interesado, dejando constancia de que presentó su declaración ante la Hacienda Foral haciendo constar un domicilio que posteriormente se ha comprobado que no era su domicilio de residencia habitual.

SEGUNDO.- Vamos a introducirnos en el tema litigioso centrando la atención sobre lo que el articulo 44 .1 LJCA establece, pues concibe procesos entre Administraciones Públicas que tengan por objeto la derogación de una disposición, la anulación o revocación de un acto, el cese o modificación de una actuación o el inicio de una actividad obligatoria, con lo que puede decirse que los órganos jurisdiccionales de lo Contencioso-Administrativo no encuentran en dicho precepto habilitación distinta para conocer que la que se deriva en general del articulo 25, en sus dos párrafos, y que no surge de él la facultad de atribuir competencias a una de las Administraciones en litigio, ni un proceso que constituya el marco de verdaderos conflictos competenciales.

A este punto ya hicimos referencia en el Auto dictado en pieza separada de medidas cautelares de 15 de Abril de 2.004 , que aparece testimoniado a los folios 44 a 47 de estos autos principales, si bien no constaban en aquel momento a la Sala todos los elementos que iban a configurar las pretensiones concretas de este litigio interadministrativo.

Y lo que ha ocurrido es que, sin residenciar su "vindicatio potestatis" ante este Tribunal, (o al menos no se desprende así de lo afirmado a los folios 61 y 63), lo que la Administración recurrente pretende, con pleno fundamento, es que se aprecien las infracciones en que la Administración oponente ha incurrido al eludir los trámites y actuaciones precisos para que quien conozca de ese conflicto competencial sea el órgano arbitral que esta especificamente dispuesto por la ley para hacerlo.

En cuanto a lo primero, es decir, respecto de la eventual pretensión de que la Sala jurisdiccional resuelva en los términos abstractos la duda competencial que se formaliza, y que determine cual de las Administraciones es competente en el supuesto de tal contribuyente, resulta rechazable esa posibilidad como ya hemos examinado en Sentencia de 15 de Noviembre de 2.004, recaída en R.C.A 761/00 y sus acumulados, en relación con litigio de contenido similar planteado por la Diputación Foral de Alava, en la que decía esta Sala y Sección que, "El proceso contencioso- administrativo tiene por objeto las actuaciones descritas en los artículos 25 y siguientes de la Ley jurisdiccional , y en él se examinan las pretensiones relacionadas con dichos actos. De la demanda, y aún más claramente del escrito de alegaciones a la causa de inadmisibilidad propuesta, se concluye que lo pretendido en el recurso es que la Sala resuelva un conflicto de competencias entre la Diputación Foral de Álava y la Administración del Estado, asumiendo las funciones de la inexistente Junta Arbitral.

Efectivamente, el cauce idóneo para resolver el conflicto de competencias surgido entre ambas Administraciones financieras era el de sometimiento a la Junta Arbitral prevista en el art. 39 de la Ley del Concierto Económico entre el Estado y el País Vasco , que fue el seguido en este caso por la Administración Foral actora con todas sus consecuencias, pues en este ámbito de decisión de las controversias interadministrativas no puede intervenir este Tribunal, por varias razones: porque no es el órgano que sustituye a la Junta Arbitral y asume sus competencias, ni tan siquiera es el órgano judicial fiscalizador de sus decisiones, labor que recae en la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo - art. 39.5 de la Ley del Concierto -; y porque no es competente para resolver conflictos de competencias.

Por tanto, habiéndose dejado al margen de toda impugnación las actuaciones administrativas tributarias origen del conflicto, los actos de gestión producidos, a los que sólo se hace mención para interesar su anulación como consecuencia de la resolución del conflicto competencial, y descartándose cualquier implicación del asunto con la inactividad administrativa contemplada en el art. 25.2 de la Ley de la Jurisdicción , nos encontramos en el presente recurso sin actividad administrativa impugnable del art. 25 y siguientes de la Ley mencionada, o más precisamente, ante un recurso contencioso-administrativo que no tiene por objeto actuaciones susceptibles de impugnación."

Justamente en esa otra situación de impugnación de un concreto acto administrativo de liquidación se enclava la Sentencia de esta misma Sala de 19 de Octubre de 1.993 , en la que además de no existir aún el régimen del articulo 44 LJCA?98 , una Administración pública territorial impugnaba una liquidación practicada por otra y lo que se objetaba era incompetencia de esta Sala para conocer de los acuerdos o resoluciones de la Junta Arbitral por estar atribuida al Tribunal Supremo ex articulo 39 Concierto Económico de 1.981, lo que resulta una obviedad sobre la que no vamos a insistir. Ni antes ni ahora vamos a poner en duda la posibilidad de que una de tales Administraciones ejercite las pretensiones previstas por dicho precepto para atacar la actuación de otra en razón de alegada incompetencia, pero como venimos diciendo, no es esta la primera pretensión de este proceso, sino la de que la competencia sea decidida por esta misma Sala en base al régimen previsto por el Concierto Económico y en razón de las facultades que en él se atribuyen a un órgano paritario y no jurisdiccional, que el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo no puede absorber ni asimilar para sí. Lo que podrá conocerse en este fuero, como en el supuesto de la Sentencia de 1.993 ocurría, es de un acto administrativo de naturaleza tributaria impugnado por causa de incompetencia de quien lo dicta, y con eficacia limitada a anular o confirmar ese acto de liquidación sin incidir sobre los de la Administración oponente, pero no de pretensiones de solución conflictual que vinculen por igual a ambas Administraciones, que es lo que en definitiva garantiza el sistema de composición del Concierto Económico en interés de la seguridad jurídica de los contribuyentes.

TERCERO.- Respecto de lo segundo, es decir, de lo que entendemos que directamente se pretende en este proceso, el articulo 66.Uno, letra c) del Concierto Económico indica que la Junta Arbitral tiene como función resolver las discrepancias que puedan producirse respecto a la domiciliación de los contribuyentes, y el apartado Dos establece los efectos procedimentales y sustantivos de que el conflicto se suscite, entre ellos la abstención de cualquier actuación ulterior a ese momento. Ese régimen arbitral es, además, el mismo que el articulo 43.Seis del mismo instrumento consagra al tratar de la residencia habitual y el domicilio fiscal. Por tanto, lo que se objeta en este proceso no es la falta de atribuciones ni los defectos procedimentales en que la Administración del Estado haya incurrido al tramitar el procedimiento inspector de que se trata, sino la omisión de actuaciones debidas que impone el citado Concierto con fuerza de Ley.

A la imperatividad de ese procedimiento hemos tenido ocasión de referirnos recientisimamente en asunto de características similares en que, paradójicamente, se intercambiaban las posiciones procesales y en buena medida también los argumentos empleados por cada parte, - Sentencia 76/2.006, de 31 de Enero, dictada en R.C.A 9/2.004 -, y en ella decíamos que; "De lo que se trata no es de ahondar en la naturaleza de acto administrativo no productor de efectos jurídicos directos e inmediatos en la esfera del obligado tributario que aquellas presentan, ni de recalcar la general competencia que para resolverlas detenta cada Administración tributaria en su propio fuero, sino de comprender que en torno a su resolución en supuestos especialmente previstos por el Concierto se ha articulado un sistema coordinado y complejo en el que intervienen por disposición convencional elevada a rango de ley varias Administraciones, (no solo dos), y que la observancia por parte de esas Administraciones públicas de las reglas de competencia y procedimiento que allí se articulan son incuestionablemente susceptibles de fiscalización jurisdiccional con total independencia de que su juego y desarrollo práctico concreto conduzca a la resolución de una consulta tributaria de tal naturaleza que representa en mayor medida una declaración de juicio técnico-tributario en orientación del contribuyente, (Administración consultiva), que una verdadera y eficaz declaración de voluntad. (Administración decisoria).

Existe actividad administrativa que puede ser objeto de pretensiones de anulación por el cauce del articulo 44 LJCA , como así se ha seguido, y esa actividad administrativa, aunque pudiera ser calificada como de trámite desde la perspectiva del precepto del Concierto Económico que la regula, resultaría ser de aquella clase que impide la continuación del procedimiento y decide el fondo del asunto, conforme al articulo 25.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción .

A mayor abundamiento, cabe decir que precisamente la circunstancia de que todo el procedimiento previsto por el articulo 64.b) pueda derivar en un verdadero conflicto competencial sobre puntos de conexión ante la Junta Arbitral, -articulo 66.Uno. a)-, dota si cabe de mayor sentido a la exigencia de su más estricta observancia por las partes, pues en contra de lo que sostiene la parte demandada en estos autos, es ese el único ámbito donde está prevista, como tal, la resolución de dichos conflictos y no, como se dice, en la fase de gestión de los tributos respecto de obligados tributarios concretos, en que el proceso contencioso-administrativo construido al amparo del articulo 44 LJCA no constituye un verdadero procedimiento de conflicto positivo o negativo, como pueda serlo el de los artículos 59 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional .

(.....) Tan elemental procedimiento quiebra en lo más esencial si una de dichas Administraciones, al recibir la consulta prescinde de formular tal propuesta y de trasladarla a los demás, y asume para sí la resolución definitiva y unilateral de la consulta. El carácter viciado de dicho actuar no solo afecta al procedimiento, -que se trunca desde su origen y cierra el paso a todas sus garantías y posteriores recorridos y opciones competenciales y resolutorias- y conlleva la nulidad radical del articulo 62.1.e) LPAC , sino también a la competencia misma, y es que se confunde la identidad del instrumento convencional y legal que en cada caso es fuente de competencia para resolver tales consultas, pues si en general la citada fuente puede encontrarse en la normativa orgánica y de procedimiento interna del Territorio Histórico, cuando se trata de los puntos de conexión es el articulo 64.b), exclusivamente, quien decide a quien le corresponde resolver, y coincida o no la Administración demandada con la bondad de la solución arbitrada a nivel legislativo, no se le atribuye más que una simple facultad de propuesta a la que solo la aceptación expresa o tácita de las demás Administraciones concernidas, (común o forales), transforma eventualmente en verdadera resolución.

(...) De lo que se trata exclusivamente es de que las partes se atengan a las reglas convenidas sin devaluarlas en su sentido y auténtico valor juridico-procedimental con hipótesis y especulaciones negativas sobre la utilidad del sistema, y de que quepa suscitar la disparidad de criterios que hasta el momento ha sido abortada en su posibilidad de formalización misma por la actuación ilegal de una de las partes. Y si como se observa, la conducta también antijurídica de la Administración del Estado ha sustraído indebidamente a sus cauces la resolución de la cuestión y ha provocado que la Administración foral haya debido acudir a la Junta Arbitral en demanda de ejercicio de sus atribuciones, esa eventual transgresión y el remedio dispuesto, lejos de despojar de valor a todo el sistema, como parece pretenderse, refuerza su necesidad y fundamento y el pleno reconocimiento jurídico efectivo de sus cometidos, que lejos de limitarse a funciones propias de un foro de diálogo político, son precisos, terminantes y vinculantes".

Por otra parte, la nulidad de actuaciones en que se incurre a partir del momento en que procede "ex lege" la abstención ha sido puesta de manifiesto por los órganos economico-administrativos y jurisdiccionales que conocieron de situaciones de conflicto similares bajo la vigencia del articulo 39 del Concierto Económico aprobado por Ley 12/1.981 , y así, ya que la Administración demandada se encuentra vinculada por dicha instancia economico-administrativa, cabe recordar también el criterio al respecto de acuerdos del TEAC de 26 de Mayo de 1.999 y 4 de Junio de 2.003 en torno a la Junta Arbitral de dicho Concierto precedente. Se reitera igualmente en este ámbito que no cabe eludir el sometimiento al régimen legal de conflictos bajo pretexto de una actual falta de constitución de unos órganos que irónicamente pende de la voluntad de las propias partes litigantes y que no hace sino alimentar una situación abusiva y de desamparo para los contribuyentes, que se ven así sujetos doblemente a tributación por la sola actitud renuente de las Administraciones a unificar sus criterios interpretativos y de aplicación, y obligados a un frecuentemente inútil peregrinar ante un doble orden de reclamaciones y recursos donde con harta frecuencia se ratifican las actuaciones de cada Administración enfrentada, con grave descrédito de la concertación y de las previsiones constitucionales y estatutarias al respecto.

CUARTO.- En suma, procede estimar el recurso interpuesto, con anulación de las actuaciones gestoras llevadas a cabo por la Delegación Especial del País Vasco de la AEAT, en torno al Acta de Disconformidad NUM000 en concepto de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 1.997 con fecha de 2 de Junio de 2.003, en referencia al contribuyente Don Gonzalo , a partir de la fecha del requerimiento de cese producido el 30 de Julio de 2.003, y abstención de cualquier otra, con remisión de las mismas a la Junta Arbitral para la resolución del conflicto planteado. Sin costas. - Articulo 139.1 LJCA -.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso del pleito, la Sala emite el siguiente,

Fallo

QUE ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES DOÑA MARÍA BEGOÑA PEREA DE LA TAJADA EN REPRESENTACIÓN DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA EN RELACIÓN CON EL REQUERIMIENTO DE ABSTENCIÓN DEL ARTICULO 44 LJCA FORMULADO EN FECHA DE 5 DE FEBRERO DE 2.004 ANTE LA DELEGACIÓN ESPECIAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO RELATIVO A ACTUACIONES INSPECTORAS SEGUIDAS RESPECTO DEL CONTRIBUYENTE INDIVIDUAL DON Gonzalo EN CONCEPTO DE IRPF DEL EJERCICIO DE 1.997, Y DECLARAMOS TAL DEBER DE ABSTENCIÓN Y SOMETIMIENTO A LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONÓMICO Y ANULAMOS LAS ACTUACIONES SEGUIDAS EN RELACIÓN CON EL ACTA DE DISCONFORMIDAD PRACTICADA CON REFERENCIA A02-70712696 DE 2 DE JUNIO DE 2.003, A PARTIR DE LA FECHA DE 30 DE JULIO DE 2.003, SIN HACER IMPOSICIÓN DE COSTAS.

CONTRA ESTA SENTENCIA CABE RECURSO DE CASACIÓN ANTE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO, EL CUAL HABRÁ DE PREPARARSE MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE ESCRITO ANTE ESTE ÓRGANO JURISDICCIONAL EN EL PLAZO DE 10 DIAS, A CONTAR DESDE EL SIGUIENTE A ESTA NOTIFICACIÓN.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se dejará certificación literal en los autos, con encuadernación de su original en el libro correspondiente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el/la Secretario doy fe.